海南自貿港參股免稅與受控外國企業管理的制度協同

◆宋興義

內容提要：為支持海南自由貿易港發展現代產業，我國對符合條件的海南自由貿易港企業境外所得實施參股免稅制度，這是我國第一次在所得稅制度中引入屬地稅制。但是該制度與現行受控外國企業管理制度缺少銜接規定，制度的協同作用受到限制。為減少可能利用參股免稅進行避稅的行為，我國應規定按照受控外國企業管理調整的境外股息所得，不得適用海南自由貿易港屬地稅制。這樣，參股免稅和受控外國企業管理無縫銜接，構筑起完善的符合海南自由貿易港建設需要的國際稅收規則體系。

2020年6月1日中共中央、國務院印發的《海南自由貿易港建設總體方案》規定，“對在海南自由貿易港設立的旅游業、現代服務業、高新技術產業企業，其2025年前新增境外直接投資取得的所得，免征企業所得稅”，這是首次對我國居民企業境外所得按照“屬地稅制”（Territorial Taxation System）實施參股免稅（Participation Exemption）制度，突破了我國傳統的“全球稅制”（Worldwide Taxation System）抵免法的企業所得稅一般規定。參股免稅制度對居民企業對外投資所得提供了更為有利的稅收待遇，消除了跨境雙重征稅。

對于同樣專門針對居民企業境外所得的稅收措施，受控外國企業管理（Controlled Foreign Enterprises,下文簡稱CFC）是從反避稅的角度，對居民企業的境外所得沒有合理商業目的囤積在低稅率地區的操作予以管控，即對居民企業在境外的受控外國企業不作利潤分配或減少分配進行反避稅審核評估和調查，并對歸屬于中國居民企業的部分視同分配，納入中國居民企業所得進行征稅。參股免稅對居民企業的境外所得予以免稅，CFC對居民企業的境外所得“及時”征稅。乍一看，參股免稅似使CFC再無用武之地。但是本文認為，參股免稅制度的引入并非意味著CFC效用降低。受控外企業管理制度與參股免稅制度的協同作用，能夠兼顧激勵居民納稅人拓展國際業務并約束其跨境避稅操作，對維護境內企業和跨國企業的稅負公平具有關鍵意義。

一、參股免稅制度促進對外投資的理論分析

參股免稅屬于屬地稅制下免稅法范疇內的制度安排。支持屬地稅制的稅收理論依據是“資本輸入中性”原則，與之對應的另一項中性原則是支持全球稅制（抵免法）的“資本輸出中性”原則。“資本輸入中性”考慮的是儲蓄的最優配置，無論投資者的居住地在何處，在某一稅收管轄區的所有投資都適用同樣的稅負。那么，對于收到投資的這個稅收管轄區而言，盡管儲蓄者的居住地可能不同，但是他們都獲得同樣的稅后收益率，從而實現儲蓄的配置效率。“資本輸出中性”關注的是投資的最優配置，即對于某一稅收管轄區的居民，無論其投資于境內或境外，都應承擔同樣的稅負。這樣，投資會按照最高的稅前所得收益率選擇投資地點，實現投資的最優配置，也就是母國和東道國的稅后收益率相等。

假設居民國的居民在國內投資的稅前收益率rh，國內所得的所得稅稅率th，來自東道國所得的所得稅稅率為tfh；居民國居民投資東道國的稅前收益率rf，東道國所得稅稅率tf。若居民國沒有消除雙重征稅的制度安排，對居民國和東道國投資的均衡等式為：

首先，在資本輸入中性原則下，居民國對來自東道國的所得免稅，公式（1）等號右側的tfh=0，可得公式（2）。

可見，在居民國基于資本輸入中性而對來源于東道國的所得免稅時，投資地點的選擇取決于居民國和東道國的稅后收益率何者更高。

其次，在資本輸出中性原則下，居民國對來自東道國的所得采取抵免法，且th=tfh，則對居民國和東道國投資的均衡等式為，

當th＞tf時，得到公式（3）。

此時，可以看到投資地點取決于居民國和東道國的稅前收益率，也就是居民國和東道國的稅率差別不會影響投資地點的選擇，這是資本輸出中性的典型情形。

當th＜tf時，鑒于現實中各國（地區）的抵免法通常采用限額抵免方式，那么，rf（th-tf）計為零，從而可得公式（4）。

公式（4）與公式（2）完全相同，說明當居民國稅率低于東道國稅率時，居民國限額抵免的效果與免稅法相同。

進一步比較公式（2）、公式（3），我們會發現，當居民國稅率高于東道國稅率時，為實現投資均衡等式，免稅法下的東道國稅前收益率低于抵免法下的東道國稅前收益率。換而言之，居民國對居民企業的境外所得適用抵免法時，居民企業對東道國的投資需要東道國稅前收益率需要達到更高水平。這是居民國對居民企業境外所得采用免稅法（包括參股免稅制度在內）更有利于居民企業對外投資的理論邏輯。從另一角度看，這也解釋了為什么實行屬地稅制的國家（地區）更有可能成為國際控股公司所在地，從而可以認為，屬地稅制的國家（地區）吸引國際股權投資的競爭力更強。參股免稅制度已成為當前主要經濟體的主流選擇，截至2019年底，經濟合作與發展組織（OECD）的36個成員國中，只有智利、墨西哥、韓國、以色列和愛爾蘭等五國僅實行抵免法，其余31家均已實施股息免稅法。在金磚國家中，俄羅斯和南非實行股息免稅法，其余為抵免法。在G20成員國中，已有13個國家實行參股免稅（周梅峰和楊昌睿，2021）。

二、海南自由貿易港參股免稅安排的制度分析

《海南自由貿易港建設總體方案》對稅收制度的要求是“最終形成具有國際競爭力的稅收制度”，同時結合總體方案“海南定位”中“聚焦發展旅游業、現代服務業和高新技術產業，加快培育具有海南特色的合作競爭新優勢”的要求，作為海南自由貿易港2025年前的重要稅制安排之一，既符合前述實施屬地稅制有利于增強一國稅制國際競爭力的理論分析，也符合海南自由貿易港競爭性的制度建設導向。

作為試點，海南自由貿易港參股免稅制度的門檻較高（見表1），相對于執行參股免稅制度的OECD國家的規定，海南自由貿易港的參股免稅制度在受益主體、所得類型、持股比例等做了更為嚴格的限制，這些可能成為下一步完善的方向（崔曉靜和劉淵，2021）。

表1 海南自由貿易港參股免稅的制度內容

在海南自由貿易港參股免稅制度下，居民企業對外投資路徑可能會發生調整（圖2），將原適用抵免法的境外股息轉為適用參股免稅，以降低稅負。假設A公司全資控股B公司；A公司適用的我國企業所得稅稅率25%；B公司適用的甲國企業所得稅稅率20%，對外支付股息的預提稅稅率5%；A公司收到B公司支付股息95，符合參股免稅條件。若不考慮其他因素，表2比較了這筆股息在抵免法（含間接抵免金額）、參股免稅制度下的稅負?？梢?，只要股息繳納的境外企業所得稅小于應向我國繳納的企業所得稅，企業在參股免稅制度下的稅負更輕。

然而，參股免稅也可能產生新的避稅方式，即企業通過將財產、業務等稅基移至境外稅負較輕的地區，以此為基地獲取收入，使境內應稅所得搖身一變為境外所得，享受參股免稅的好處。這種操作不僅損害國家稅收收入，更是對境內經營企業和跨境經營企業之間公平競爭產生威脅，需要在引進參股免稅制度時，審慎處理好可能侵蝕本國稅基的問題。

例如，境內居民企業甲公司原來是向境內非關聯的丁公司提供技術服務，得到境內來源的服務費。為獲取參股免稅的利益，甲公司可在境外適當的地區（例如，該地區與我國簽有稅收協定，對技術服務收入等境外所得有特定優惠等）設立子公司乙。由乙公司向丁公司提供服務，取得技術服務費，乙公司再以股息的名義把所得支付給甲公司。這樣，原屬于甲公司境內所得的服務費變成了免稅的境外股息所得（圖2）。

圖2 參股免稅避稅操作（假設案例）

2017年美國稅改在引入參股免稅制度的同時，專門設立全球無形資產最低稅（Global Intangible Low-tax Income，GILTI），實際上是把美國跨國公司的某些特定的境外來源無形資產所得排除在參股免稅制度之外。這為我們統籌建設好參股免稅制度提供了有益的借鑒。

三、海南自由貿易港參股免稅與CFC的制度協同設計思考

我國的CFC制度實施于2008年，針對的是“全球稅制”下居民企業把境外受控外國企業作為境外利潤的“匯集池”，沒有合理經營需要對利潤不作分配或減少分配的避稅行為。2008年的CFC不可能考慮到13年后的海南自由貿易港屬地稅制的影響：現行CFC對符合新增境外直接投資取得的所得免稅政策的海南自由貿易港企業是否“失效”？因為即使認定這類企業的境外股息應進行CFC特別納稅調整，但是按海南自由貿易港參股免稅制度，企業的境外股息屬于免稅所得，造成按照CFC進行的特別納稅調整沒有意義。那么，我國的CFC是否應該涵蓋適用海南自由貿易港參股免稅的企業呢？筆者的回答是“應該”。

首先，海南自由貿易港不是“避稅港”，海南自由貿易港不應成為人為操縱雙重不征稅的發生地。引入屬地稅制的同時處理好潛在的避稅行為，已被世界上主要經濟體的國際稅收制度實踐所證明。這對于維護我國國際稅收制度的公平性、保護我國稅基、正向激勵誠實經營企業具有不可忽視的作用。

其次，在當前全球推動落實稅基侵蝕和利潤轉移（BEPS）項目成果的背景下，要充分考慮到包括屬地稅制在內的海南自由貿易港企業所得稅制度的各項稅制安排和BEPS項目成果的關系，特別是BEPS項目第3項行動計劃“強化受控外國企業規則”、第5項行動計劃“有效打擊有害稅收實踐”和仍在討論中的第1項行動計劃“應對數字經濟面臨的稅收挑戰”的支柱二“全球最低稅”方案。這是建設合作共贏的國際稅收體系的必要考慮內容。

最后，轉讓定價、資本弱化、一般反避稅等其他特別納稅調整制度適用于海南自由貿易港屬地稅制的企業，這一點應無疑義。同樣是特別納稅調整制度構成部分的CFC也應適用于海南自由貿易港屬地稅制的企業，這才符合反避稅的制度邏輯；否則，反避稅的規則便會存在明顯的漏洞而被利用。

綜上所述，海南自由貿易港參股免稅制度的完善應與我國現行CFC的制度協同考慮：

1.現行參股免稅制度沒有對享受參股免稅待遇的海南自由貿易港居民企業的境外子公司規定實質經營要求，可能成為企業在低稅地設立“空殼”持股公司的漏洞。我國CFC對“主要取得積極經營活動所得”的企業給予了CFC管理的豁免，這是實質經營要求的具體體現。海南自由貿易港參股免稅制度的完善中應增加對境外子公司的積極經營要求?；蛘撸部山梃b美國GILTI稅制的思路，把子公司取得的特定消極所得對應的股息，排除在參股免稅制度之外。

2.協調參股免稅和CFC對境外子公司的最低持股比例要求。現行參股免稅制度對境外子公司的最低持股比例規定為20%，CFC的規定是10%。建議把參股免稅的最低持股比例降低至10%。一方面，實施參股免稅制度的OECD國家對最低持股比例有要求的，一般規定為10%或5%。把海南自由貿易港參股免稅的最低持股比例降低至10%，能擴大參股免稅制度的受益企業數量，增強海南自由貿易港稅制競爭力。另一方面，參股免稅和CFC最低持股比例的統一，使得兩個制度的管理對象基本重合，稅務機關對享受參股免稅待遇企業的征管就可直接利用現行CFC要求居民企業在年度匯算清繳時報告的境外投資和所得信息①參見《國家稅務總局關于居民企業報告境外投資和所得信息有關問題的公告》（國家稅務總局公告2014年第38號）。，降低信息收集成本，提高征管效率。

3.統一參股免稅和CFC對境外子公司所在地的稅率要求?，F行參股免稅和CFC對被投資國（地區）的稅率規定分別是5%的法定稅率、12.5%的實際稅負。兩者的差異可能使兩個制度存在潛在沖突。例如，某居民企業境外子公司在當地的法定稅率是15%、實際稅負是零，那么可能出現的情況是，該居民企業同時適用參股免稅和CFC。同時，必須關注到G20/OECD發布的應對數字經濟的稅收挑戰支柱二方案對全球最低稅的要求是，跨國公司的“實際稅率”至少應達到15%。所以，建議海南自由貿易港參股免稅制度應以“實際稅率”作為被投資國（地區）稅率水平的衡量標準，并適當提高“實際稅率”門檻值。

4.在參股免稅或CFC制度中新增下述規定：對享受參股免稅待遇的海南自由貿易港企業，對其境外子公司的未分配利潤，若屬于應按CFC規定予以特別納稅調整的，境外子公司視同分配的股息不得享受參股免稅待遇，在按CFC規定征稅后，通過抵免法的規定消除重復征稅；已征稅的視同分配的利潤在境外子公司實際分配時，不再征稅。

四、總結

作為海南自由貿易港建設的“三個保障”之一，稅收制度安排對海南自由貿易港建設具有非常重要的作用，在開拓創新中，一些方面突入了“無人區”，可能會與現有制度產生兼容問題。針對海南自由貿易港引入的屬地稅制與現行CFC制度缺少銜接的問題，本文提出相應建議，以此為橋梁，打通了海南自由貿易港居民公司免稅的境內政策和規范其境外子公司行為的CFC國際稅收規則，與《海南自由貿易港建設總體方案》“貿易自由便利”中的“‘一線’放開”“‘二線’管住”的思路異曲同工，構筑起完善的符合海南自由貿易港建設需要的國際稅收規則體系。