農村稅費改革的歷史成就與經驗啟示*

◆林 源 ◆申學鋒

內容提要：農民問題是中國革命和現代化進程中的根本問題。農村稅費是國家與農民分配關系的重要環節，是解決好“三農”問題和推進農業農村現代化的關鍵抓手。21世紀初期，為切實減輕農民負擔，完善國家與農民分配關系，國家以安徽為試點啟動了農村稅費改革，并于2006年開始在全國范圍內取消農業稅。這一深刻的歷史變革背后，是國家基于宏觀發展、經濟轉型、社會變革與制度構建的深層次考量。站在全面推進鄉村振興的歷史方位，以現代財政的視角重新梳理和審視這一重大變革，對于減輕農民負擔、重塑農村分配格局、調整縣鄉財政關系、全面實現農業農村現代化具有重要歷史意義。未來，涉農財政體制改革應以民生需求為導向，解決農村根本矛盾，綜合考慮政治、經濟、社會等現實因素，力求實現城鄉融合發展，推動全體人民共同富裕。

一、引言

食為政首，農為邦本。長久以來，中國的農村問題始終內嵌于國家運行與社會治理的變革之中。無論任何發展階段，解決農業、農村、農民問題始終是黨和國家工作的重中之重。黨的十九大報告提出，“三農”問題是關系國計民生的根本性問題，要全面實施鄉村振興戰略，加快推進農業農村現代化建設。

1978年改革開放后，我國家庭聯產承包責任制逐步推廣，促使農村生產方式從集體制轉向以家庭為基礎的農作制，農業生產率快速提升。同時，國家大幅度提高主要農產品價格，極大地促進了廣大農民的生產積極性，迅速實現了農副產品增產和農民增收目標。農村生產經營體制的改革，生產關系的調整和農產品收購價格政策的適時出臺，大大地推動了農業生產力的發展，使全國農村出現了連續幾年的增產增收的好局面。這一時期，農村稅費負擔的絕對額雖然有所增加，但快速躍遷的農村經濟和日漸繁榮的鄉鎮企業又在很大程度上改善了農民收入水平，矛盾沖突尚不明顯。1994年分稅制改革后，“兩個比重”快速提高，中央財力和宏觀調控能力逐步提升，地方政府則由于財力減弱和事權上移滯后等，財政出現困難。加之前期“激勵式”改革所具有的潛在收益已經竭盡（林毅夫，2014），鄉鎮企業經營困難，基層政府財力日漸趨緊。盡管中央一再強調要減輕農民負擔，但為了維持各項公共財政支出，縣鄉政府往往選擇在正稅基礎上征收各類雜費，農村“三亂”現象（亂攤派、亂收費、亂集資）抬頭，農民不滿情緒開始增加。

20世紀末期，為維護社會穩定，解決農民負擔沉重、農村干群關系緊張等問題，黨中央、國務院出臺了一系列政策措施，農村稅費改革便是其中最為重要的一項（陳錫文，2003）。農村稅費改革開始于2000年，2006年全國范圍內取消農業稅，中國農村徹底告別了延續兩千多年的“皇糧國稅”。從試點開始之后的20年間，“三農”問題一直是政府和學界關注的焦點。農村稅費改革的目的是通過財稅制度變革從分配上理順國家、集體和農民三者關系（張博驍，2015）。這一政策目標在推行過程中產生的政策效果，已有眾多學者進行過研究。他們普遍認為，農村稅費改革對于減輕農民負擔、促進農民增收起到了積極作用（賈康，2002；周黎安，2005；汪偉，2013；李茂盛和楊大虎，2017），但同時不可忽視的是，農村財政收入削減導致公共產品供給不足（羅仁福，2006；周飛舟，2012；周黎安，2015）、農村社會福利降低（徐琰超，2015）等問題。總體來看，我們認為這場改革不是暫時的應急措施，而是制度性安排，其長遠意義不可忽視，對于之后農村公共產品供給以及現代財政制度建設均有重大影響，這一點也是學界研究關注較少的。

在我國的五級行政管理體制中，縣鄉政府是國家治理框架的基層力量，如何解決基層財政治理的困境，提高縣鄉財政治理的效能，是推進國家治理現代化、實現兩個百年奮斗目標的關鍵，也是實施鄉村振興戰略的應有之義。目前，我國縣鄉財政管理體制尚需完善，基層“三保”壓力較大，成為制約國家鄉村振興戰略的瓶頸，亟待深入探討有效破解路徑。立足鄉村振興與農業農村現代化建設的時代要求，從農村稅費改革視角重新審視縣鄉財政的變遷歷程，有助于總結基層財政改革的歷史經驗，加深對農村經濟發展的認知，從而為構建新時代中國特色社會主義新農村和推進財政現代制度建設提供有益借鑒。這也正是本文的研究價值與現實意義所在。

二、農村稅費改革的宏觀背景與動因

（一）宏觀背景：稅、費疊加，農民負擔較重

我國農業稅產生于特殊的歷史時期，是特定經濟社會條件下的產物。人民公社時期，公社作為農村的集體組織，是農民與國家之間資源分配的橋梁。農民的勞動成果首先歸集體公社所有，由公社上交國家公糧、留存儲備糧和種子，余下部分按人數分歸農民自有。在這種“公社化”的集體收益分配方式下，農民負擔相對較為隱性，廣大農民無法直接感受到稅收負擔。1983年，人民公社制度廢止，鄉財政在鄉（鎮）政府和村民委員成立基礎上逐步建立，集體收益分配方式隨之發生變化，原來由公社承擔的總負擔改由農民自身承擔，國家和農村集體都直接向農民征收公糧和農業稅費，即“交夠國家的、留足集體的，剩下才是自己的”，農民稅費負擔顯性化逐步呈現。

1994年的分稅制改革帶來了稅收體制新的調整，稅收政策和征管方式發生了重大變化。分稅制改革雖然在一定程度上理順并規范了中央和地方政府之間的責任和財力分配關系，但地方財力上移、事權不變的情形難以維持縣鄉政府的公共財政支出。地方政府為緩解財政困境，解決事權與財力之間的矛盾，加大農村稅費征收力度，農民負擔日益加重。這一時期，農民負擔的主要來自兩方面：一是以農業稅、工商稅為主的國家稅收負擔；二是村提留和鄉統籌費、農村教育集資、農村教育附加、農村義務工、勞動積累工、收費集資罰款和攤派等各種非稅形式的基層社會負擔。

首先，農業稅收政策的頻繁調整直接增加了農民的稅收負擔。這一時期，以農業三稅（農業稅、牧業稅、農業特產稅）為代表的農業稅種征收范圍不斷擴大，稅率稅基頻繁調整，農民需要上繳的稅額不斷增加。1994年至1999年，農民人均農業稅、牧業稅、農業特產稅負擔從20.68元增加到33.94元，增幅達64.12%。①中華人民共和國財政部《中國農民負擔史》編輯委員會編著：《中國農民負擔史（第5卷）1985—2006》，北京：中國財政經濟出版社，2011年版。這雖然與國家經濟不斷增長、稅收征管能力逐漸提高存在一定關系，但更深層的原因在于地方政府未滿足日益增長的支出需要，對農業稅收層層加碼，按人頭和地畝平攤稅款的現象時有發生。

其次，稅收之外的不合理涉農收費成為農村稅費負擔沉重的根本原因。除農業稅和“三提五統”①“三提五統”是農民向鄉村集體經濟組織繳納的發展農村集體經濟和社會公益事業的費用，包括三項村提留（公積金、公益金和管理費）和五項鄉統籌（教育附加費、計劃生育費、民兵訓練費、鄉村道路建設費和優撫費）。等農民經常性的負擔外，農民還長期承受勞動積累工和義務工負擔，以及行政事業性收費、集資、攤派和罰款等負擔。國家對于涉農稅收尚有相對明確的法律規定，但地方和村集體所征收的各類“費”具有很大的隨意性。雖然國家嘗試通過“費改稅”將具有政府性質的無償性收費項目以稅收形式加以規范，但農村稅費負擔沉重的根源在于稅、費界限不清，費用合理與否的判斷較為主觀。“費改稅”不僅難以治其根本，反而給地方政府提供了自由裁量的政策空間。迫于財政支出壓力，基層縣鄉政府通常將正稅與各種雜費混同征收、搭車收費，巧立名目，使不合理的費變為合理的稅，農民不堪重負。

（二）經濟原因：城鄉二元經濟結構制約“三農”發展，國家與農民分配關系亟待改善

自新中國成立以來，我國工業、農業和城市化發展走過了一條不同尋常的道路。在計劃經濟體制時期，為推進工業化，國家實行城鄉分治、工農分隔，以農業反哺工業的發展模式。通過工農業產品“剪刀差”和稅收手段，快速建立了較為完整的國民經濟體系，并由此走上獨立自主的工業化發展道路。但城鄉之間的經濟發展也因此形成鮮明對比，經濟資源和財政收入向城市集中，農村社會缺乏自我發展所必需的物質資料積累，城鄉二元發展格局成為嚴峻現實。

長期以來，農業與工業、農村與城市并存的二元經濟結構使農民在國民分配中處于不利地位。自20世紀80年代起，國家開始有意識地頒布一系列旨在促進城鄉經濟協調發展的扶農、惠農政策。為消除計劃經濟時期所形成的“工農產品剪刀差”，國家開始逐步調整農產品定價，同時興辦鄉鎮企業，加大轉移支付力度，扶持農業產業化轉型。這種政策上的激勵誠然能夠在短期內刺激農業生產的發展，卻不能從根本上改善基于二元經濟結構所產生的城鄉收入分配差距。1978年到1983年，家庭聯產承包責任制在農村廣泛開展，使得城鄉居民收入差距從2.57:1縮小到1.82:1，但由于農村經濟缺乏強勁的增長點，激勵式改革所具有潛在收益很快消失殆盡。繼而，農業的進一步增長開始取決于農業發展的常規要素，即在物質資本方面的進一步投資、投入品供給的增加和技術變遷。但改革開放初期，物質資料與生產技術優先向沿海地區及周邊城市傾斜，對于廣大農村地區的資源要素分配尚不充裕。因此，從1984年開始，城鄉收入差距再次擴大，到2000年城鄉居民收入比增加至2.79:1（如表1所示）。

表1 農村居民家庭人均純收入和城鎮居民家庭人均可支配收入 單位：元

農村收入水平增長放緩不僅關系到農村發展和社會穩定，同時還更深層次地影響著國民經濟的整體發展。我國農村人口占總人口的70%，農民購買力的提升是促進國民經濟增長的關鍵。但國家與農民分配關系的不合理以及城鄉居民巨大的收入差距不可避免地導致消費水平上的差異。農民增收困難，極大程度地阻礙了農村消費總額的提升以及居民消費結構的升級，制約了國民經濟的發展。可以說，取消農業稅，是從根源上打破農村二元經濟格局，將國家與農民之間的分配關系從初次分配的索取者轉變為財政再分配的受益者。這種改變從根本上糾正了國民收入分配關系中農民的弱勢地位，通過提高農民收入，激發農村消費潛力，所創造出的國民財富增長遠大于農業稅收收入。

（三）社會原因：地方政府與農民關系緊張，基層社會治理受到影響

改革開放以來，在市場經濟引導下，農村出現了很多新的階層，農村干群矛盾變得復雜而多元。地方政府與農民之間的矛盾沖突受到國家經濟改革與體制轉型的影響，利益關系難以調和，呈現出緊張對立的局面。

分稅制改革后，地方政府的部分財權收歸中央，其在財政資金的籌措與使用上受到了制度制約，縣鄉基層政府的財政最為困難。地方政府為彌補地方財政資金缺口，一方面通過大力發展地方經濟、創辦鄉鎮企業提高預算內收入；另一方面通過擴大費額、增加收費名目等方式全力擴大預算外收入，基層社會治理逐漸混亂。一些地方政府在部門利益驅動下，過分高估農民承受能力，巧立名目索取費用，相關項目少則十幾個，多則百余項，個別地區婚姻登記搭車收費可高達600多元。有的地區為了增加農業特產稅稅源，強迫農民種植煙草、果樹，引起農民的強烈不滿，地方政府與農民關系惡化。這一時期，存在于農村地區的亂收費、亂攤派、亂集資現象成為最為嚴重的社會問題。

農村基層干部作為地方政府的委托代理人，是基層社會治理的關鍵。隨著國家經濟政策的調整，農村地區從計劃經濟時期的“國家-集體（個人）”垂直型管理關系，轉變為“國家-地方（集體）-個人”大三角形關系。在新的社會政治結構中，農村基層干部處在國家、集體和個人關系的利益交匯點上，干群矛盾日益尖銳，緊張的干群關系成為基層社會治理的重要阻礙。除此之外，農村地區財務秩序混亂，稅收監督管理松弛，違法亂紀現象頻繁出現。面對這些現象，地方基層干部囿于有限的政治素養與參差不齊的教育水平，往往難以妥善處理矛盾沖突。更有甚者在自利動機的驅使下，利用農村稅費征收的政策空間，成為強制收費、隨意攤派等執法犯法行為的主體，干群矛盾與摩擦糾紛日漸激化，基層社會治理混亂無序。

（四）改革基礎：公共財政框架開始構建，農業稅占比極少

公共財政制度是以市場經濟為基礎進行資源配置，是深化和完善市場經濟體制改革的關鍵。長期以來，城鄉之間的公共產品供給存在“差異化”的財政安排。城市公共品的供給主要由公共財政承擔；而農村公共品的供給，主要依靠基層組織自行解決，由農民自籌資金、自建自用。這種城鄉分治的稅費體系和公共產品供給體系，導致公共產品供給在城鄉之間差異較大，農民長期無法分享我國工業化快速發展的經濟成果。

20世紀90年代，國家經濟制度包括稅收制度都經過了全面的改革。要求按照農村社會經濟運行的特點，盡快建立和健全農村公共財政制度，將農村公共產品的供給統一到整個公共財政體系中去。2003年財政部首次提出，要讓公共財政的陽光照耀農村。各級政府統籌協調，對于“三農”事業的財政支出規模穩步增長，支持方向不斷優化。在公共財政的構建過程中，財政支農投入機制的創新性發展，支農資金使用效率的不斷提高，農業稅在公共財政框架中的占比逐漸減少。農村義務教育、農村公共衛生、新型農村合作醫療等公共產品供給逐漸實現了由農民提供為主轉向政府投入為主的根本性轉變。

此外，農業稅是一個在特殊歷史背景下形成的稅種。新中國成立初期，國家經濟發展主要依托農業生產，農業稅收是國家財政的重要組成部分。但農業生產受自然條件和環境因素的制約，生產力水平較低，風險應對能力較差，需要持續性的政策保護與資金支持。這種農業生產自身固有的弱質性產業性質和風險的不確定性，決定了針對農產品征稅本就存在一定的風險性與不穩定性。與此同時，經濟業態不斷豐富，帶來農村非農產業的繁榮發展與鄉鎮企業的異軍突起，國家財政收入的來源日趨多元。尤其是改革開放后，隨著工業化進程的不斷推進與中國經濟的飛速發展，農業生產在國民經濟中的地位發生了根本性變化，農業產值在國民生產總值中的比例逐年縮小，農業稅在國家財政收入中的占比也持續下降。1950年，農村各稅收入在國家稅收中的占比高達29%（李海和蘇明，1991）。2000年，農業各稅總收入為465.31億元，僅占總體財政收入12581.51億元的3.7%，不足4%。第一產業增加值在國內生產總值中的占比由1952年的50.5%下降到2000年的14.7%。①中華人民共和國國家統計局編：《中國統計年鑒2009》，北京：中國統計出版社，2009年版。另外，農業各稅包括了農業稅、農業特產稅、牧業稅等各項涉農稅收，實際上的農業稅在財政收入中所占比例更低，國家財政對于農業稅的依賴程度正在逐漸減小，國家完全有能力承受免征農業稅帶來的經濟影響與財政損失。

三、農村稅費改革的歷程

鑒于上述社會經濟發展背景與動因，21世紀伊始，在黨中央的領導下，國家開啟了對農業稅的漸進式改革。國家從“治亂減負”，到規范農業稅及其附加，再到逐步試點減免農業稅，最終于2006年在全國范圍內徹底取消農業稅，這一改革終結了傳統農業社會所遺留的賦稅沉疴，完成了兩千多年來前所未有的制度性變革。

2000—2003年為農村稅費改革的第一階段，按照減輕、規范和穩定的原則正稅清費。這一階段的主要政策目標是規范農村稅費體制，制止農村基層政府的亂攤派和亂收費行為，即“費改”。2000年3月，國務院下發《關于進行農村稅費改革試點工作的通知》，農村稅費改革率先在安徽省進行試點。此后三年間，農村稅費改革的試點范圍分批次逐步擴大，在總結安徽、江蘇兩省試點經驗的基礎上，將改革推廣到內蒙古、吉林、黑龍江、河北等16個省（自治區、直轄市）。2003年，國務院《關于全面推進農村稅費改革試點工作的意見》正式下發，在全國范圍內實施農村稅費改革。此次改革內容主要為“三取消、兩調整、一改革、一逐步取消”。“三取消”是指取消鄉統籌費；取消農村教育附加和集資等涉農行政事業性收費和政府基金、集資；取消屠宰稅。“兩調整”是指調整農業稅與農業特產稅的相關稅收政策，限定農業稅稅率上限為7%。“一改革”是指改革農村三項村提留的征收、使用辦法，用農業稅附加（不得高于農業稅額的20%）替代原來的村提留。“一逐步取消”是指在三年內逐步取消統一規定的勞動積累工和義務工制度，解放農村勞動力。簡言之，這一階段的稅費改革規范了長期存在于中國農村的不合理收費現象，將一部分費完全取消，另一部分通過農業稅的形式加以征收，使得農民負擔顯著下降。

2004—2006年為農村稅費改革的第二階段，按照“多予、少取、放活”的方針，減免直至全面取消農業稅。這一階段的主要內容是逐步降低農業稅稅率并最終取消農業稅，推動各項配套措施，即“稅改”。為切實加強農業的基礎地位，進一步調動農民的生產積極性，中央加大農村稅費改革政策力度，決定從2004年開始逐步降低農業稅稅率，并提出在五年內取消農業稅的政策目標。中央對于農業稅的取消采取漸進式的方式逐步推行。2004年1月1日，中共中央發布一號文件，提出逐步降低農業稅稅率，同年農業稅稅率總體降低1個百分點，同時取消除煙葉外的農業特產稅。2004年3月，黑龍江、吉林兩省作為第一批改革試點率先取消農業稅，并在其他省份實施“兩減免三補貼”政策。河北、內蒙古、遼寧、山東、江蘇、江西、安徽、河南、湖北、湖南和四川11個糧食主產省（區）的農業稅稅率降低3個百分點；其余省份的農業稅稅率降低1個百分點。同時，對河北、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南、四川13個糧食主產區的種糧農民實行直接補貼，對部分地區農民進行良種補貼和購置農機具補貼。經過一年多的改革實踐，除河北、山東和云南的274個縣仍以較低的稅率征收農業稅外，其余省份的農村地區均已取消征收農業稅。②根據《中共中央、國務院關于進行農村稅費改革試點工作的通知》（中發〔2000〕7號）及其他文件總結。“兩減免三補貼”政策使農民直接得到實惠450億元，中央財政對農村稅費改革的轉移支付資金達到524億元。③楊 燕：《農村稅費改革》，北京：中國社會出版社，2010年版。2005年全面取消牧業稅，加快降低農業稅稅率步伐，并鼓勵有條件的省（自治區、直轄市）自主進行免征農業稅試點，開展農村綜合改革試點。2005年12月29日，第十屆全國人大常委會第十九次會議投票決定自2006年1月1日起廢止《中華人民共和國農業稅條例》。

自2006年1月1日起，全國范圍內取消農業稅，意味著在中國農村存續兩千多年的“皇糧國稅”徹底告別歷史舞臺，正式步入“后稅費時代”（邸曉星，2015），同時也標志著我國農村改革進入了農村綜合改革的新階段。

四、農村稅費改革的歷史成就

（一）明顯減輕農民負擔，改善農村干群關系

農村稅費改革取消了“三提五統”和農村教育集資等涉農政府性收費，清理了原本建立在農業稅基礎之上的不合理稅費，有效減輕了農民負擔。農業稅的終結，開啟了我國農村社會經濟發展的新時代，是符合廣大農民群眾的根本利益，符合以人為本發展理念的一次重大社會變革。安徽試點改革后，全省農民總的稅費負擔37.61億元，比改革前同口徑稅費負擔49.25億元減少11.64億元，減負23.6%。2004年，農村稅費改革駛入快車道。據農業部農村經濟體制與經營管理司統計，農民人均稅費負擔從2000年的141.42元降低至2004年的64.40元，減負54.5%，部分地區農民稅費減負率可以達到63%（如表2）。到2006年，長期延續下來的農村社會負擔中的諸多不合理稅費基本清除。農村稅費改革切實解決了事關農民切身利益的諸多問題，同時也消除了長期潛伏在農村深層次的矛盾和問題。稅費改革規范了依法征稅行為，提高了征管工作透明度，既從源頭制約了不正之風的滋生，同時也把鄉村干部從催款、催糧中解脫出來。縣鄉干部不再處于農民群眾的對立位置，而是將更多精力投入到為農民服務的基層政務工作中。從管理型政府向服務型政府的轉變，減少了農村干部與農民群眾之間的直接沖突和矛盾，對于提高基層治理能力，促進社會和諧發展發揮了積極作用。

表2 部分省份農村稅費改革后農民減負情況

（二）重塑農村分配格局，實現城鄉協調發展

農村稅費改革初步規范了農村分配關系，國家、集體、農民三者利益關系逐步理順，城鄉差距進一步縮小。一是中央取消農業稅以及清理不合理涉農收費，減輕農民負擔，重塑了國家與農民分配關系，成為改革城鄉分割二元體制的切入點和突破口。隨著國民經濟的發展，農業生產方式由“農村—農業—種植業”的單一生產模式向多種經營、農業非農混合經營模式轉型，農民也由純粹的農業勞動者變成了獨立的生產經營者和收益創造者。農業稅的取消消除了國民收入初次分配的不公平，增加了農民在初次分配所享有的財富剩余，同時可以以更為多元的方式參與到收入再分配中去。這種分配關系的調整，充分調動了農民種糧積極性，促進了糧食生產。二是農業稅的終結對于遏制城鄉差距擴大，實現城鄉一體化協調發展同樣具有重要意義。長久以來，建立在二元所有制基礎之上的城鄉二元經濟結構是加大城鄉收入分配差距的制度根源，單純依靠市場化的力量難以解決。農業稅的取消從制度層面為破除城鄉二元結構打開了大門，成為城鄉一體化建設的重要突破口。農村居民不再因為戶籍身份的不同而承擔高于城鎮居民的納稅義務，其作為勞動力與城鎮居民在國民收入分配中享有同等地位。而統一的城鄉稅制也為農業和農村的發展提供了一個相對公平、合理的平臺，消除由于工業化初期的城鄉二元結構造成的城鄉居民負擔和福利差異。這對于進一步深化農村制度改革，實現城鄉經濟社會一體化協同發展具有重要意義。

（三）調整縣鄉財政關系，促進農村稅制由傳統向現代轉型

農村稅費經歷了從“治亂減負”到規范農業稅及其附加，再到逐步試點減免農業稅、徹底取消農業稅的改革歷程。從征收到減免，再到最終取消，是稅收體制逐步邁向現代化的縮影。其一，財政體制更加規范合理。根據財權與事權相一致原則，農村稅費改革進一步調整和完善了縣鄉分稅制財政體制，明確劃定鄉鎮財政收支范圍，建立“以收定支”的財政體制，從源頭上消除了按需而征、隨意加征，加重農民負擔的可能性。其二，稅制結構更加注重公平。一方面，通過農業稅的取消，消除了現代社會不應由農民承擔的不合理賦稅；另一方面清理了不合理的涉農收費，把屬于農民合理負擔范圍內的“費”改為“稅”，將政府與農民的利益關系通過稅收加以體現，理順了國家、集體和農民之間的分配關系，把農民負擔納入法制化、規范化的管理軌道。其三，納稅征管效率有所提升。在征收方式上，取消了多部門、多環節的收費、收稅，由以往“登百家門、收百家稅”的催收模式轉變為財政部門統一征收。同時，財政部門設立專門的納稅大廳與流動征收網點，實行“定點、定時”集中繳納與隨收隨繳相結合的便民征納方式，提高了稅收遵從與征管效率。因此，農村稅費改革終結了傳統農業社會遺留千年的賦稅制度，為在全社會形成公平、公正和城鄉統一的現代稅制奠定了基礎。

（四）助推鄉村振興戰略，為實現農業農村現代化奠定了重要基礎

農村稅費改革，實際上是對不同主體之間利益進行調整和再分配的過程，是農村分配關系的一次重大調整。新中國成立初期，農業稅的征收是在特定歷史條件下，基于有限的生產力水平，為促進工業發展，實現社會主義現代化建設目標所作出的權宜之舉。世紀之交，國家實現了從農業社會向工業社會的重大轉型，農業稅作為傳統稅種已經完成了其應有的歷史使命。從2000年啟動農村稅費改革，到2006年徹底廢除農業稅，這一深刻變革的背后是國家基于社會生產力發展與治理現代化要求的應時轉換與必然選擇。

黨的十八大以來，“三農”工作的重心發生了歷史性轉移。以農業供給側結構性改革為主線，各項財政惠農支農政策全面落實，農村基本公共服務制度逐步健全，新農村建設持續推進，大力促進了農業農村現代化的建設。縱觀中國農村改革與發展的歷史進程，不難發現，農村稅費改革是繼土地改革和家庭聯產承包責任制之后的“第三次重大變革”，同時也是銜接脫貧攻堅戰斗與鄉村振興戰略的重要先導。農村稅費改革從根源上破除了農村稅費征收治亂循環的怪圈，切實減輕了9億農民的稅費負擔。這一深刻變革促進了公共財政對“三農”全方位的覆蓋，為推動城鄉一體化建設營造了良序公平的制度環境，同時也為農業農村現代化建設的整體性推進奠定了重要基礎，具有重大的現實意義和深遠的歷史影響。

五、經驗啟示

農村稅費改革是21世紀初具有深刻社會影響的制度變革，站在全面推進鄉村振興的歷史方位，以現代財政的視角重新梳理和審視這一重大變革，可為我國當前的農業農村現代化發展和現代財政制度建設提供經驗啟示。

（一）涉農財稅政策須關注農民切身利益，以民生需求為導向

民生是最大的政治，要抓住人民最關心最直接最現實的利益問題（習近平，2020）。中國共產黨成立以來，始終堅持“以人民為中心”的發展理念，將保障和改善民生作為發展經濟的根本目的。農業是國民經濟發展的命脈，強化農業基礎、穩定農業生產是國家發展的重要任務。農民是農業生產的主體，從農村稅費改革的歷史經驗看，改革成敗的關鍵在于能否始終堅持以農民利益為根本的改革理念。站在時代發展的新起點，回溯農村稅費改革的歷程，其成功關鍵是著眼于農民根本利益，深層次地化解了農業稅引發的農民負擔過重問題，激發了農民生產積極性。因此，解決農村問題，需要始終以廣大農民的切身利益為出發點，以民生需求為導向，充分考慮農民在生產、生活中存在的困難，盡可能減輕農民的稅收負擔。具體而言，新時期的涉農財稅政策改革應重點關注以下方面：一是優化調整財政補貼結構，提高地區間涉農補貼的公平性與及時性；二是完善涉農財稅政策，堅持農業農村優先發展，不斷優化“三農”投入結構，構建多元共建的投融資機制；三是建立農業風險專項基金，推進農業信貸擔保工作，增強農業抵御自然災害的能力；四是加大對農業科技的財政資金投入，提高農業科技的創新意識與創新能力。

（二）農村財稅改革須解決根本矛盾，避免陷入“黃宗羲定律”怪圈

我國農業稅經歷了幾千年的世代更迭，其基本功能沒有改變。歷史上，從唐朝的兩稅法到一條鞭法、攤丁入畝等，農民賦稅問題的改革時有發生。一般來說，這些改革短期內成效都較為明顯，但中長期效果往往不彰甚至背離改革初衷，農民稅收負擔更加繁重。明末清初的思想家黃宗羲稱之為“積累莫返之害”，即著名的“黃宗羲定律”。究其原因，就在于每一次稅費改革都只是將雜稅雜費歸并入正稅，這樣的稅費簡并恰恰為后人新立名目創造了條件。隨著時間的推移，雜派便會重新出現，使改革后的稅費呈現累加式增長，即呈現“稅輕費重—并稅除費—雜派滋生—稅輕費重”的往復循環（倪玉平，2021）。歷史經驗告訴我們，粗放式的稅制歸并無法從根本上消除農民的稅費負擔。解決農村問題必須從實質上觸及國家與農民、中央與地方之間的根本矛盾，取消農業相關的不合理稅費。目前，雖然針對稅費制度本身的改革任務已經完成，但由稅費制度引發的鄉村治理、公共品供給問題還遠沒有解決。為此，一方面，應提高基層政府的財政汲取能力與社會治理能力，著力解決農村公共財政體制中的分配公平問題，實現基層公共品的有效供給。另一方面，應充分利用市場機制，整合財政資源，以財政資金為杠桿撬動社會資本的投入，形成以公共財政為主，多元化、多形式、多渠道的基層財政治理體系。

（三）財稅體制改革須配套進展，綜合考慮政治、經濟、社會因素

中國特色社會主義現代化是生產力與生產關系、經濟基礎與上層建筑相互適應，政治、經濟、文化、社會、生態協調發展的全方位現代化。農村稅制建設是一項龐大的系統工程，必須在現代財政制度框架下，綜合考慮政治、經濟、社會等因素，建立完善的配套政策與措施。我國農村經濟經過40余年的發展與改革，物質財富實現了相當程度的積累，稅費負擔已不再是制約農村經濟發展的主要問題。未來農業農村現代化發展應更多著眼于縣鄉基層治理改進、人才培育、鄉村人居環境整治，以及教育、醫療、基礎設施建設等多個領域。如何利用財政杠桿，促進資金、技術、人才更多地向農業農村流動，實現農業的創新驅動、綠色發展，是新時代農村社會治理的重要方向。制度層面上，在完善縣鄉財稅體制基礎上，不斷深化農村公共產品籌資機制、教育管理體制、金融創新體制、社會保險體制等配套改革，滿足農村經濟發展的各項需求。技術層面上，隨著新型工業化、信息化產業的加速推進，以財稅政策撬動“互聯網+”、新興生物技術、新材料、新能源等領域為農村經濟發展持續賦能，為加速傳統農業向現代農業轉型注入新的活力。

（四）財政支農政策須堅持城鄉融合發展道路，力求推動全體人民共同富裕

黨的十八大以來，黨中央把握我國發展階段的新變化，把逐步實現全體人民共同富裕擺在突出位置。財政是平衡各方利益的中樞，財政分配的本質即是資源與利益的分配。完善財政制度，就是要利用制度準則和財政工具合理規定利益分配的對象與數量。在國家現代化進程中，城市與農村應當是協同發展的，現代化的國家治理必須同時包含城市現代化與農村現代化。農村稅費改革的重大舉措，改變了差異化城鄉財稅體制所造成的城鄉發展不平衡問題，打破了長期存在的城鄉二元經濟結構，極大程度地促進了農業和農村經濟的發展。進入新時代，雖然我們已取得了脫貧攻堅的全面勝利，但實現共同富裕，最關鍵的群體仍然是農民，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。財政作為國家治理基礎和重要支柱，需要適應社會發展需要，把促進全體人民共同富裕作為政策推動的著力點。一方面，在財政政策支持上，建立相對統一的城鄉財稅體制，實施融合城鄉一體化發展財政支農政策，為農村產業發展提供一個相對公平合理的平臺，推動國家整體實現現代化。在公共產品供給上，充分發揮基層政府的治理能力，拓寬縣鄉財政資金融通渠道，保障城市與農村之間擁有相對平等的公共產品與公共服務。尤其是對于貧困地區，應優先鞏固和拓展脫貧攻堅成果，保證基礎義務教育、公共衛生、社會治安、環境整治、困難群體補助等基本公共品的有效供給。通過持續推進貧困縣涉農資金整合機制，發展特色產業鏈條，實現脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接，為農業農村現代化建設貢獻財政力量。