提升長三角地區科技創新水平的稅收政策研究*

◆鞠 銘 ◆王 曉

內容提要：提升長三角地區的科技創新水平，既是長三角高質量一體化發展的基本要求，也是貫徹新發展理念、構建新發展格局的關鍵一環?；陂L三角地區先行先試支持科技創新的稅收政策的資源稟賦優勢，文章認為助力長三角地區提高科技創新水平可從引導資本流入、激勵研發投入、吸引人才集聚的角度發力，并通過對現行稅收政策的具體分析，就提升長三角地區科技創新水平提出四點政策建議：實施差異化的創投企業所得稅抵扣政策、完善天使投資個人所得稅優惠政策、試點研發費用稅收抵免政策、健全人才激勵的個人所得稅政策。

長三角地區是我國經濟發展最活躍、開放程度最高、創新能力最強、創新人才最集中的區域之一，在國家現代化建設大局和全方位開放格局中具有舉足輕重的戰略地位。在2020年8月20日召開的扎實推進長三角一體化發展座談會上，習近平總書記要求“長三角區域率先形成新發展格局，勇當我國科技和產業創新的開路先鋒”。提升長三角地區科技創新水平，著力提升區域協同創新能力，打造全國原始創新高地和高精尖產業承載區，努力建成具有全球影響力的長三角科技創新共同體①科技部關于印發《長三角科技創新共同體建設發展規劃》的通知（國科發規〔2020〕352號）。，既是長三角高質量一體化發展的基本要求，也是貫徹新發展理念，構建新發展格局，建設全國統一大市場的關鍵一環。通過先行先試稅收支持性政策，助力提高長三角地區的科技創新能力，并輻射帶動全國科技創新的整體發展，這既是長三角高質量一體化發展的必由之路，也是稅收政策服務經濟社會發展的應有之義。

一、稅收政策助力長三角地區提高科技創新水平的著力點分析

長三角地區具有較好的創新基礎，以上海為中心的金融體系較為完善，以蘇滬杭為基礎的產業集群規模龐大，以上海張江、安徽合肥為代表的科教資源較為豐富。結合長三角地區的資源稟賦與創新研發過程的客觀規律，本文認為稅收政策在支持長三角提升科技創新水平上可在以下三個方面重點發力。

（一）共擔創投風險，引導資本流入

創業投資是緩解初創科技型企業融資約束的重要方式。相較于銀行貸款等傳統融資方式，創業投資風險偏好的投資理念與科技型企業高回報的發展規律一拍即合，為初創科技型企業提供了有力的資金支持（陳思，2017）。此外，創業投資還可以為初創科技型企業提供許多增值功能，由于其在網絡資源、聲譽提升、監督管理等方面的積極作用，創業投資有力地推動了初創科技型企業在項目孵化、成果轉化、市場拓展、企業管理等方面的協同發展，成為區域內科技型企業發展狀況的風向標。政府部門通過給予創投企業稅收優惠的方式對創業投資進行一定的風險補償，可以增加創投企業對區域內初創科技型企業的投資信心與投資意愿，為此類企業提供穩固的資金支持，同時也可以保證創投企業在面臨市場突變時有效止損，實現創業投資的長久持續發展，這是稅收政策鼓勵創投企業發展的根本出發點。

自2000年以來，我國創業投資市場保持在15%～20%的年均增長率，到2015年我國創業投資已經成為僅次于美國的第二大市場。①參見上海市科學學研究所、中國科學技術發展戰略研究院和中國科技金融促進會聯合發布的《中國科技金融生態年度觀察2020》。上海作為全國的金融中心，是長三角資本流動的核心區域，近年來以VC/PE、股權基金等為代表的創投主體發展迅速，已經形成覆蓋整個長三角地區的創投網絡。同時長三角地區各類科技孵化器、眾創空間、科技小鎮等創新產業園區蓬勃發展，已具備創投驅動科技型企業不斷壯大的創新發展基礎，適宜采用更具有針對性和激勵效果的稅收政策引導創投資本進一步流入，促進科技型企業為提高區域創新水平持續發力。

（二）降低企業成本，激勵研發投入

科技創新的核心是研發，提高區域創新水平需要不斷加大企業研發投入。然而，由于創新活動中的“市場失靈”，企業在研發投入層面存在一定的意愿不足、動力不強的現象，阻礙了區域創新水平的提高。稅收政策作為政府糾正“市場失靈”的有效措施，在激勵企業研發投入積極性上發揮著巨大作用（行偉波，2012）。一方面，稅收優惠政策可以通過減少企業稅負流出的方式直接降低企業經營成本，增加企業內部可支配資金，減輕企業研發資金約束，增加企業的研發投入水平（陳運森，2018）；另一方面，稅收政策還具有分散企業創新風險的作用，可通過扣除、抵免等方式彌補企業創新活動中可能遭受的損失，增強企業管理層開展創新活動的信心，增加企業研發投入力度（劉放，2016）。

長三角地區作為改革開放的先行區，已通過承接外企、引進外資、自主創新等方式建立了一套完整齊全的產業鏈，在電子信息、高端裝備、新能源等領域形成了一批國際競爭力較強的創新共同體和產業集群。長三角地區優質企業眾多、創新動力強勁，擁有全國1/3的上市公司，年研發經費支出和有效發明專利數占全國1/3左右。利用好長三角地區原有的資源稟賦，通過稅收政策進一步激勵企業加大研發投入，有助于帶動長三角地區產業結構進一步升級，發揮產業集群的輻射效應，提高整體創新水平。

（三）減輕個稅負擔，吸引人才集聚

創新驅動的實質是人才驅動，創新型經濟的第一資源來自于擁有異質性生產能力的人才。當人才在特定地區進行集聚時，個人擁有的隱含知識（即靈感或經驗）得到了傳播與共享，更容易產生創新，同時由于集聚產生的組織形式，也帶來了成員間的信任合作與競爭壓力，進而強化了創新激勵。因此，人才在特定區域集聚的規模、層次和質量，最終決定了區域創新體系的構建與區域創新水平的高低（季小立，2010）。區域人才的集聚并非是無序的，會受到內部環境與外部環境的共同影響，內部環境包括組織機構、人際關系等，外部環境則包括區域地理環境、文化環境、制度環境等（蘭芳，2020）。顯而易見，稅收政策也是制度環境的組成部分，因而會對人才集聚造成較大的影響，如稅收負擔過重會造成人才的“用腳投票”。同時，稅收優惠與稅收激勵又會加大對人才的集聚效應，具體到提高區域創新水平而言，某一區域創新人才的稅負水平越低，人才激勵的稅后獲得感越高，該區域對人才的吸引力度越大，進而驅動創新效應的更大迸發。

長三角地區人才聚集效應顯著，研發人員數量從2010年的73.85萬人逐年增加至2018年的135.35萬人，年均增長7.87%，每萬人中研發人員達85.44人，顯著高于全國47.09人的平均水平①參見南京大學長江產業經濟研究院《長三角地區高質量一體化發展水平研究報告（2018）》。。不僅如此，長三角地區還擁有豐富的科教資源，擁有上海張江、安徽合肥兩個綜合性國家科學中心（全國僅有四個），擁有全國約1/4的“雙一流”高校、國家重點實驗室、國家工程研究中心②參見中共中央、國務院發布《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》。，人才儲備充足。通過發揮稅收政策的減負效應，更好地吸引和留住優質的科技型人才，有助于長三角創新水平實現更大超越。

二、促進科技創新的稅收政策的審視

（一）引導創投主體的稅收激勵政策尚顯不足

創投企業與天使投資個人作為我國科技創新體系中重要的兩類主體，近年來政府針對其出臺了一系列的稅收優惠政策，鼓勵創投資本加大對科技型企業的資本投入，但仍存在力度不足的問題。

創投企業層面，現行所得稅優惠政策允許對創投企業采取股權投資方式投資于符合條件的科技型企業在投資滿2年的當年按照投資額的70%抵扣應納稅所得額。與成熟的高新技術企業相比，初創科技型企業的研發能力、轉化能力、市場開拓能力以及IPO上市能力相對較弱，這就造成創投企業在向初創科技型企業投資時，在投資周期、投資回報和投資風險等方面存在著更多的不確定性，根據中國證監會的統計，創投基金對初創科技型企業的投資周期往往要達到6～9年后才會取得投資回報，這對于尋求短期投資收益最大化的創投企業而言，缺乏投資熱情?，F行稅收政策對創業投資抵扣應納稅所得額的政策缺少區分度，創投企業無論是投資于相對成熟的高新技術企業，還是投資于處于起步階段的初創科技型企業，所獲得的稅收激勵完全一致，均統一按照“70%”一檔標準設定扣除比例，造成創投企業投資于初創型科技企業的稅收激勵不夠。

天使投資個人層面，雖然同樣適用“投資額70%抵扣應納稅所得額”的政策，但由于我國個人所得稅采取“綜合+分類”的征收方式，不同類型的所得間沒有打通盈虧互抵機制，因此天使投資個人未足額抵扣的投資額只能繼續抵扣同類型所得。然而，現行政策對結轉抵扣的時間加以限制，如果初創科技型企業注銷，天使投資個人未抵扣完的投資額只能在36個月內抵扣天使投資個人轉讓其他初創科技型企業股權的所得，逾期自動“作廢”，這就導致天使投資個人一旦某一項目投資失敗，且無法在36個月內實現其他項目的盈利，則投資額抵扣機制將無法適用。稅收政策在分散和承擔個人投資風險方面的支持力度不夠，且表面似乎等效的創投抵扣機制在不同的創投主體上存在橫向不公。另外，天使投資個人投資于非上市的初創科技型企業無法享受“股息、紅利所得”差別化稅收待遇。對于天使投資個人投資中產生的“股息、紅利所得”，現行個人所得稅政策僅對投資上市公司、新三板掛牌企業給予股息、紅利差別化征稅待遇，而對投資于非上市的初創科技型企業取得的“股息、紅利所得”，仍需要按照20%全額繳納個人所得稅，較高的稅收成本影響了天使投資個人對非上市初創科技型企業的投資熱情。

（二）促進企業研發投入的稅收優惠政策亟須創新

現行企業所得稅對研發投入的稅收激勵主要通過研發費用加計扣除這一稅基式優惠實現，即允許企業將符合一定條件的研發費用按照75%的比例在企業所得稅前加計扣除，并先后對制造業企業、科技型中小企業研發費用加計扣除比例提高到100%。研發加計扣除政策雖然在近年來不斷提高了加計扣除比例，并且擴大政策適用的行業范圍，對降低企業研發成本，促進企業研發投入起到了重要作用，但同時研發費用加計扣除政策也存在兩個方面的弊端：一方面是研發費用加計扣除政策效果的異質性明顯。研發費用作為一種稅基式優惠，其稅收優惠的效果與企業的實際稅負情況密切相關。由于現行企業所得稅對居民企業設置兩檔稅率，加之企業所得稅大量的法定稅收優惠和不規范的區域性優惠的存在，造成企業間的稅負差異較大，一般企業、高新技術企業、初創科技型企業在同樣適用研發費用加計扣除政策時，實際的稅收優惠程度差異明顯，稅收政策效果的異質性較強。另一方面是研發費用加計扣除對基礎研究活動的支持力度不夠。相對于成功率高、轉化率高、獲利性強的應用研究，基礎研究活動往往具有高投入、長周期、高風險，且后期市場效益不確定的特點，可能造成從事基礎研究活動的企業在較長時間內無法進入獲利年度，在同樣采用研發費用加計扣除的方式下，從事應用研究的企業能夠更為充分和更為迅速地享受稅收優惠，而從事基礎研究的企業往往只能通過增加虧損并向以后年度限期結轉扣除的方式緩慢消化稅收優惠，沉淀的稅收優惠對該類企業的資金流構成一種占用，從側面影響了企業研發資金的投入力度。

（三）激勵科技創新人才的稅收支持政策有待完善

我國現行個人所得稅對創新人才的支持性政策主要體現在三個方面：一是對高端科技人才的吸引。為支持粵港澳大灣區建設和海南自貿港建設，分別自2019年和2020年開始，對在此區域工作的高端人才和緊缺人才采取“稅負封頂”措施，其個人所得稅實際稅負超過15%的部分，采取財政補貼和直接免征的方式。二是對科技人才職務成果轉化的獎勵。為促進科技成果轉化，對依法批準設立的非營利性研究開發機構和高等學校從職務科技成果轉化收入中給予科技人員的現金獎勵，可減按50%計入科技人員當月“工資、薪金所得”①《關于科技人員取得職務科技成果轉化現金獎勵有關個人所得稅政策的通知》（財稅〔2018〕58號）。；對個人以技術成果投資入股采用遞延納稅，個人可選擇在投資入股當期暫不納稅，遞延至轉讓股權時，按“財產轉讓所得”計算繳納個人所得稅②《關于完善股權激勵和技術入股有關所得稅政策的通知》（財稅〔2016〕101號）。。三是對科技人才的股權激勵?，F行個人所得稅根據股權激勵的實施主體采用差異化的稅收待遇，對于上市公司的股權激勵，激勵對象需要將股權激勵的行權所得按“工資、薪金所得”計稅，經備案可在不超過12個月的期限內繳納；對于非上市公司的股權激勵，則可以將行權環節的所得遞延至股權轉讓環節，按照“財產轉讓所得”納稅。從上述政策分析中可以發現，我國個人所得稅對科技創新人才的激勵機制尚不健全，激勵高端人才的稅收優惠僅在特定區域甚至針對特定身份的納稅人適用，還沒有形成普惠效果；職務成果轉化的稅收優惠政策在適用范圍上非常有限，僅對現金獎勵有相應的稅收減免；上市公司和非上市公司差異化的股權激勵稅收待遇容易造成稅負不公，政策設計也過于復雜。

三、提升長三角地區科技創新水平的稅收政策建議

（一）實施差異化的創投企業所得抵扣政策

科技部印發的《長三角科技創新共同體建設發展規劃》指出：“支持長三角探索建立區域創新收益共享機制，鼓勵設立產業投資、創業投資、股權投資、科技創新、科技成果轉化引導基金。”創業投資為長三角地區的科技創新企業提供了巨大的資金支持，應探索實施更加有針對性的稅收優惠政策支持創業投資產業的發展。可以考慮在長三角地區對創投企業符合條件的長期投資實施更高的抵扣率，降低長期投資的稅收成本，鼓勵金融資本加大投入力度帶動科技創新以促進實體經濟發展?？紤]到創業投資對初創科技型企業的投資期長、獲利期滯后等現實情況，在長三角地區試點差異化創投抵扣政策，在對初創科技型企業投資滿2年的基礎上，增設投資滿5年、8年兩檔，并對應設置按投資額的80%、90%兩檔投資抵扣比例，對投資時間越長、轉讓退出越晚的創投項目，給予更高比例的所得抵扣，鼓勵創投企業的長期性投資。

（二）完善天使投資個人所得稅優惠政策

近十年來，得益于互聯網金融的飛速發展，我國天使投資進入發展的黃金期，由于天使投資契合了初創科技型小微企業的融資需求，使之成為克服此類企業融資障礙的一種有效渠道。長三角地區民營經濟發展程度高，中小微型企業眾多，天使投資的作用和價值更為凸顯。建議在長三角地區針對天使投資個人試點實施創投抵扣結轉扣除與退稅制度。對由于初創科技型企業注銷清算導致天使投資個人投資額70%無法全部抵扣的問題，短期內允許對未抵扣部分無限期結轉抵扣，或將此對應的稅款采用退稅的方式，直接退還給天使投資個人；長期應隨著個人所得稅綜合所得的逐步擴圍，探索綜合所得、經營所得與投資所得間的盈虧互抵，充分分擔天使投資個人投資失敗的風險。同時，建議在長三角地區試點實施天使投資個人投資初創科技型企業股息紅利差別化征稅政策。對天使投資個人取得的來自于直接投資初創科技型企業的“股息、紅利所得”，根據投資時間1年、1個月至1年、1個月以內三種不同的期限，分別采用免稅、減按50%計入應納稅所得額、全額計稅三種稅收待遇，提高天使投資個人投資的長期性和持續性，為初創科技型企業注入更加穩定的資金支持。

（三）試點研發費用稅收抵免政策

統計數據顯示，過去十年中我國企業對基礎研究的投入僅占企業研發投入的0.1%，占全國基礎研究總投入的1.5%，而西方發達國家這一比例平均達到20%①參見《制造業基礎研究短板依舊明顯 十年研發投入僅占0.1%》，觀察者網，https://www.guancha.cn/economy/2018_07_25_465641.shtml.。基礎研究能力和水平不高，導致制造業關鍵核心技術攻關動力不足、進展緩慢、效果欠佳。長三角地區作為全國產業基礎高級化和產業鏈現代化進程的領頭羊、先鋒隊，應著力加大基礎研究投入力度，加快克服關鍵核心技術短板。短期內，建議在長三角地區先行試點基礎研究活動研發費用加計扣除形成的虧損向前結轉退稅政策，賦予企業當期更多可靈活支配的資金以不斷投入研發。長期看，建議在長三角地區的初創科技型企業中先行試點基礎研究活動研發費用稅收抵免政策，避免企業間稅率差異與獲利周期差異對稅收優惠效果的影響。在稅收抵免政策的設計上，可以借鑒美國、加拿大、日本等西方發達國家的做法，在增額抵免和全額抵免中進行選擇。對初創科技型企業，采用全額抵免模式，對當期發生的研發費用全額按一定比例抵免應納稅款，并且對全額抵免下不足抵免的部分允許在滿足一定條件時申請退稅，緩解初創科技型企業當期的資金困難；對成熟型的高新技術企業，可以采取增額式抵免，對超過一定基準部分的研發費用進行稅收抵免，以充分激勵其擴大研發投入，形成更多創新成果。

（四）健全人才激勵個人所得稅政策

將長三角地區打造為我國科技創新的增長極，需要匯聚大量的科技人才形成智力支持，稅收政策應在人才激勵上進行更大的探索和嘗試。首先，在長三角地區試點實施高端人才和緊缺人才個人所得稅“稅額封頂”措施，對在長三角地區工作的高端人才和緊缺人才繳納的個人所得稅超過應納稅所得額15%的部分，給予免征?？紤]到符合居民個人條件的境外高端人才需要參與綜合所得匯算清繳，然而其家庭成員支出、社保繳費支出可能仍在境外發生，造成實際可扣除金額較少，建議啟動“雙邊協議，繳費互認”的方式，通過在社保費雙邊協定中補充細則，允許境外高端人才在境外實際繳納的、不超過我國標準的專項扣除、專項附加扣除可選擇在我國綜合所得匯算清繳中扣除。其次，在長三角地區試點擴大技術成果轉化獎勵稅收優惠的適用范圍，對個人因職務成果轉化而獲得的現金獎勵、實物獎勵和股權獎勵以及個人以技術成果投資入股形成的所得，均減按50%計入對應所得項目。最后，在長三角地區試點股權激勵無差別待遇，統一上市公司與非上市公司股權激勵的稅收待遇，允許將納稅環節從行權環節遞延至轉讓環節。其中，考慮到我國目前對流通股轉讓暫免征收個人所得稅，可以對上市公司授予的有限售條件的流通股比照現行限售股的稅收征管方式進行管理，在證券登記系統中將此類股票標注為“其他限售股”①《財政部 國家稅務總局 證監會 關于個人轉讓上市公司限售股所得征收個人所得稅有關問題的通知》（財稅〔2009〕167號）第二條第三款明確，限售股包括由財政部、稅務總局、法制辦和證監會共同確定的其他限售股。，并按照“財產轉讓所得”課稅，兼顧納稅公平與征管便利。

四、結語

打造長三角科技創新共同體是長三角區域一體化上升為國家戰略的重大部署，長三角科技創新共同體不僅是一個區域性的科技發展問題，而是事關我國科技發展全局的戰略抉擇，對建設全國統一大市場②《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》中進一步明確指出要“發揮超大規模市場具有豐富應用場景和放大創新收益的優勢”“促進科技創新和產業升級”。具有重要的意義。通過先行先試稅收支持政策，可以更好地引導創新資源的有效配置，促進創新要素的有序流動，完善創新成果的市場化應用，激勵創新人才的匯集與穩固，這對于發揮超大規模市場的豐富應用場景和創新收益優勢具有積極的促進作用。及時地將先行先試政策中的經驗與不足進行總結與完善，并逐步推向全國，提升我國科技發展的整體水平，這正是在長三角地區先行先試支持科技創新稅收政策的意義所在。