談地方國有企業(yè)集團加強子企業(yè)董事會建設(shè)

□ 劉西東

近年來，隨著國有企業(yè)全面深化改革的系統(tǒng)推進，中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)取得重大進展，地方國有企業(yè)集團在健全法人治理方面成效明顯，而作為地方國有企業(yè)集團重要組成部分的子企業(yè)，當前仍存在著一定的差距，最重要也最突出的問題就是董事會建設(shè)有待加強。加強地方國有企業(yè)集團子企業(yè)的董事會建設(shè)，是新形勢下推進地方國有企業(yè)集團治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工作。

一、加強子企業(yè)董事會建設(shè)的意義

1. 深化國有企業(yè)改革的重點任務(wù)

2015 年8 月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了指導國企改革的綱領(lǐng)性文件《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見》，對完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)提出了明確要求。2016 年，習近平總書記創(chuàng)造性提出了新時代國企改革發(fā)展“兩個一以貫之”的重大原則。《國企改革三年行動方案（2020—2022 年）》明確提出，要完善國有企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)。建設(shè)中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度，健全法人治理結(jié)構(gòu)，重點和核心是推進和加強董事會建設(shè)，這是國企改革的一項重點任務(wù)，也是深化國企改革的突破口，是建立更加成熟、更加定型的中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度的重要方向。

2. 提升企業(yè)治理水平的內(nèi)在要求

一流的企業(yè)要有一流的戰(zhàn)略、管理、決策能力，歸根到底是要有一流的企業(yè)治理能力和水平。當前，國內(nèi)外環(huán)境深刻變化，各種不穩(wěn)定、不確定性因素增加，地方國有企業(yè)集團面臨的風險挑戰(zhàn)和考驗增多，迫切需要建立更加科學的管理機制和決策體系。以加強董事會建設(shè)為依托，系統(tǒng)謀劃企業(yè)發(fā)展定位和戰(zhàn)略方向，實施規(guī)范科學的決策程序和決策方法，對于企業(yè)提升科學決策水平、提高市場競爭力、識別和防范化解重大風險、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

3. 理順國企管理機制的重要抓手

多年來，地方國有企業(yè)集團一直沿用傳統(tǒng)的行政化管理方式對下屬子企業(yè)進行管理。盡管近年來按照公司法等法律法規(guī)和健全現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，各子企業(yè)都從形式上順利完成了公司制改革，初步搭建起了由黨組織、股東會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層等治理主體組成的法人治理結(jié)構(gòu)，但在對子企業(yè)運營管理仍然采取行政化直接管理與股東參與子企業(yè)治理并存、以行政化直接管理為主的管控模式。通過加強子企業(yè)董事會建設(shè)，實現(xiàn)由行政化的運營管控向基于法人治理結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略管控轉(zhuǎn)變，形成清晰高效科學的管理機制。

4. 激發(fā)子企業(yè)活力的有力手段

盡管子企業(yè)設(shè)立了董事會，但除上市子企業(yè)運行較為規(guī)范外，其他子企業(yè)中普遍不同程度存在著董事會、經(jīng)理層與黨組織的權(quán)責關(guān)系模糊、人員兼任比例過高等問題，部分子企業(yè)班子成員兼具董事會的決策權(quán)和經(jīng)理層的執(zhí)行權(quán)，分工不明，運行不暢。加強子企業(yè)董事會建設(shè)，完善子企業(yè)董事會組織機制、運行機制，有利于調(diào)動各方面積極性，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為企業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動力，激發(fā)子企業(yè)領(lǐng)導班子的活力。

二、子企業(yè)董事會建設(shè)存在的問題

1. 子企業(yè)間治理水平差別較大

地方國有企業(yè)集團投資分布在不同的行業(yè)領(lǐng)域，涵蓋若干板塊，每個板塊又包括若干個子企業(yè)。不同股權(quán)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)層級、歷史背景、規(guī)模大小的子企業(yè)在法人治理水平上差別較大。上市公司受外部監(jiān)管約束和內(nèi)控建設(shè)要求影響，法人治理較為規(guī)范，各治理主體間權(quán)責較為清晰，董事會運行規(guī)范；而非上市公司則相對較差。國有企業(yè)集團控股的多元化子企業(yè)股權(quán)相對分散，董事會建設(shè)水平要優(yōu)于全資子企業(yè)。從產(chǎn)權(quán)層級看，存在著層級遞減現(xiàn)象，一般下屬子企業(yè)的產(chǎn)權(quán)層級越低，董事會建設(shè)越不規(guī)范，二級子企業(yè)要普遍優(yōu)于三級、四級子企業(yè)。

2. 各治理主體間職權(quán)不清

查閱地方國有企業(yè)集團下屬各子企業(yè)的公司章程，不難發(fā)現(xiàn)，各子企業(yè)章程中盡管都對黨組織、股東或股東會、董事會、經(jīng)理層的職權(quán)進行了約定，但基本上都是按照上級黨組織、控股股東和公司法等法律法規(guī)的要求“生搬硬套”的，是千篇一律、粗線條的。沒有結(jié)合子企業(yè)自身特點科學合理劃分各治理主體的職權(quán)，致使企業(yè)遇到需決策的事項時，不知該提交哪一層治理主體決策。為了規(guī)避決策責任，公司班子而做出“利己選擇”的情況時有發(fā)生。部分子企業(yè)黨組織代替董事會、經(jīng)理層決策，前置研究變成了前置決定，無論大小事都交由黨組織會議決策，效率低下。

3. 董事會行權(quán)缺乏與集團管控聯(lián)動

基于企業(yè)歷史因素和外部監(jiān)管要求，地方國有企業(yè)集團大都通過行政化方式對下屬子企業(yè)進行管理，習慣于直接發(fā)通知，審批事項較多。子企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中需要決策的事項大多需要先向集團公司請示審批，待集團公司研究批復(fù)后，再按照子企業(yè)章程中規(guī)定的決策權(quán)限交由相應(yīng)決策主體決策，僅僅是為了從形式上滿足規(guī)范法人治理的需要，致使決策流于形式。在此情況下，子企業(yè)董事會職能大幅弱化。

4. 董事會未發(fā)揮應(yīng)有作用

“定戰(zhàn)略、作決策、防風險”是企業(yè)董事會的職責。戰(zhàn)略是企業(yè)實現(xiàn)基業(yè)長青的重要基礎(chǔ)，從實踐上看，子企業(yè)董事會引領(lǐng)企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展的職責作用發(fā)揮有限，相當一部分子企業(yè)沒有清晰的發(fā)展戰(zhàn)略，有的子企業(yè)盡管制定了自身的戰(zhàn)略，但也多為滿足外部的要求，制定完成就束之高閣，與企業(yè)實際發(fā)展形成“兩層皮”。

5. 董事會架構(gòu)不合理

大部分子企業(yè)雖然設(shè)立了董事會，但全部或大部分為內(nèi)部執(zhí)行董事，黨組織成員、董事、經(jīng)理層成員高度重合，出現(xiàn)了同一撥人、議相同事、同時分別記幾個紀要的現(xiàn)象。很多董事兼任經(jīng)理層成員，在董事會會議上更多從企業(yè)內(nèi)部利益的角度出發(fā)發(fā)表意見，而未站在股東的角度審視問題，形成“內(nèi)部人控制”。近年來，地方國有企業(yè)集團按照國企改革相關(guān)要求，向子企業(yè)派出了外部董事，一定程度上解決了董事會與經(jīng)理層人員過度重疊的問題，但派出董事多由集團機關(guān)職能部室或其他子企業(yè)的領(lǐng)導人員兼任，每年僅參加一兩次董事會，日常很難抽出時間對擔任董事的子企業(yè)進行深入調(diào)研，難以對公司改革發(fā)展提出有價值的精準建議。此外，除上市公司按法律法規(guī)要求設(shè)置了專門委員會外，其他大部分子企業(yè)均未設(shè)立董事會專門委員會，即使部分子企業(yè)設(shè)置了專門委員會也未真正履行其應(yīng)有職責，不能給董事會決策提供專業(yè)支撐。

6. 董事會運行不規(guī)范

在制度建設(shè)上，子企業(yè)未能全部建立《董事會工作規(guī)則》《專門委員會工作規(guī)則》《董事會授權(quán)管理制度》等規(guī)范董事會及其專門委員會運行的制度，未對董事會會議形式、會議召集、會議表決、會議記錄等進行規(guī)范。實際運行中存在臨時召開會議、事后補簽表決等現(xiàn)象，流于形式地完成了紙面上規(guī)定的董事會決議。

7. 董事不能獨立發(fā)表意見

實踐中，大多數(shù)地方國有企業(yè)集團從委派董事的專業(yè)性、子企業(yè)董事會議題的復(fù)雜性、風險防控等角度出發(fā)，未將需要子企業(yè)董事會決策的事項交由委派董事獨立決策，通常是子企業(yè)先將董事會議案交由集團股權(quán)管理部門，股權(quán)管理部門組織相關(guān)職能部室審核并履行集團相應(yīng)決策程序后，將集團的決策意見轉(zhuǎn)交給委派董事，由委派董事在子企業(yè)董事會會議上按照集團意見進行表決，即“花瓶董事”。委派董事只需按照集團意見參會即可，勿需發(fā)表個人意見，挫傷了委派董事履職的積極性。

三、加強子企業(yè)董事會建設(shè)的路徑

1. 厘清子企業(yè)權(quán)責邊界

（1）應(yīng)結(jié)合集團監(jiān)管和子企業(yè)實際，促進加強黨的領(lǐng)導和完善公司治理相統(tǒng)一，修訂細化子企業(yè)章程，明確子企業(yè)黨組織、股東會、董事會、經(jīng)理層的權(quán)責邊界，將公司法中未明確的融資、擔保、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)處置等事項的決策權(quán)逐一合理交由某一治理主體，實現(xiàn)章程的規(guī)范化、特色化、實用化，避免“千人一面”。

（2）制定黨組織前置研究事項清單和子企業(yè)權(quán)責清單，使各治理主體行權(quán)履職有章可循，形成權(quán)責法定、權(quán)責透明、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的公司治理機制。各治理主體權(quán)責明確清晰后，在確保風險可控的前提下，可建立授權(quán)機制，股東會向董事會合理授權(quán)，董事會向董事長或經(jīng)理層合理授權(quán)，實現(xiàn)章程與授權(quán)制度的有序銜接，提高決策效率。

2. 規(guī)范子企業(yè)董事會構(gòu)成

（1）科學設(shè)置子企業(yè)董事會，對規(guī)模較小、決策事項較少、未實際運營或由上級單位經(jīng)營管理的子企業(yè)，可不設(shè)董事會，僅設(shè)執(zhí)行董事，其他子企業(yè)要確保董事會應(yīng)建盡建。

（2）對建立董事會的子企業(yè)，調(diào)整董事會成員構(gòu)成，確保外部董事在董事會中占多數(shù)，發(fā)揮外部董事在企業(yè)管理中的決策作用及對經(jīng)理層的監(jiān)督作用，提升董事會的獨立性，有效解決內(nèi)部人控制問題。

（3）推廣專職董事制度，選派在風險防控、戰(zhàn)略管理、財務(wù)投資等方面成績突出的領(lǐng)導干部或?qū)I(yè)技術(shù)人員到子企業(yè)任專職董事，發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢。

（4）加大對子企業(yè)決策事項的調(diào)研論證力度，為子企業(yè)問診把脈，開具良方；加大董事培訓力度，通過多種途徑提升董事履職能力。

3. 規(guī)范子企業(yè)董事會運行

（1）加強子企業(yè)制度建設(shè)，構(gòu)建子企業(yè)以章程為核心的“1+N”內(nèi)控制度體系。制定權(quán)責清單、董事會工作規(guī)則、三重一大決策辦法、董事會專門委員會工作規(guī)則、董事會向經(jīng)理層授權(quán)管理辦法等制度，明確決策事項、會議制度、決策流程等，提升規(guī)范性。

（2）在各子企業(yè)設(shè)立董事會戰(zhàn)略、風險、薪酬、合規(guī)等專門委員會，市場化選聘經(jīng)理層成員的，另增設(shè)提名委員會，為董事會決策提供咨詢、建議，提高董事會決策的科學性。

4. 規(guī)范子企業(yè)董事會評價考核

（1）實行子企業(yè)董事會工作報告制度，明確報告應(yīng)包括的事項。地方國有企業(yè)集團或子企業(yè)股東會每年聽取子企業(yè)董事會工作報告，全面掌握董事會運行情況、工作開展情況等。建立董事會決議跟蹤落實以及后評估制度，確保董事會決議落實執(zhí)行。

（2）制定子企業(yè)董事會和董事考核評價制度，構(gòu)建董事會和董事業(yè)績考核評價體系，科學設(shè)置考核評價指標，完善激勵約束機制，以考核督促董事會科學規(guī)范運行，指導董事盡責履職。

（3）健全監(jiān)督檢查與責任追究機制，通過審計、紀檢、監(jiān)事會等途徑，對董事會運行和董事履職進行監(jiān)督檢查，嚴防失職之責和國有資產(chǎn)流失。

5. 優(yōu)化子企業(yè)管控模式

（1）結(jié)合國資監(jiān)管要求、地方國有企業(yè)集團和子企業(yè)實際，探索科學高效的子企業(yè)管控模式，合理界定監(jiān)管邊界范圍，將集團化管控與健全子企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)、加強子企業(yè)董事會建設(shè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進。

（2）在滿足上級國資監(jiān)管要求的前提下，逐步減少對下屬子企業(yè)的行政審批，適度放權(quán)。對確需審批的事項，通過修改子企業(yè)章程的方式將行政審批權(quán)嵌入子企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，從集團直接管理子企業(yè)向通過子企業(yè)股東會、董事會行使股東權(quán)利轉(zhuǎn)變，有序推動子企業(yè)決策責任歸位，增強董事會決策的獨立性，建立權(quán)責清晰的內(nèi)部治理體系，形成兩種行權(quán)方式相互補充、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的協(xié)同效應(yīng)。

6. 適度向委派董事授權(quán)

合理細分子企業(yè)章程中約定的董事職權(quán)，綜合考慮決策事項復(fù)雜程度、風險承受能力、董事履職能力等，對委派董事適度授權(quán)，制定集團向委派董事授權(quán)事項清單。清單內(nèi)的事項，集團股權(quán)管理部門不再負責審核決策，由委派董事在子企業(yè)董事會上獨立發(fā)表個人意見并承擔相應(yīng)責任。清單外的事項，集團股權(quán)管理部門先行履行集團決策程序后，由委派董事按照集團審核意見參會表決。

7. 探索子企業(yè)股權(quán)多元化

通過混改、員工持股、引入戰(zhàn)投、上市等方式推進子企業(yè)股權(quán)多元化，構(gòu)建以董事會為核心的子企業(yè)法人治理機構(gòu)，充分尊重其他股東權(quán)益，保證其他投資主體能夠按照出資合理派出董事參與公司董事會治理，構(gòu)建相互制衡的董事會成員結(jié)構(gòu)和決策制度，從根本上解決單一股東“一言堂”的問題，提高決策質(zhì)量、風險防控能力和企業(yè)管理水平。

四、結(jié)語

加強子企業(yè)董事會建設(shè)是地方國有企業(yè)集團的一項系統(tǒng)性、創(chuàng)新性、漸進式工作，是落實國企改革三年行動的重點和難點，需要在研究摸索中不斷改進和完善。在規(guī)范和加強子企業(yè)董事會建設(shè)的基礎(chǔ)上，有序落實子企業(yè)董事會職權(quán)，提升子企業(yè)法人治理水平，進而推動整個集團管理體制和經(jīng)營機制發(fā)生變化，是新形勢下地方國有企業(yè)集團實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的堅實保證。地方國有企業(yè)集團應(yīng)深刻把握新形勢新要求，進一步加大董事會建設(shè)的改革力度，增強系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，促進制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能。