陜西省社會組織參與農村基層治理研究

□文/楊憶林

（西安財經大學 陜西·西安）

［提要］基層社會組織是農村實現多元共治的重要參與主體之一，大力發展基層社會組織，保障基層社會組織參與農村基層治理是深化農村治理改革、構建社會主義新農村建設的重要方式。在農村基層組織參與社會治理的研究領域，我國許多學者進行了細致研究，但絕大多數研究結果都停留在全國性的理論視角，少有結合各省市現實進行具體論述。選擇西部發展較好的地區——陜西省，分析其基層社會組織參與農村基層治理的現狀及存在的問題，并在此基礎上提出完善建議，對目前社會組織參與農村基層治理具有現實意義。

一、社會組織參與農村基層治理理論概述

（一）農村基層治理的概念。治理，最初的意思是在某個特定范圍行使統治權威進行安排規劃。治理理論最早興起于20世紀80年代，由于當時民間社會組織等對于公共治理的影響越來越大，學術界開始重視社會組織、公共部門與社會治理之間的關系。治理理論的最初倡導者之一詹姆斯認為：“治理是穿行于社會規則之間的制度安排，治理的內涵中最重要的不是某一制度的安排，而是在兩個或兩個以上的規則存在重疊或者沖突的安排時，進行協調和調解時的原則、規則和決策程序?！鞭r村基層治理是指，充分利用治理的學術理論等在農村、農場等領域和場地實施善治，具體即通過對公共權力的運作或安排，實現對農村統一安排，以實現公共利益最大化。

（二）農村基層治理的內容。農村基層治理的主體角色通常由鄉鎮政府擔任，政府擔負著社會管理、協調各方利益、維護社會公平、保障社會秩序以及促進社會發展的責任。在目前鄉村治理實踐中，鄉鎮政府主要擔負著促進農村經濟發展、維護農村社會秩序以及提供基本的社會公共服務等工作。筆者認為，按照《關于深入推進農村社區建設試點工作的指導意見》的要求，農村基層治理的主要內容包括以下幾個方面：

1、促進農村經濟發展。無論在何時，發展經濟永遠是治理的中心。隨著時代的進步，農村的經濟發展已經逐步從原始的發展農業轉變成農業供給側結構性改革，在農業產業中融入知識、技術以及資本等，創造更具活力的農村經濟，促進農業現代化建設，培育農村發展新動力，以幫助農民增收。

2、促進農村基層黨組織建設。中國共產黨是社會主義現代化建設的領導核心，農村基層治理離不開黨的領導，而農村基層黨組織建設是保障黨的領導、完善國家治理體系的基礎。促進基層黨組織建設，首先要在農村地區設置完整的黨組織機構，選任值得信任、工作負責的基層黨組織領導人；其次需要在農村發展黨員，強化農村基層黨建工作，強大農村黨員隊伍；最后需要認真落實黨員的工作，發揮黨員的帶頭作用，促進農村改革發展。

3、完善農村公共服務建設。政府滿足社會需求提供公共產品的總稱為公共服務。鄉鎮政府公共服務內容有：一是改進基本公共教育服務，鞏固提高義務教育質量水平；二是加強勞動就業服務，推動農村實用人才隊伍建設；三是做好社會事業保險服務，推進基本養老保險、醫療保險、工傷、失業和生育保險的落實；四是落實對弱勢群體的基本社會服務，落實社會救助等優撫政策；五是做好公共衛生等基本醫療衛生服務；六是加強歷史文化村鎮的保護，組織開展群眾文體活動，共享文化信息資源；七是提供其他公共服務。

4、促進農村生態文明建設?？沙掷m發展是我國社會發展堅持的基本理念。近年來，隨著農村經濟體制改革，越來越多的地區過于重視引進外資、發展經濟，而忽視了環境保護和生態文明建設。因此，在21世紀的農村基層治理中，持之以恒地全面推進生態文明建設，保障社會經濟可持續發展是十分重要的。

5、助力農村脫貧。中國共產黨踐行馬克思主義路線，并將其內化到我國社會實踐中，提出的終極目標是消滅貧困實現共同富裕。農村貧困人口脫貧計劃是全面建成小康社會最重要也是最艱巨的任務，更是影響農村基層治理的重要因素。當前，農村基層治理最重要的內容是貧困治理，帶領群眾脫貧，促進村莊善治。

（三）社會組織的概念?；谏鐣v史背景、現有經濟發展水平以及國家制度、國情等存在著不同，社會組織這一概念在不同的國家亦呈現出較大的區別。目前，社會組織在國際上亦被稱為“非營利性組織”“非政府組織”“政府組織”“慈善組織”等。我國首次提出社會組織這一概念是在2006年，之后社會組織的組織、建設越來越受到重視。黨的十七大之后，國家一直宣傳并致力于提高社會組織的自治能力，一方面肯定社會組織對于社會發展的重要作用；另一方面也不斷地通過行政文件等形式，為社會組織的發展指明方向。本文所研究的社會組織特指在園區依法登記和備案的社會團體和社區社會組織，他們在陜西農村社會治理中發揮了重要的作用。

二、社會組織參與農村基層治理的現實意義

多元化治理視角下的農村社會組織在農村基層治理中發揮著越來越重要的作用。社會主義市場經濟發展日新月異，在時代的要求下多元治理主體的需求日益多樣化?；鶎由鐣卫聿辉傧裼媱澖洕鷷r代一樣，政府會照顧一切并實行統一治理。農村社會治理不像城市，自古以來就有實行自治的傳統，現代社會農村基層社會治理僅有村委會和居委會是不夠的，還需要其他多個主體的協同幫助，基層社會組織就是協助社會治理的重要主體之一?；鶎由鐣M織參與農村基層治理的現實意義主要體現在以下幾個方面：

（一）社會組織的靈活性基本適應基層社會治理的需要。作為正式的管理農村的公權力組織的補充，農村基層社會組織是發展和完善農村基本公共服務、完善農村社會治理的多元新主體之一。當正式組織無法發揮作用的時候，基層社會組織依靠其靈活性和民間性等特征，在農村社會治理中發揮著重要作用。民間基層社會組織通常是由在農村生活的成員自愿發起組織建立，目的是集中反應農村村民的基本意愿，解決農村社會矛盾，促進農村和諧、穩定發展，通常具有群體性、靈活性、民間性、自主性等特征。

改革開放以后，農村的社會經濟得到了飛速發展，農村與城鎮之間重新集聚和分化的現狀使得社會矛盾明顯，公權力機關很難協調農民之間的內部矛盾，解決方式也無法全部獲得農民的信服。農民自發成立的基層社會組織，能充分反應農民的基本利益需求，能與農民及時取得聯系，具有廣泛的群眾基礎，通過社會組織形成的農民的意愿，能更準確地代表民間呼聲。民間基層社會組織通過合法途徑更加精準地反應農民的訴求，可以減少不必要的社會沖突，化解農村社會矛盾，充分維護農村社會穩定。社會組織的民間性與靈活性等特殊屬性，使得其參與農村基層治理相對于公權力組織而言具有天然的優勢。一方面社會組織具有民間性，其由村民自發組織起來，能夠深入到基層充分了解農民的需求，為農民提供重要幫助；另一方面社會組織具有靈活性，相較于公權力組織辦事需要歷經繁瑣的程序而言，基層社會組織的工作更具效率性。

（二）社會組織參與基層治理適應多元主體發展的時代變化。隨著社會經濟發展的變化，多元化的公共主體是社會發展的趨勢，不僅能夠提高基層群眾自治能力，更能夠充分發揮社會組織的管理作用，減輕政府的管理負擔。除此之外，由于基層社會組織由群眾自發組建，因此社會組織參與基層治理能夠培育公民參與社會管理的責任心，提高他們的積極性，為社會治理建設和創新發展提供動力。基層社會組織的規模大小不一，參與的主要活動也由于設立的目的存在很大的區別。因此，基層社會組織通過組織各種社會活動，能夠改善農村的生活氛圍，遏制封建迷信等活動，豐富農村的文化生活，推進農村精神文明建設。

（三）提高農村參政議政能力。農村基層社會組織作為農民的代言人，從群眾中選任，由群眾切身實地地參與社會管理，參與公共服務，在民主建設中發揮重要作用，因此在一定程度上可以提高農民參與社會治理的政治素養，提高農民參政議政的能力。隨著城市農村經濟發展的差距拉大，城鎮居民在發展經濟之余能通過更加便利的交通和更加完善的通訊網絡等方式參政議政，但是農村民主政治建設卻一直沒有較大的進展。組建基層社會組織，有利于豐富農村居民參政議政的方式，提高其參與社會管理的積極性。

三、陜西省社會組織參與農村基層治理基本現狀

（一）基層社會組織發展迎來春天，數量和質量快速平穩健康發展。從當前陜西省基層社會組織發展現狀來看，在政府的大力支持以及民間組織自身的努力發展下，陜西省各地已經出現除了一批相對成熟、組織完善的基層社會組織。從陜西省社會組織信息平臺上進行檢索，目前陜西省經民政廳正式登記的社會組織超過31，000多個，涉及農業及農村發展類的社會組織近2，000個。這些社會組織的發展也日趨完善，具體表現在三個方面：一是農村基層社會組織的內部管理有完善的程序，工作效率逐步提高；二是社會組織注重吸引專業人士或培養專業人才，組織成員文化程度提高，綜合素養提高，能夠提供較為專業化的服務；三是農村群眾對于基層社會組織進行社會管理或者組織相關活動時的滿意度不斷提升。

（二）基層社會組織在群眾中發揮的作用越來越大。前文提到，基層社會組織的組建基本由群眾自發進行，因此相對于政府組織而言，更加貼近群眾，懂得群眾的需求，對于群眾的需要能夠準確而快速地作出回應。因此，群眾對基層社會組織的依賴越來越強，社會組織能夠發揮的作用也越來越大。除此之外，基層社會組織在維護社會穩定這一方面也發揮了重要作用，紹興市諸暨縣的“楓橋經驗”在全國廣為宣傳之后，陜西省農村城鎮地區紛紛相仿楓橋鎮，組建如調解志愿者聯合會等基層社會組織，旨在化解基層矛盾，維護基層生活和諧、社會穩定，這類基層社會組織在鄉村矛盾調解中發揮著不可或缺的作用。

（三）農村基層社會組織正面臨功能轉變的挑戰。隨著對村民日常生活的逐漸滲入，農村基層社會組織也意識到組織自身定位以及功能轉型對于組織的長遠發展具有重要意義?；鶎用耖g社會組織的職能如果僅僅停留在在基層政府和村民自治組織的領導下提供相應的社會服務，或者單純組織一些文化活動以滿足村民文化生活的需要，是很難在未來多元社會中實現可持續發展的。因此，作為社會治理的多元主體之一，滿足村民的需要、在政府和村民之間實現銜接互動，積極深入農村社會治理十分重要。從目前陜西省農村社會組織的治理實踐狀況來看，農村基層社會組織正在面臨功能轉變的挑戰，具體體現在以下幾個方面：首先，在政府面臨職能轉型之際，基層社會組織應當充分發揮主觀能動性，承接政府轉移的對于農村治理的相關職責；其次，基層社會組織作為政府與公民之間溝通與互動的橋梁，應當優化內部組織結構和資源配置，實現更加高效便捷的辦事效率；最后，提高社會組織的專業化水平，不斷滿足農村群眾的專業化需求。

四、陜西省社會組織參與農村基層治理中的問題

雖然在國家大力支持以及基層社會組織的努力發展下，農村社會組織在基層治理中發揮著越來越重要的作用，但是由于思想觀念落后、管理體制不健全等因素的影響，農村基層社會組織參與農村治理的步伐仍然顯得十分沉重。

（一）群眾對于社會組織的信任度不夠。從社會實踐中看，部分社會組織在發展的過程中基于政府政策的支持，因此存在一些“政策”與“官辦”的背景，在組織架構、管理制度以及辦事程序上，與政府組織存在異曲同工之處，甚至部分社會組織的人事安排等還受到政府部門的限制。這些社會組織對于自身組織的定位較為模糊，受政府影響較大，因此在處理社會公共服務或者其他事務時，可能會優先考慮政府的利益，很難做到真正人群眾的利益出發、為人民服務這一基本原則。另外，有一些由群眾組建的社會組織通常規模較小，能發揮的作用有限，在提供社會服務時無法精準地掌握群眾的實際需要，無法從根本上解決矛盾，因此在群眾中的信任度不高。除此之外，社會組織較大程度地脫離了公權力機關的管理，因此這類組織的監管通常較為松懈，組織機構服務人員素質以及組織自我管理等無法得到充分保障，這就使得實踐中出現一些在運行過程中以社會治理的名義牟取私利的現象，這類基層社會組織的存在及大地損害了農村基層組織的形象，也使得群眾對于基層社會組織的信任度大大降低。

（二）基層社會組織獲取資源的能力低，過于依賴政府?；鶎由鐣M織建立的目的之一就是在公權力機關與群眾之間建立一些較為靈活的、協助溝通、促進互動的民間組織，以更好地協調各方，化解社會矛盾，滿足群眾需要，如果過分依賴政府給予資源，在日常工作過程中會不自覺地受政府機關的影響甚至限制。因此，筆者認為，基層社會組織的運營活性，應當在于充分開發自身，積極主動地在社會中尋求資源，主動探索創新發展模式，在社會發展過程中及時根據現實調整自身的組織架構和發展模式，才能實現長遠可持續發展。但是，目前人力資源的缺乏以及資金短缺是限制基層社會組織發展的兩大重要因素，現實中絕大多數基層組織開展活動的資金主要來源于政府財政撥款，只有極少部分來自自身服務性收入，甚至有部分社會組織的全部資金都來源于政府的補貼。隨著社會組織在農村生活中的深入發展，群眾對于基層組織的需求日益增多，社會組織的財政開銷以及人力需求越來越大。但是，基層政府職能轉變的大背景下，財政壓力越來越大，用于補貼基層社會組織的財政支出比例逐年降低，這二者之間的矛盾使得基層社會組織完全依賴政府補貼的現狀，難以滿足其生存和發展需要。實現基層社會組織自主創收，解決資金短缺問題，提高社會組織的資源獲取能力是目前基層社會組織發展的重要問題之一。

（三）人才培養體系不完善，志愿者缺失。目前，基層社會組織在發展的過程中都面臨著“人才矛盾”，即具備專業技術、受過專業培訓，資歷和素質完全可以勝任社工工作的人才不愿意從事社工工作，主要原因在于，社會組織受制于其規模，可以提供的薪資待遇較低，難以吸引和留住專業技術人才；而愿意從事該工作的人員通常都不具備專業技術，需要花很長時間進行適應和學習，且往往在實踐中不能較好地處理工作。目前，絕大多數參與社會基層組織的人員都是退休后賦閑在家的老年人，陜西省也不例外，基層社會組織中的中年或者青少年人數極少，即便是以社會實踐或者志愿活動的形式，青少年或大學生參與基層社會組織活動的積極性也不高。究其原因，主要在于志愿者參與基層社會組織主辦的相關活動時，很難獲得相應的安全保障，且基層社會組織主辦的活動規模和影響較小，志愿者很難獲得成就感。

（四）相關法律法規規定缺失，政府政策扶持力度不夠。計劃實行某一目標制度，扶持和鼓勵某一組織或行業的發展，頒布專業的法律法規對其進行保障是必不可少的。就當前發展來看，我國針對農村社會組織發展的法規和政策都比較少。中央層面，只有2003年頒發的《關于加強農村專業經濟協會培育發展和登記管理工作的指導意見》；省級出臺培育城鄉基層社會組織文件的省份有13個，陜西省亦在其中，但是省級政府出臺的政策法規，在實踐中缺乏具體的操作措施，使得其推行受到阻礙。因此，基層社會組織在發展過程中沒有相應的法律法規可以遵循，很難保障其順利持續發展。

五、陜西省社會組織參與農村基層治理方式創新建議

（一）完善組織建設，加強組織之間的交流，提高辦事效率。前文提到，政府組織建設內部存在問題，使得群眾對于基層社會組織的信任度不夠。因此筆者認為，要改善這一問題，需要鄉村基層社會組織制定完善的章程，對于內部工作管理、日常組織運轉、活動辦理規則等內容的程序以及制度等內容都進行完善的規定，使得社會組織在為群眾解決日常需要、組建規模性的活動、接受吸納新成員加入以及與其他組織進行溝通聯系等的過程中，都有正常且完善的運行準則和規則，以促進組織的規范建設。除此之外，農村各類社會組織之間不應該封閉管理，應當加強交流與合作，不同類別、不同屬性以及不同地域之間的基層社會組織都可以定期開展學習交流大會，在促進相互學習的基礎上，完善自身組織建設，吸取其他組織的經驗教訓，優化組織內部建設，在資源共享的基礎上，實現利益最大化。

（二）行政法規中明確加大政府購買力度，構建賦權與購買的良性互動。形式各樣的鄉村民間組織在鄉村經濟、政治、文化、生態等諸多領域有著先天的治理優勢，政府職權的下放致使很多服務環節需要借助社會力量來實現和完成，基層政府向鄉村民間社會組織購買服務的環節，即是社會組織參與社會治理共建的具體體現。在政府購買基層社會組織服務的過程中，不但需要組織對政府的購買服務進行責任擔負，也應該使基層政府對基層社會組織進行服務的權利和過程進行有效賦權，不權賦予組織在依法進行社會治理時的合法地位，同時還應賦予民間組織進行服務的基本行為權利和活動權利，避免組織在社會治理過程中的尷尬。

（三）建立人才交流機制，打破人才和資源的流動枷鎖。在某些兼具功能性和管理性的基層社會組織中，對于人才的技術要求較高，不僅需要專業技術過硬、業務能力突出，還需要對工作能力有一定要求，可以滿足基層工作的需要。而與之對應的基層政府的相關部門實際上也同樣對這類型的人才有一定的需求。面對“人才矛盾”的現實困境，政府和社會組織之間可以建立人才交流機制，由政府部門挑選具有工作經驗的人員擔任社會組織中人事選任的顧問，對人才選拔提出建議，社會組織中被選任的人才可以通過政府綠色通道或者另設培訓班等方式，進入政府機關進行學習培訓或者掛職鍛煉等，培養專業技術人才。面對社會組織成員年齡普遍較大的現狀，筆者認為，要改變這一現實困境，一方面需要社會組織加大對于人才吸引方面的資金投入，面向大學生為主的青少年設立具有一定報酬的實習崗位或者以提供助學基金等方式簽署工作協議，吸引更多的年輕人才；另一方面社會組織可以針對年輕人舉辦一些多樣化的活動，吸引更多青年人才的加入。

（四）加大立法力度，使得基層社會組織發展有法可依。法律法規或者相關政策的空白，使得基層社會組織的發展嚴重受限。尤其是在《農民專業合作社法》頒布以后，以農村專業經濟協會為代表的，基層社會組織在農民專業合作社中發揮著重要作用，但是對于該組織的相關法律法規仍處于空白狀態，其發展無法可依，發展方向和發展途徑都無法確定。因此，筆者認為，應當敦促各地政府，以省市為單位，結合各地的社會發展現狀，制定適合本省市實踐的法規或政策，保障社會組織的發展有法可依；具體到基層街道或者鄉鎮，要求區級或者縣級政府以上級政府頒布的文件為綱領，制定更為細致的操作綱領，在獲得上級政府審核備案以后，在各地具體實施。

結語

隨著政府職能的轉變，在簡政放權的要求下，政府越來越多的職能下放，社會組織參與社會治理的意義越來越大。農村基層治理在實踐過程中面臨著一系列風險和挑戰，為了打造共享共治、和諧發展的社會格局，不僅需要政府整合資源優勢，提高政府服務質量，還需要社會組織充分意識到自身地位的重要性，完善組織建設，提高社會治理能力。本文結合陜西省農村社會組織的發展現狀，發現目前陜西省農村社會組織在參與基層治理過程中還面臨著群眾信任度不高、資源獲取能力不強、人才吸引不夠以及立法不完善等問題，針對這些問題，筆者認為在日后的發展過程中，需要從社會組織本身和加強立法兩個方面進行解決。社會組織層面，需要其完善組織建設，加強組織之間的交流，提高辦事效率，以及與政府建立人才交流機制，打破人才和資源的流動枷鎖；立法層面，需要加大立法力度，使得基層社會組織發展有法可依，尤其在行政法規中明確加大政府購買力度，構建賦權與購買的良性互動。