我國地方政府債務風險及應對策略

●尹映雪

目前，我國的地方政府債務主要用于市政基礎建設、土地儲備以及保障性住房建設等各個方面，這些地方政府債務對促進當地的經濟發展具有十分深遠的影響。但是隨著地方政府債務金額的不斷增加，其債務利息占據地方公共財政支出的比重也在不斷增加。對于一些財力不足的地方政府而言，很可能會為了保障當地基本的公共服務而出現債務違約現象，這將給當地的經濟發展造成了阻礙，如果任憑這種狀況發展下去，會導致提供政策性融資的銀行出現破產，引起國有資源的大面積流失，這對整個金融行業的發展具有十分不利的影響。

一、地方政府債務風險的具體表現

（一）債務規模較大

目前，我國度量債務規模的指標主要是以債務率為主，它主要是指債務與當地財政收入的比值。對于我國地方政府面臨的債務風險而言，部分地區債務率已經超過了100%的警戒水平，甚至有部分地區債務率已經遠遠超過300%。在這種情況下，地方政府每年會有一大筆資金用于債務利息的支付上，因此債務率較大的地區很可能會出現利息償還困難的不良現象，這在很大程度上增加了地方政府的債務風險。

（二）債務融資項目收益低

對于地方政府的債務融資項目而言，有些項目為了保障社會效益，需要將社會效益放在首要位置下進行融資。目前，地方政府的債務融資項目主要包括中小學校舍、保障性住房、政府辦公樓、城市污水處理以及生態恢復等，這些項目在完成建設工作之后，并不會產生有效的資金流，同時還需要投入一些維修費用，因此這些項目的整體收益并不樂觀。在這種情況下，爭取利益最大化的金融企業向政府貸款的意愿并不大，但是財力不足的地方政府又需要大量資金進行當地的基礎建設，因此只能向一些融資平臺進行項目融資。比如某縣在開展地方建設的工作實踐中，為了有效保護當地的喀斯特生態系統，投入了高達5.47億元的建設費用，同時還關閉了一些當地的冶金、煤礦以及電力企業，導致當地的稅費收入直接減少1500萬元。在該項目的實施過程中，當地政府部門的負債資金達到2.6億元，但是該項目所產生的經濟效益較低甚至不會產生經濟效益，因此當地政府的債務償還能力并不理想。

（三）流動性錯配

在當前地方政府債務風險的組成中，其中用于交通基礎設施建設、市政項目建設以及工業園區建設的地方債務占比約為60%左右，其中交通基礎設施建設以及工業園區建設的經濟收益相對較高，但是其資金投入的回收期相對較長，一般都會在10年以上。對于市政項目建設而言，其經濟收益相對較低，并且資金投入的回收期更加漫長。目前，地方政府的債務期限一般集中在3至5年，屬于中短期債務的范疇之內。在這種情況下，如果當地政府沒有良好的資金來源，那么先行開展試驗的區域就要承擔支付地方政府債務利息的責任，并且還要在債務期限內償還債務本金，因此先行試驗區出現債務違約的概率就會大幅度增加，這種現象在當前各個地區的發展工程中具有很強的普遍性。

（四）宏觀政策具有不確定性

在地方政府的發展過程中，其宏觀政策的不確定性，在很大程度上增加了地方政府的債務風險。比如對于中小學校舍改造項目而言，其改造過程會需要大量的資金投入，因此財政能力不足的地區政府需要負債進行。但是由于宏觀政策的不確定性，部分地區的教育部門會在中小學校舍改造項目的完成過程以及建設完成之后，在當地大力推行校園合并政策，這就使得大量正在改造的項目無法繼續進行，已經完成的項目無法正常使用，從而導致當地出現大量的爛尾項目。由此可見，宏觀政策的不確定性不僅會造成大量的資金浪費，同時還會降低地方政府債務資金的實際使用率，切實增加地方政府面臨的債務風險。

二、地方政府債務風險的形成原因

（一）以經濟增長為核心的政績考核制度

在我國當前的發展過程中，以經濟建設為中心是我國基本國策的重要組成部分，因而切實促進當地經濟發展仍然是當地政府的重要任務。在這種時代背景下，地方領導的仕途晉升主要是以當地的經濟增長為參考標準，并且很多地區都以GDP的增長來衡量當地的經濟發展水平。針對這種情況，很多地方政府都更加傾向于短時政策，這是引起當地政府借助債務資金進行市政項目建設的重要原因，同時也是當地政府在較短時間內完成經濟增長的重要手段。但是由于前期缺乏規劃以及論證不合理等各種因素的影響，這些市政項目存在著較大的盲目性和隨機性，其項目工程的社會效益和經濟效益還有待進一步考量，這種沖動性投資在很大程度上增加了地方政府的債務風險。

（二）缺乏風險預警機制

對于我國當前地方政府債務風險而言，其預警指標主要包括債務率和負債率兩個方面，但是其實際的風險預警效果并不是十分明顯。首先，當前地方政府的債務風險機制的準確性和全面性有待提高。債務率只是債務與當地財政收入的比值關系，它并不能有效反映當地經濟發展的內在潛能，而負債率也只是衡量當地政府債務相對規模的指標，以二者為主的風險預防機制并不能完全代表當地政府的償債能力。其次，當前地方政府的債務風險機制缺乏良好的約束能力，并且其預警機制缺乏良好的針對性，因而其預警效果并不能被完全發揮出來。

（三）地方政府的財權與支出責任不匹配

在我國當前現行的稅制規定中，地方稅的組成主要是數額較小以及征收困難的稅種，而中央稅主要是數額較大以及征收容易的稅種，并且中央政府具有決定稅種停征和開征的權利，但是地方政府并沒有這些權力。近年來，中央政府廢除的稅種主要包括營業稅和農業稅。營業稅和農業稅是地方稅種的重要組成部分，因而這兩種稅收的廢除會直接降低當地政府的財政收入，但是地方政府的支出責任并沒有隨之下降，這就使得部分地區正在面臨巨大的債務壓力，給當地的經濟發展造成了巨大的影響。

三、緩解地方政府債務風險的措施

（一）政府間下移財權和上移支出責任

對于地方政府債務風險的形成而言，政府間財權與支出之間的不匹配，是引起地方政府債務風險增加的重要原因之一。針對這種情況，政府間的財權與支出責任必須得到重新調整，其主要表現在政府間的財權下移以及支出責任上移。對于政府間財權而言，其需要下移的財權主要包括企業所得稅以及增值稅稅收分成比例；自“營改增”工作全面落實以來，中央政府與地方政府共享的增值稅已經被調整為五五分成，但是地方政府的主體稅種仍然存在著很大的不足，同時房地產稅只是在我國部分地區試行，其并沒有得到大范圍的推廣應用。針對這種情況，我國要對房地產稅的立法給予足夠的重視，從而有效增加地方政府的財政來源，并有效增加市級政府和縣級政府的對地方稅收的分成比例，有效降低省級政府對地方稅收的分成比例。對于政府間支出責任而言，應將外交支出、國防支出以及中小學教育支出等支出責任進行必要的上移。外交支出和國防支出屬于純公共屬性的范疇，中小學教育支出具有較為顯著的正外部性，并且其形成的人力資源也會隨著勞動力的流動而發生變化，因此它也更加偏向于純公共產品。根據相應的標準規定，中央政府應該承擔起外交支出、國防支出的支出責任，同時承擔起中小學教育的大部分支出責任。與此同時，在地方政府的債務結構組成中，市級政府的債務占比遠遠高于其他地方政府的債務占比，因此應該對其財權增加以及支出責任減少給予足夠的重視。

（二）將政府性債務指標納入考核范圍

在當前政府人員的政績考核過程中，其GDP增長率是考核指標的重要組成部分，這在很大程度上激發了政府人員參與當地經濟建設工作的積極性，符合我國以經濟建設為中心的基本國策，同時也具有很強的公平性和公正性，其用于政府人員晉升產生的內部爭議相對較小。但是這種考核方式也存在著一定的弊端，很容易導致地方政府出現短視行為，影響建設項目的社會效益和經濟效益。針對這種情況，在開展政府人員晉升考核的工作實踐中，應該將政府性債務指標納入考核的范疇之中，從而有效降低地方政府面臨的債務風險。這種考核方式使得政府人員在利用政府債務進行項目建設的過程中，會反復考量增加政府債務的利弊關系，這對控制地方政府的債務風險具有十分積極的影響。

（三）建立公眾參與的債務預警機制

目前，我國地方政府債務的透明化程度并不是很高，并且公眾參與債務監督的實際未能得到有效發揮，這也在很大程度上增加了地方政府面臨的債務風險。因此我國要根據當前的實際情況，建立完善的公眾參與預警機制，并切實做好以下幾方面的工作：其一，地方政府應將債務數據向大眾進行定期公布，切實提高公眾參與地方政府債務監督的積極性，從而進一步提高地方政府資金利用的科學性和合理性，在此過程中，政府部門要建立統一的地方政府債務發布平臺，使得公眾對地方政府債務的綜合情況有一個清晰的了解，從而充分發揮公眾的監督管理職責；其次，地方政府債務發布平臺還要定期發布地方政務債務資金的使用情況，同時發布新增債務融資項目的評估報告，從而使得公眾對融資項目的社會效益和經濟效益有一個較為明確的認識。與此同時，我國還要建立完善的債務追責制度，從而對地方政府的債務使用情況進行有效約束，切實降低地方政府的盲目投資，有效減少政府人員的短視行為。在此過程中，如果地方政府債務存在著違規使用的不良現象，或者地方政府融資項目的社會效益和經濟效益遠遠低于當初的預估水平，那么無論負責該融資項目的政府人員是否離職，均要對其進行相應的責任追究。

四、結語

目前，我國地方政府債務風險主要表現在債務規模較大、債務融資項目收益低、流動性錯配以及宏觀政策具有不確定性上，其風險存在的原因主要包括以經濟增長為核心的政績考核制度、缺乏風險預警機制以及地方政府的財權與支出責任不匹配。針對這種情況，我國要落實政府間下移財權和上移支出責任，將政府性債務指標納入考核范圍，建立公眾參與的債務預警機制，從而有效降低地方政府面臨的債務風險。