新時代公立醫院內部審計職能定位與實現路徑探究

●趙靈敏

安全是發展的前提，發展是安全的保障。自黨的十八大召開以來，中國特色社會主義社會步入了新時代。隨后新發展階段、新發展理念、新發展格局概念在黨的十九屆五中全會中被明確提出，要求統籌發展和安全，并作出工作部署，以實現組織更安全、更高質量發展，十九屆六中全會中進一步被要求予以貫徹落實。“十四五”規劃也提出“統籌發展和安全建設更高水平的平安中國”的要求。同時，自2009年啟動深化醫改后，黨中央、國務院全面推進建立全民醫保、深化公立醫院改革、分級診療制度建設、完善監管體制，積極探索建立現代醫院管理制度，對公立醫院管理精細化、規范化的要求與日俱增。面對新發展階段的新任務新要求，公立醫院內部審計如何結合行業特點和政策要求，科學把握職能定位，切實為本組織統籌發展和安全發揮增值作用，具有重要現實意義。

一、公立醫院開展內部審計的重要意義

公立醫院是政府投資設立的非營利性單位，需把社會效益放在首位。面對日益復雜的經濟運行環境，公立醫院既需要保持公益性、提供醫療服務、保障民生，還需要達到醫院治理體系和管理能力現代化，兼顧質量與效率的均衡，這對醫院運營管理形成了巨大考驗。進入“十四五”時期新發展階段，公立醫院為實現更高質量、更為安全的發展，內部審計作為一種內部約束機制，可深入觸及組織內部經營管理、經濟活動各個層級，在建立健全公立醫院內部控制體系、監督、評價公立醫院運營管理狀況，規范和約束管理人員工作行為、提升公立醫院的風險防控水平等方面發揮積極作用，有效促進組織完善治理、實現目標。

二、新時代公立醫院內部審計的職能定位

1.新時代內部審計職能定位。隨著內部審計理論和實踐的發展，國際內部審計師協會(IIA)曾先后7次對內部審計含義進行修訂，內部審計職能予以不斷演化完善，逐步從最初的單一財務會計審計轉向現代的多元化經營管理審計。這一過程中始終突出內部審計的獨立性、客觀性，以期達到幫助組織實現目標、增加價值的目標。

隨著我國社會經濟發展的不斷深入，國內關于內部審計職能定位也隨之增強與拓展。《中國內部審計準則1101號——基本準則》《審計署關于內部審計工作的規定》(審計署11號令)等規范性文件指出內部審計對單位財政財務收支、經濟業務活動、內部控制建設、風險管理等事項，實施獨立、客觀的監督、評價和建議，以促進組織完善內部治理、實現組織目標。

2.新時代公立醫院內部審計職能定位。《衛生計生系統內部審計工作規定》(國家衛生計生委令第16號)中關于內部審計的職能定位秉承上述我國內部審計職能定位，深入發揮促進組織完善治理，提升管理水平和服務能力作用。

作為我國醫療事業的重要組成部分，隨著新醫改進入攻堅階段，“十四五”期間國家進一步要求加強公立醫院建設，對公立醫院管理精細化、規范化的要求與日俱增，公立醫院內部審計工作也應順應管理環境的變化，把監督和服務作為審計的出發點和落腳點，貫徹“統籌發展和安全”的工作理念和思路，不斷創新內審組織機制，從傳統的查錯糾弊職能出發，以推動組織治理體系和治理能力現代化發展為主軸，不斷提升審計價值，主要發揮監督、評價、系統管控、咨詢四種職能。

監督職能主要通過對公立醫院各項經濟活動及其內部控制的監督檢查，揭示違規行為，重點關注三重一大事項與權利集中部門，規范權力行使，切實發揮深化改革和降本增效作用。評價職能首先應真實、客觀、全面地反映公立醫院經濟運行與發展，以此為基礎，進一步客觀評價醫院的決策方案是否按既定計劃進行，醫院運營管理中有無存在的缺陷漏洞，提出具有針對性、指導性的建議，進而促進提升醫院經濟和社會兩方面效益。系統管控職能通過建立健全醫院內部控制，強化內部權力運行制約，規范內部各項經濟業務活動，積極防范運營風險，維護醫院發展安全。咨詢職能體現在內部審計查明問題的同時，還需針對問題提出意見與建議，為完善醫院管理提供有效決策依據，這就要求公立醫院內部審計強化服務意識。

三、公立醫院內部審計的特點

作為單位內部審計，公立醫院內部審計既具有服務對象和業務范圍的內向性及審計機構和人員的相對獨立性等一般特點，同時公立醫院作為一個特殊的領域，還具有其自身的特點。

1.審計領域廣泛、層次多。隨著公立醫院業務范圍的持續拓寬，會計核算對象醫療業務、科研業務、教學業務等多項專業和輔助業務，核算規模大，內部管理機制也呈現多元化特點。會計核算類別上，涉及多種會計核算管理體系，如單位事業賬采用財務預算管理體制，實行統一領導、分級管理、集中核算模式；基本建設項目往往需單獨建賬，專款專用，專戶管理；工會賬務則適用工會會計制度，堅持統一所有、分級管理；院辦企業需獨立核算、自負盈虧，落實企業化管理。同時2019年新政府會計準則制度的實施帶來的新舊銜接問題，都導致會計核算日益復雜化。

同時，公立醫院內部審計工作涉及面廣，既涵蓋預算管理、內部控制、經濟責任審計等傳統領域，也包括公務支出與公款消費、科研經費管理、建設工程管理、國有資產管理等重點領域，還有政策跟蹤審計、人才培養績效評價、風險管理等緊跟時代步伐的新領域審計，審計類型多元化、綜合性強。各類型審計中既包括審計國家層面的政策、法規、制度等執行情況，也對公立醫院內部規章制度、決策等執行情況予以監督、檢查、反饋、跟蹤、評價等，審計領域廣泛、層次繁多。

2.審計對象多元、信息化程度高。近年來，信息技術發展日新月異，涌現出物聯網、大數據、云計算、移動互聯網、應用集成等一系列新一代信息技術應用，我國公立醫院的信息化建設也取得了突破性進展，實現了醫療信息化、科研網絡化和管理信息化。醫院信息系統涉及財務收費管理、固定資產管理、人才資源管理等醫院各管理業務環節，以及藥品管理、電子病歷、醫學影像等臨床管理方面。醫院的高信息化程度也要求審計信息化水平的提高，以跟上審計對象的信息化步伐。

3.審計內容復雜、專業性強。公立醫院顯著區別于企業的特點之一是運用財政資金和自籌資金來完成醫療、教學、科研任務。隨著醫改的深入，公立醫院對籌資模式進行了一些積極探索，主要包括同其他醫院協作開展業務合作、托管醫院、組建醫療聯合體等，致使資金來源方式趨于多樣化。同時，公立醫院作為一個相對獨立的社會實體，有權依法制定各項內部管理制度及作出相關重大決策。資金來源多渠道化、經濟活動多樣性和制定決策的權力，都決定了公立醫院內部審計的復雜性和專業性。此外，由于公立醫院審計對象多元和領域廣泛，各項審計項目開展所依據的國家政策、法規、制度，需要的知識儲備、開展審計的重點都是不同的，這要求審計人員需要具備高度的專業勝任能力。

4.審計資源稀缺性。目前，大部分公立醫院內部審計機構普遍存在人力資源不足的情況。審計人員基本來自單位內部，數量少，且與部分項目負責人關系十分密切，獨立性受限，難以客觀評價；審計人員學歷主要以本科為主，主要來自財務、審計專業，缺少法律、工程、信息、醫療等方面的專業背景，知識結構相對片面；職稱上多為中級，從業經驗不足，缺乏審計技巧和綜合分析能力，現代審計技術手段掌握不夠，這些都導致很難發現深層次問題，使得內部審計工作缺乏深度與廣度，專任勝任能力無法匹配新時代公立醫院內部審計職能定位。此外，醫院管理層重視程度、審計文化等環境資源方面也存在欠缺，仍存在較多與紀委、監察合署辦公等非獨立設置內部審計機構情況，多由紀委書記主管工作，與新修訂的《中華人民共和國審計法》中黨委集中統一領導審計工作的領導模式相較層次偏低，這也導致審計實踐中工作重心更多偏向紀檢監察工作，審計工作遭到忽視。

四、對新時代公立醫院內部審計實現路徑的幾點思考

對照新發展階段的新任務新要求，公立醫院需要充分發揮內部審計各項職能，更新理念、主動作為，在實踐中不斷探索，有效防范風險，實現醫院高質量發展。

1.樹立科學的內部審計觀念。公立醫院內部審計機構要始終貫徹新時代內部審計發展理念，從醫院管理的戰略層面出發，緊密圍繞醫院中心工作制定年度審計計劃，在推進內部審計高質量發展過程中全面、準確、完整的堅持新發展理念，確保內部審計目標與醫院發展目標一致。內部審計從注重“有無”向“好劣”方向發展，變傳統的查錯糾弊職能為推動組織治理體系和治理能力現代化，從依據于審計主體需求向服務于審計客體演變，拓展審計內容，擴大審計范圍，以醫療大數據為依托，深入開展醫院經濟責任審計，促進物資采購、經濟合同、對外投資、合作項目運行、科研經費管理等各項專項審計的全面開展，有序推進審計全覆蓋，為領導決策提供信息。

2.構建科學完善的內部審計工作規章制度。無規矩不成方圓，公立醫院內部審計部門要按照審計法律、法規及上級部門的相關文件，結合工作實際，建立科學完善的內部審計工作規章制度。首先，要明確內部審計在組織中的地位、性質、權限，以及內部審計工作具體內容；其次，要建立內部審計聯席會議制度和實施辦法，包含組織協調、審計內容、審計評價、審計程序、審計結果運用等內容；同時要持續優化各項審計實施辦法、內部審計工作程序規則、質量控制管理辦法以及具體的各專項審計的制度文件，制定所涉及領域的審計規定或實施辦法形成完整的內部審計工作機制。如經濟責任審計實施辦法、建設項目全過程審計實施辦法、科研經費審計實施辦法、審計整改實施辦法、公務支出審計制度、審計公告制度等制度，以便審計機構能獨立行使自己的職權和確保審計工作的公正與公平。

3.創新公立醫院內部審計的組織實施。2021年新修訂的《中華人民共和國審計法》明確了中國共產黨對審計工作的集中統一領導，公立醫院內部審計應在單位內部建立內部審計領導小組，由紀檢、審計、財務、國資、人事等部門負責人組成，構建審計監督大格局，充分發揮審計建設性作用。內部審計領導小組職能主要包括內部審計相關制度的制定，內部審計工作質量的監督檢查，對審計工作中出現的難點問題予以協調解決，助推審計查出問題整改落實到位與審計結果運用，并負責指導下屬單位內部審計工作與接受上級審計機關的指導監督。內部審計機構是內部審計的實施部門，要保持獨立性，在領導小組的統一領導下開展工作。在公立醫院內部審計機構人員編制受限的現狀下，需進一步創新機制，科學合理組織搭配現有審計力量，抽調兼職審計人員，并探尋內外部審計力量最佳結合點，對常規性零星工程審計項目可委托社會審計開展，并加強溝通協調，把控審計質量，同時積極探索審計監督與黨內其他監督貫通協調機制，形成監督合力。

4.深入開展內部控制建設風險評估與評價。公立醫院內部審計助力組織安全發展，要更加突出強調防范化解重大風險等領域。2020年國家衛生健康委會同國家中醫藥局聯合印發了《公立醫院內部控制管理辦法》(國衛財務發〔2020〕31號)，明確提出內審部門需要開展內控風險評估和評價工作。要求開展內控風險評估工作要全面、系統和客觀地識別、分析本組織經濟活動及相關業務活動存在的風險，確定相應的風險承受度及風險應對策略，同時針對醫院議事決策機制、內部管理機構設置與職責分工、決策和執行的制衡、內部管理制度、關鍵崗位管理與建設信息化情況等五個單位層面內容，以及涉及預算、收支、采購、資產、基本建設、合同、醫療、科研、教學、互聯網醫療、醫聯體、信息化建設等12項業務層面內容，看其內部控制有沒有、好不好、執行沒有，提出補充或完善方面的建議，有效防范并管控各項經濟業務活動中的運營風險。

5.構建專業化、多元化內部審計團隊。人才是提升發展質量和效益的關鍵因素。新時代公立醫院內部審計職能的拓展，對內部審計工作人員的專業能力提出了更高的要求。高素質的內部審計團隊應具備財會、審計、法律、計算機、統計、醫療、基建等多項專業知識，同時內部審計人員應優化知識結構，學會運用風險評估與測試、內控評審、計算輔助審計等技術手段，并具備高度的職業敏感性和洞察力。公立醫院應當強化對內部審計人員的教育培訓，加強實踐鍛煉，招聘具有審計專業化背景的人才，加強思想政治教育，努力打造一支業務精通、清正廉潔的專業化多元化內部審計團隊。

6.加強審計結果運用。“審”只是手段，“用”才是目的。在新時代背景下，要推進審計結果有效運用首先要出具高質量審計報告，包括審計評價、依據相關法律法規和標準進行的審計定性、處理處罰及審計建議等，并按規定送達相關部門，這是審計結果運用的前提。其次，要嚴格落實審計整改，建立健全審計整改制度，明確審計問題整改責任部門或責任人，從報送審計整改方案到出具審計整改結果報告，再到跟蹤檢查審計整改落實情況，全過程把握審計整改各環節，落實審計整改清單銷號制、審計整改責任追究制，推動審計發現問題應改盡改。再次，要完善結果運用機制，明確內部審計、組織人事、紀檢監察等內部監督管理職能部門在審計結果運用中的主要職責，做到共享信息、各自職責范圍內運用審計結果、共同落實整改問責責任，形成監督合力。最后，要健全審計整改長效機制，深挖問題存在根源、建章立制，完善內控建設，發揮審計“治已病”“防未病”的免疫系統作用。同時，內部審計部門要發揮好再監督、再評價作用，必要時開展審計整改回頭看，以實現完善組織治理、規范權力運行等組織目標，促進醫院安全發展。