新中國成立初期城市治理的基本經驗
——以杭州市為中心的考察

●范虹邑

城市作為國家基本組成部分，其善治是國家治理體系及能力現代化彰顯的重要方面，是人民美好生活實現及中華民族偉大復興的關鍵環節?！般懹洑v史，追溯源頭，不忘來時路”是接續奮斗征程的基礎。歷經新民主主義革命，共產黨的重心由農村轉為城市，探索城市治理，杭州作為南方大城市之一，新中國成立初期進行了接管與改造，在較短時間內實現政權認同、發展經濟、社會進步，對南方其他城市管理提供一定經驗借鑒。在新時代下，注重治理多元主體的共同發力，合理運用數字化媒介、法律法規、具體制度等載體，對作為治理客體的人、事、物實現統一的治理三個方面具有啟示作用。

一、治理主體：黨和政府、社會組織、人民群眾的齊頭并進

城市治理的主體是多元的，由政府、社會組織、公眾等構成，中國共產黨是治理的當然核心，處于領導地位。共產黨在獲得革命勝利后，將工作重心由農村轉向城市，領導組建新的人民政府和其他機構，在治理各項事務中承擔主要任務，成為城市治理的主體。杭州在被接管后，8000多名干部南下到達浙江與300多名地下黨員、當地干部、軍隊干部共同形成城市工作的主體。在城市治理過程中，堅持黨的治理主體地位，在黨的核心領導前提下，發揮政府主導作用是城市實現善治的保證。黨根據國家總體計劃，制定適合地方的目標與政策，充分發揮黨在治理各項事務中的掌控全局、協調各方的作用，各級黨組織在工作中把握主動權、主導權，保證城市治理沿著總體正確方向前進。黨員干部積極承擔責任，在治理各個環節發揮示范作用、服務群眾，與其他干部共同將黨和政府的決策變為居民自覺行動，使得治理工作取得實效。

其他政治機關及社會組織積極參與杭州市治理。人民代表大會和人民政協的形成、作為群眾自治機構探索的居委會的成立成為城市治理的主體。在人民代表會議第三次會議中選出主席1名、副主席4名、委員35名首次選舉成立了杭州市各界人民代表會議協商委員會。人民代表大會和政協共同代表不同群體的利益，時時反映人民群眾的最迫切生活需求，對政府的政策等進行討論、提出建議、展開監督。杭州以居委會的創建開啟最先對基層群眾自治制度的探索，發揮社區內建設服務等作用?！?950年底，杭州有507個居民委員會和3283個居民小組，每個居民委員會包括150至200戶家庭?！盵1]社區是前言陣地，是國家、省、市政策執行的領域，落實的具體范圍，同時是城市中黨和政府政策實行效果反饋之地。人民代表會議、政協、居民委員會在杭州接管與改造中作為城市管理的實體，在城市建設各方面發揮各自作用。當今國家的權力機關、政協、基層群眾自治機構，包括隨著時代發展日益完善的人民團體、事業單位以及新的社會組織等成為城市治理的重要主體，在黨的宏觀領導下，在合乎法律與制度約束中，堅守各自領域，參與城市發展各方面，從而發揮更多作用。

普通居民是黨和政府政策的接收者和實行者，是城市治理的主體之一。人作為社會歷史的主體，具有能動性、社會性等特質，在城市治理過程中，需要以普通市民為動力和前提。在杭州的接管初期，特務分子的勢力依舊活躍，產生了社會的混亂，影響城市穩定。廣大人民群眾進行控訴、反映、舉報，主動揭發反革命組織及其分子。為了城市良好治安環境，人民群眾積極參加群眾性冬防組織委員會，建立糾察隊、聯絡隊等組織，協助公共部門的城市治安保衛工作。在進行城市市容市貌整治過程中，群眾自行組成清理隊，籌集垃圾箱等。“1950年春季進行一次大型清潔大掃除運動，動員14萬群眾參加，歷時14天，掃除垃圾6000余噸，自制公共垃圾箱640余只。”[2]歸根結底，人民的具體實踐是治理的原動力，是治理取得應有效果的起始點。在城市中，市民是進行城市治理底層的、廣泛的實踐者和依靠的堅實主體。城市治理任務與內容由時代變化而產生變遷，新時代下，市民群眾同樣需要以主體姿態加入城市治理隊伍，對政府決策建議提供、政策運行監督等方面發揮主體性作用，同時在面對正確的政策時，進行擁護與支持，并積極實行。民眾治理主體地位的實現是要黨和政府在價值觀、行為方面的總體引導，在合理的領域與規則體系下，發揮主動性與創造性，推進城市治理。城市治理的現代化發展需要由單一主體轉為多個主體，各主體需共生共存，相互調適，實現良好互動。

二、治理客體：人、事、物的和諧統一

人、事、物是城市治理的客體，實現三者有機統一是治理的目標之一。

新中國成立初期，杭州市存在黨員干部、各界代表人士、普通民眾等主體。黨員干部面臨提升自身工作能力和黨性修養任務。中央和浙江省委極其注重干部黨員的紀律問題，建立統一集體組織生活制度，開展干部培訓。黨員干部是城市治理的推動者及實踐者，代表著黨和政府的形象，在任何時期，需要進行自我革命，提高治理城市的能力，在環境變換、社會轉型的背景中加強理想信念的塑造。在新政權的穩固階段，實現公眾對黨和政府的意識形態認同尤為必要。黨和政府在就業、社會環境改造等過程中提高居民物質生活水平，同時開展組織工人參加訓練班,進行馬克思主義理論的學習?！叭魏我粋€取得政權的政治集團或階級都必須為取得自身合法性而繼續斗爭?！盵3]意識形態合法性與合理性建設在城市治理中占據重要地位，在城市治理中起著“粘合劑”作用，政治認同在不同時代以不同的形式進行宣揚，達到對群眾潤物細無聲的目的。

在城市接管與改造過程中，對不同事件的處理體現黨和政府的智慧。一方面，不同的時期，需針對城市生活中不同事件進行解決。新中國成立初期黨和政府立足唯物史觀，著力恢復經濟發展和工人重新就業。在社會生活上政府組織防疫委員會，進行霍亂、白喉等疫苗的接種以及環境的消毒。城市治理是為了人生存質量的提高和生活感受的美好實現。城市治理根據具體城市情況，在基礎設施的建設、日常居住環境優化、居民資源享受等公共服務方面逐步完善，實現社會公平正義。另一方面，治理過程中總會出現突發事件，妥善的解決是城市持續穩定發展的關鍵一步。在杭州治理中貨幣混亂、物價上漲事件發生。杭州市政府以干預交易市場等形式肅清銀元黑市。在對各公私企業、學校等實行基本物資平價、定額銷售，輔以“折實儲蓄”制度中平抑物價。針對抗美援朝戰爭所進行的增產節約、物資募捐等活動。突發事件的處理考驗城市治理能力與治理體系完善程度，事件處理中反應能力與恢復能力是城市治理水平的體現。在危機的狀態下，強有力的政府控制和干預成為迫切需要。黨和政府的調控和及時措施應對能夠引導緊急事件向良性方向發展，規避事件繼續發生，從而實現城市的善治。城際間、社會上進行資源調配與補充、社會恐慌心理克服、日常預防與監測機制、針對常見突發事件的應對機制、事件解決后的追蹤是突發事件得以有效解決的途徑。

城市的獨特自然風光及文化設施是特色城市特色建設的有力資源，是提升城市國際影響力的物質基礎。其一，蘊含有歷史底蘊建筑構成城市風貌，兼具經濟、政治帶動作用。杭州城市內有大量以佛教為主的寺廟是宗教文化圣地?！霸缭?1世紀，杭州有400多座寺廊，20世紀初達到2000多所?！盵4]寺廟周邊的商鋪、茶館、手工業品等一系列與宗教文化及旅游相關的設施及物品出現，提供就業崗位，繁榮之相形成。西湖是杭州獨有的自然風光，黨和政府對西湖進行清理，對各景區加以修繕。在城市治理中，需要依托于具體物質體，挖掘深層經濟、政治、文化意義，實現聯動發展，形成完整的鏈條治理。其二，城市不僅作為國家所屬部分，同時處于世界體系中，城市需要注重國際影響力塑造及競爭力的提高。新中國成立初期，我國的經濟及科學技術等不夠發達，杭州作為歷史文化名城，揚長避短，以文化為切入點拓展在東南亞等地的影響力。戲曲尤其是越劇是浙江省獨特傳統文化，杭州市政府將其融入政治內容進行國際傳播。城市治理基于社會轉型與全球化深入的背景，城市的知名度和國際競爭力的提升是國家國際形象的展示，城市以經濟貿易、文化交流、世界性活動籌辦等多種形式，加強與世界的接軌，提升國際話語權。同時，在與全球國家、地區的接觸中，吸收有利于發展的因素，積極探尋城市進步的資源與機會。

三、治理載體：法律、制度、媒介的多管齊下

載體是城市治理主體與客體之間產生互動的中介。法律條例、體制、大眾媒介在建國初期杭州治理中成為有效載體，為城市問題的解決及秩序建立產生深刻影響，新時代城市治理中運用的載體應與時俱進。

“法律是最優良的統治者。”[5]法治具有防御性、可操作性高及規則性強的特點，是社會公平正義實現的保障底線，依據法律規定進行城市治理是治理現代化的必經過程與形勢之需。新中國成立初期，黨和政府在對杭州各方面進行接管與改造過程中，依據中央的總體條例結合城市具體情況出臺各項的法律條例，多以布告、指示、條例形式呈現，開展城市管理。諸如經濟、衛生、市容面貌等方面出臺條例。法律條文的設計基于城市現實情況及為市民服務的理念，在具體實行過程中產生了積極的作用，促進了當時管理問題的解決。法律的制定以“他律”的行為導向出發，改變傳統社會注重道德修養的價值導向，建立并完善現實、務實、不交叉的法律條文，為應對城市治理中出現的問題提供基礎。在城市治理中將行政性法規、地方法規、國家法規協調運用。

城市治理的制度化和程序化的實現，有利于實現治理效能提高和善治的實現。在杭州接管中黨和政府對于前政黨管理下的工廠、機構及其事業接管實行請示報告制度。對黨員干部有工作生活報告制度，黨員干部集體領導制度及個人負責制度等。在經濟、政治、文化等具體領域中，各項具體的制度進行創制。在宏觀頂層制度設立中，通過與各界代表人士的座談會召開，人民代表大會制度、政治協商制度在城市治理中進行初步嘗試并取得成效。城市治理堅持宏觀社會主義制度的執行，同時在具體的生產生活領域進行具體的制度完善。城市治理中，制度的建立者具有問題意識，在對問題產生緣由、形式、危害等進行調查研究基礎上，尊重治理主體的建議，集思廣益，制定符合歷史規律、與現實條件相匹配的制度。同時制度隨時代的發展演化、吸收新因素實現再造。制度的設立只是起點而非終點，制度的實行過程需法律的保障及各方面的監督，在實踐中不斷調試，使制度符合城市長久發展的需求，讓不同的制度在城市中發揮解決沖突的效用。

媒介作為治理內容與任務的傳播渠道是重要支柱，在城市治理中發揮關鍵作用。不同時期有不同媒介對城市治理政策的制定、實行、監督等過程提供宣傳平臺與渠道。建國初期，杭州巧妙運用媒介開展工作主要為廣播、報紙、宣傳漫畫，諸如：對一貫道等迷信教會的取締中黨和政府以漫畫形式揭露其性質，宣揚新政府主張。黨和政府關注媒介對于城市管理的地位及作用，以當時現有媒介發揮政策傳播功能，促進市民對政策的認同，加快政策的實施進程。新時代下，大數據、全媒體、云計算等加快信息傳播速度與范圍，而且資料的傳播呈現地毯式、扁平化、交互性。通過手機、網絡等平臺，黨和政府進行信息的傳播，為民眾的意見及時反饋、政策實施過程的監督提供載體。黨和政府在制定政策時，不同時空范圍的市民溝通交流，平臺公開透明及評議渠道暢通保證市民知情權與監督權。各媒介在政策宣傳中對市民的淺層及深層價值進行認同引導，人民以平等、及時有效的方式認知執行政策?，F代城市治理中政策、數據的完整精確公開克服信息的片面性與不對稱性，黨和政府挖掘數據背后的經濟、文化、生態等多方面的作用，推動社會發展，對民眾起到服務作用。