國家重點研發計劃資金預算管理研究

■/ 李宏麗 何曉燕

一、研究背景

黨的十八大以來，黨中央、國務院圍繞全面深化改革的工作目標和創新驅動發展的戰略要求，部署推進了一系列重大科技體制改革舉措，要求加強完善國家重點研發計劃資金預算管理，推動形成動態的科技管理運行機制。國家重點研發計劃由若干目標明確、邊界清晰的重點專項組成，重點專項采取從基礎前沿、重大共性關鍵技術到應用示范全鏈條一體化的組織實施方式。重點專項下設具體項目，項目可根據自身特點和需要下設若干子課題。重點專項實行概預算管理，重點專項所屬的項目實行預算管理。近年來，隨著國家科技計劃管理改革的不斷深化，國家重點研發計劃在國家科技計劃體系中的作用越發顯著。根據已公開的數據顯示，截止2021 年底，“十四五”國家重點研發計劃重點專項已啟動78 個，已公示重大病蟲害防控綜合技術研發與示范、動物疫病綜合防控關鍵技術研發與應用、病原學與防疫技術體系研究、農業面源、重金屬污染防控和綠色投入品研發、農業生物種質資源挖掘與創新利用、畜禽新品種培育與現代牧場科技創新、長江黃河等重點流域水資源與水環境綜合治理等54 個重點專項，公示的項目數達到800余個。

項目管理專業機構根據國家重點研發計劃相關管理規定和任務委托協議開展具體項目管理工作。筆者在承擔國家重點研發計劃的管理工作中，深刻認識到在國家重點研發計劃實施過程中，科學合理的資金預算管理有助于保障重點研發計劃的順利有序實施，提高資金使用效益，有利于加快科學成果轉化。雖然一些廣大科研機構及企事業單位同樣在國家重點研發計劃資金預算管理模式創新、流程優化等方面進行了大量卓有成效的研究與探索，體現了資金預算管理的現代化與信息化理念，但在近年來的工作實踐中發現，當前國家重點研發計劃資金預算實踐中仍存在諸多短板與不足，一體化的管理體系仍然存在欠缺，必須給予高度重視。本文將在闡述國家重點研發計劃資金預算管理中存在問題的基礎上，結合“十三五”農業農村領域國家重點研發計劃資金預算管理的有關實踐，提出相應的對策建議。

二、資金預算管理中存在的主要問題

以“十三五”時期為例，農業農村領域國家重點研發計劃共設立“七大農作物育種”等10余個重點專項，致力于推動農業農村領域科技創新發展，加快推進農業農村領域現代化。近年來我國先后出臺、修訂了《國家重點研發計劃資金管理辦法》（以下簡稱《辦法》），以切實提高資金使用效益；相繼出臺了《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》《關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》《關于調整國家重點研發計劃項目預算編報和評審有關事項的通知》《關于進一步完善國家重點研發計劃項目綜合績效評價財務管理的通知》等一系列優化科研經費預算管理的文件，進一步明晰資金管理權責，以有力激發科研人員的創造性和創新活力，推進科技事業發展。審視“十三五”時期農業農村領域國家重點研發計劃的資金預算管理情況，仍存在一些不完善之處，資金預算管理制度體系建立不全，預算編制質量不高，會計核算和資金使用不夠規范等問題，這些問題亟需加以完善，從而強化科技供給，實現國家重點研發計劃實施成效經濟發展需要對接、與鄉村振興戰略對接。

（一）缺乏必要的資金預算管理制度體系

完備的資金預算管理制度體系，能夠為項目發展和財務管理提供必要支撐和依據。但在工作實踐中發現，部分項目承擔單位存在資金預算管理體制缺失、對科研中的經費使用活動約束性不強等共性問題，其原因在于遵循科研活動不夠，沒有充分體現重點專項和項目組織實施特點，在一定程度上阻礙了資金效益的優化提升，制約了國家重點研發計劃的高效推進。

根據科技部網站公開數據統計，“十三五”農業農村領域國家重點研發計劃立項數量共計474個，預算安排共計192.02億元，其中國撥經費148.21億元，占比77.18%，配套資金43.81 億元，占比22.82%。平均而言，每個項目能夠獲得3126.79 萬元的國撥經費支持，如此高比重的國撥經費投入體現了國家對于農業科技創新的重視與支持，項目資金預算管理也更為重要，其貫穿于項目執行整個過程。根據對部分項目的中期結果顯示，在“放管服”改革下，大多數項目承擔單位能夠積極落實國家科技計劃改革政策，較好地承接國家下放到科研單位的自主權，結合單位實際情況建立和完善資金預算管理制度。但是，仍然有部分單位缺乏完善的資金預算管理體系，缺少豐富的資金管理經驗，對資金預算管理的專業性認識不足，沒有科學的資金預算管理價值理念，從而給國家重點研發計劃科研活動帶來一定的負面影響。

（二）資金預算編制不夠科學

科學編制資金預算是項目承擔單位開展科研工作的龍頭和抓手，是項目實施的重要依據。但在工作實踐中發現，項目承擔單位在編制項目資金預算時存在諸多問題，比如：有的項目單位預算意識不強，造成預算編制的質量不高；不按照國家預算管理規定要求，不考慮工作實際情況，多憑個人經驗進行估算，導致資金預算不準確；更多考慮的是在項目研究過程中如何多使用資金，將一些不必要的測試加工費、材料費等納入預算，想方設法多申請資金，使經費預算遠遠高于實際支出，導致資金預算不合理，最終造成資金結余；有的科研人員缺少與財務人員的有效溝通，導致業務和財務沒有融合貫通，科研人員不懂編制預算等經費管理，財務人員又缺乏相關科研知識，形成預算編制與實際執行“兩張皮”，致使預算編制技術水平低，不夠專業。

國家重點研發計劃的結構形式是“專項-項目-課題”，即在立足于國家未來發展的基礎上設立重大專項，并以重大專項為指引設立具體研究項目，項目承擔單位再根據研究需要，采用課題和子課題等形式與其他單位進行合作，共同推動項目研究。編制全面資金預算的基礎就是課題和子課題，為項目的資金預算編制提供基礎和強力的支撐。結合“十三五”農業農村領域國家重點研發計劃資金預算管理情況，編制不科學主要有以下幾個原因：一是在多數科研單位中，項目申報的資金預算編制工作通常時間緊，任務急，這樣的一種編制環境和手段缺乏實際的調查取證研究，缺乏編制工作的科學性。二是對于單位的資金預算編制工作，通常都是用傳統的增量預算編制方法，就是說在對當年資金預算進行安排時，是在上一年的財務支出基礎上，再綜合考慮當年新增的影響因素來確定當年的資金預算。三是中央的一系列政策文件要求下放一定的經費自主權，擴大勞務費的分配權和儀器設備采購的自主權，但是在政策實施過程中，對自主權放開的尺度和邊界還缺乏制度文件的細化規范，相關資金預算編制的方法有待更新，這些依然是阻礙科研經費改革進程的難點。

（三）會計核算不夠規范

目前，我國的重點研發計劃資金實行分級管理、分級負責，項目承擔單位是項目資金管理使用的責任主體，負責項目資金的日常管理和監督工作。據相關數據統計，事業型研究單位與大專院校是目前承擔“十三五”農業農村領域國家重點研發計劃科研活動的主力，二者合計獲得86.92%的項目數量與84.08%的經費，與其他類型的單位相比有絕對的優勢。與此同時，在單位參與頻次方面，國有企業和私營企業對于國家重點研發計劃科研活動的積極性也越來越大，參與程度也越來越高，特別是私營企業，2016 年參研頻次占比僅為6.85%，而2018 年增長為13.70%。更多的市場主體參與到農業農村領域的科研活動中，雖然參與積極性顯著提高，但是會計核算能力也參差不齊，對不同類型責任主體的資金預算管理要求也不盡相同。研究發現，部分項目承擔單位對《辦法》等規定學習不夠、理解不到位，導致在會計核算方面存在以下問題，一是沒有單獨設賬進行獨立核算，沒有完全做到專款專用，項目資金和其他資金的賬務處理混在一起，影響資金預算的有效執行。二是資金使用和項目進度不匹配，在對部分項目的中期檢查中發現，雖然項目進度過半，但是資金預算執行率很低，項目進度與預算執行進度嚴重脫節，這樣既影響財政資金使用效益，也反映項目發展可能不需要如此多的預算，未按照科學研究過程相應要求使用資金。

（四）預算資金科目使用不夠規范

項目承擔單位在編制資金預算時，應該準確使用政府分類收支科目，以全面、準確、清晰地反映項目收支情況。但是結合“十三五”農業農村領域國家重點研發計劃資金預算管理情況發現，有的項目沒有充分預計各支出經濟分類的使用金額，在編制項目預算時將一部分支出放在“其他”科目，導致預算科目與實際支出的差異較大；有的項目存在資金超范圍開支問題，列支一些與項目無關或關聯度不大的費用；有的項目在臨近結題時，突然產生大量設備費、人工費等；有的將設備費直接用于其他不相關的費用支出；有的科研單位存在幾個項目之間資金混支問題；上述做法顯然沒有遵循科研活動的規律和特點，也導致資金預算不準確。

（五）監督機制不夠完善

完善有效的監督機制對于項目的規范運行至關重要。近年來，國家重點研發計劃管理部門相繼出臺了多項措施，指導各項目承擔單位及時完善監督機制。依據《辦法》，重點研發計劃資金實行分級管理、分級負責，財政部、科技部負責研究制定重點研發計劃資金管理制度，專業機構負責重點專項資金管理和監督，項目承擔單位負責項目資金的日常管理和監督。因此，資金管理主體主要包含科研管理機關、項目承擔單位、科研人員、獨立第三方主體。

雖然資金管理辦法為國家重點研發計劃資金預算管理提供了一定制度支撐，但當前仍然存在一些問題。一是項目資金預算監管體制具有行政管制特征。政府部門主要是依托專業機構對資金預算進行管理，國家重點研發計劃的項目管理專業機構主要由各部委現有的科研管理類事業單位組成，國務院文件以及專業機構管理暫行辦法對專業機構的定位與職責進行了規定，這些文件主要以科技事權為基礎，以經費的使用與管理為目標，雖有利于明確資金預算管理主體的職責、確保資金使用的合規性，但這種科技事權劃分體制具有明顯的行政管制特征，造成資金預算管理實質上是部門單位的內部化管理，資金預算管理效率較低。二是部分項目承擔單位的內部控制機制不健全，沒有形成“全鏈條設計、一體化實施”完整的項目內部管理監督機制，缺乏對項目資金的內部審計和監管，導致資金預算執行監管不到位，使得原本可以通過項目管理過程中通過監督來更正的問題無法及時解決。三是項目資金預算監管模式僵硬。在項目預算執行過程中，由于不能有效開展項目技術水平與資金使用情況的綜合監督考核，監管模式較為單一，造成管理環節與實際活動脫節，致使項目資金使用效率較低。

三、關于加強資金預算管理的幾點建議

（一）進一步加強資金預算管理制度建設

2021年10月新修訂的《辦法》依舊將資金多元化投入作為基本原則之一。因此，應繼續充分發揮中央財政和地方財政各自優勢，建立合理的“上下聯動”協調合作機制；積極適應國家科技項目“鏈條式創新設計、一體化組織實施”和國家科研經費管理改革的要求，加快推進項目管理運行機制改革和專業機構資金管理制度改革，加強項目統籌協調，對項目資金預算編制和執行進行規范，建立和完善制約制度和實施細則。一方面，項目承擔單位要根據最新資金管理辦法和其他相關規定，結合本單位工作實際，及時對資金預算編制與審批、預算執行與調劑、資金開支范圍等內容修訂內部管理制度，確保國家最新政策落到實處。另一方面，要積極引導地方轉變思維，深化中央部門預算改革，立足地方實際，實施全面規范、公開透明的資金預算制度。

（二）進一步加強資金預算編制管理

項目承擔單位必須充分認識到資金預算編制管理的積極作用，建立完善的資金預算編制管理體制，合理編制資金預算，提高預算編制的科學性和準確性。一要與政府相關宏觀政策緊密聯系，使預算更具前瞻性；二要科學規范、合理真實地編制項目預算，簡化科研儀器設備采購流程等；三要加強科研人員和財務人員的溝通配合，充分發揮科研助理隊伍在資金預算管理等方面的專業作用，與科研人員更好合作，減輕科研人員壓力，使雙方充分了解項目內容和預算的關系，為審核預算編制是否合理，實現對預算的全方位管理提供支持。

（三）進一步加強資金核算和管理

新修訂的《辦法》中，對經費分配方式中中央財政經費補助的方式進行了拓展，提出實施“揭榜掛帥”、“賽馬”等新興組織機制的項目，可依據項目特點，采取包干制的資金管理方式。加強資金核算和管理日益重要，首先，項目資金預算下達后，項目承擔單位要嚴格按照項目任務書和資金預算實施方案開展研究工作，嚴格按照預算范圍執行。例如，目前直接費用預算科目已從9 個統一精簡為設備費、業務費、勞務費共3大類，其預算調整權也全部下放，旨在減輕科研人員負擔，提高科研人員獲得感。但同時也要用好、管好國家的每一筆專項資金。其次，規范會計核算和審批程序，厲行節約，嚴格按照規定的開支范圍和合理的開支標準，嚴格預算執行，確保規范合理地完成預算執行任務。最后，強化項目法人責任制，資金管理責任要落實到人。項目承擔單位要切實落實法人責任，做好項目資金的日常管理和監督；項目實施團隊要強化預算執行管理，加強資金使用的規范性，提高資金使用效率。項目承擔單位財務管理人員和項目科研財務助理團隊共同發揮作用，做好項目實施工作。

（四）進一步加強資金監督管理

一是加強資金審計監督、財會監督和日常監督的融會貫通，創新監督檢查方式，利用大數據等信息技術手段，實行隨機抽查、檢查，提高資金監督檢查效率。對財務工作檢查審計中發現的問題，項目負責人要及時整改，抓早抓小，嚴格審核和把關。以農村中心專業機構為例，近年來中心高度重視對項目單位的政策宣傳，在每年召開的各重點專項項目啟動會和工作推進會上，都對國家出臺的最新科技改革政策進行深度解讀，獲得項目單位的好評。二是對項目承擔單位和科研人員在科研經費管理使用過程中出現的失信情況，探索納入信用記錄管理，進行必要懲罰；三是堅持需求導向，突出內控重點，及時梳理問題風險點。各項目負責人要著力在“早、小”和“常、長”上下足功夫，及時發現和改進問題，注重總結推廣經驗，保障科研任務順利完成。項目承擔單位要定期開展財務資金“回頭看”，全面總結梳理財務管理過程中存在的主要問題，明確下一步改進落實的具體舉措。