建設世界級新型旅游景區的若干構想

高舜禮

世界旅游強國的核心是旅游產業具有較強的國內貢獻力和國際競爭力，我國旅游業目前在產品結構、企業素質、人才隊伍、管理機制等方面與旅游強國仍有一定差距[1]。在旅游景區和目的地建設方面，依照世界級和國家級景區品牌的視角，運用層次分析法（AHP）對中國大陸31個省域旅游目的地品牌競爭力進行研究，結果可顯示為“超強型、極強型、強型、一般型、弱型、極弱型、超弱型”7類，整體呈現華東、西南、華中、華北、西北、東北由強而弱的分布態勢[2]。世界級旅游景區的建設，需要有現代化、數字化、智慧化手段和與國際接軌的旅游開發理念[3]。隨著5A級旅游景區標準的貫徹實施，中國部分景區的旅游基礎設施和配套服務得到了大幅度提升，達到或超過了發達國家頂級旅游景區[4]的水平，但社會公益性弱、旅游過度開發、硬件設施“過硬”、生態環境保護不力等問題已比較突出。未來中國旅游景區的進一步提升以及與國際接軌，首先需要轉變對旅游資源過度利用的理念。2022年3月《國家公園管理暫行辦法（征求意見稿）》印發，提出了設立、管理、運行國家公園的一套方針、原則和政策。從與國際接軌的角度看，國家公園管理辦法中涉及的“游憩體驗區域和線路”，也可視為一類新型的旅游景區，對當前建設世界級旅游景區的分類探索與導向設計具有重要的啟示，若能從中摸索和積累一些經驗，將是具有現實意義的，也值得業內人士關注和研究。

一、我國旅游景區發展現狀與世界級目標

什么樣的旅游景區是世界級的，如何才能建成世界級的旅游景區，至今沒有公認答案或評判標準。如何把握旅游景區的世界級，應該朝什么樣的方向和目標去努力是需要業界不斷思考的問題。按照旅游業界的常規思維，一般應是從旅游發達國家的知名旅游景區尋找線索和參照。至于具體怎么確定標準，哪一條該吸納、哪一條應忽略，就是“公說公有理，婆說婆有理”了。

就旅游業內人士和旅游者而言，對世界級旅游景區是有輪廓性意象的[6]。從20世紀末開始，我國公民出國旅游人數快速增長，一躍成為全球最大的出境旅游客源國，到新冠疫情發生前的2019年底，我國出境旅游全年已達1.55億人次，隨著“看西洋景”的人越來越多，對世界級旅游景區自然“心中有桿秤”。就景區建設和管理而言，我國與旅游發達國家之間是互有長短、交替領先的。以我國陜西秦始皇兵馬俑、北京八達嶺長城、安徽黃山等旅游景區為例，應是具有國際領先水平的。當然，在景區環境、開發配套、運營監管上也還存在一定差距，例如，意大利羅馬城市氛圍與文物古跡的交相輝映，美國黃石國家公園保護與開發的和諧統一，澳大利亞珀斯鯊魚灣珊瑚海岸哈梅林池的海洋疊層巖與旅游科普，不少國家旅游景區實行減免門票政策等。至于哪些是世界級旅游景區必備的特征，哪些是各國景區個性化的特點，多數人并未作認真思考和專門研究，只是籠統而模糊的感觸。

對高層旅游管理部門來說，必然要研究世界級旅游景區的參照標準和認定程序。按照傳統思維定式，大致可以劃分為幾種選擇：其一，尋找一套有較大認知度的世界級標準或模板（范例）[7]，在國內加以貫徹實施、驗收達標后予以公布。這種做法較為簡便易行，但世界旅游組織未必有現成體例，也未必會加以推薦；即使進行了這類推薦，我國旅游主管部門也未必加以采納。其二，以我為主、博采眾長，即以我國現行景區評價標準為基礎，再參酌各國標準、兼取所長，做一些必要的技術性修補和提升。我國已有認定旅游景區質量的A級評價體系，所評出的“頭部”景區應不亞于一般發達國家，以我國旅游業如今的市場規模、經驗探索和綜合貢獻，該種做法也有其合理性。其三，獨立自主，自力更生，不用走什么國際程序或形式，就在5A級認定標準基礎上，適當添加一點兒“國際性”“國際范兒”指標，如國際知名度、文化內涵、接待入境游量、舉辦國際會議等，就可以從300多家5A級景區中“優選”“精選”出世界級景區[8]。有業內人士直言，實質上就相對于評定6A級旅游景區。

除了考慮采取什么樣的評價辦法，若要是3～5年內創建出“世界級旅游景區”，從現有300多家5A級景區中選拔應是大趨勢或大概率。至于確定怎樣的標準為宜，既要看參與者的專業精神，更要看主管部門的定向。以目前我國A級景區為基礎的選拔思路，有相當的基礎性和穩妥性，可做到更加出類拔萃、優中選優，但這樣挑選出的“世界級旅游景區”，在與國際接軌上恐怕仍有難以彌合的現實差距。主要體現在以下幾個方面：

1.景區個性化的消弭。我國提供給國民游覽休閑的景區其背景出身各有不同，如世界遺產、自然保護區、風景名勝區、地質公園、國家公園等，有一部分已經加入A級景區評價體系，雖然游客消費的舒適度明顯提升，但背景性的個性色彩普遍被淡化，客觀上拉開了與世界同類景區的差距。

2.旅游設施配套的過度。我國各類景區在此方面普遍“優于”世界水平，如景區公路、索道、登山步道、欄桿、橋隧等，體量（或數量）和質量都較“過硬”，以至于有的已影響到遺產地、保護地的資源本身。這些過度性的配套開發，大多具有不可逆性，再行消除或修復幾無可能[9]。

3.社會公益性的偏弱。我國旅游景區雖也強調社會公益性，但無論是作為事業還是企業單位，都回避不了“經營性”這個共性，有的景區還把門票收益“上市”了。因此，國內景區普遍實行高于國際的景區收費，惠民性的票價減免也并不常見。景區內的原住民被普遍遷出，雖然也有必要的幫扶措施，但與世界各國有較大不同。由于免票實行得不夠普遍，生態、環保、地質、科普、研學等社會教育功能發揮得不夠明顯[10]。

當然，在中國向世界級旅游景區邁進的征途上，以A級評價標準為支撐的我國旅游景區，在專業提升上大大向前跨出了一步，做出了具有里程碑意義的貢獻，但未來如何進一步接軌國際領先目標，既要睜大眼睛緊盯世界景區的主流，更要積極踐行國家生態文明戰略的發展理念。

二、我國旅游景區的國際差距與創新發展的必要性

按照目前旅游景區的發展模式，要想走入與旅游發達國家并軌之路，尚存在一些客觀上的難度。這既因我國景區開發大多離不開經濟目的，也與長期以來形成的開發思維、規劃模式、評價標準等密不可分。這些方面若不能做較大調整或根本性改變，則很難推動我國旅游景區發展與旅游發達國家的并軌。因此，大力創新我國景區發展模式，探索具有國際通行樣式的多樣化景區，應是業界需要加強思考和研究的方向。

從我國旅游景區建設的現狀，貫徹我國生態文明戰略的要求，國家公園建設的逐步落地以及滿足國民日益增長的旅游需求等方面看，當前學習借鑒旅游發達國家的做法和經驗，探討我國景區模式的突破和發展路徑的創新，具有較為適宜的形勢或有利的背景。

一是正視我國景區與旅游發達國家的差別。但凡去國外旅游過的人，稍加留意就能發現中外景區建設有很大不同。以國家公園景區為例，如美國西部的大峽谷國家公園、布萊斯峽谷國家公園，澳大利亞中部的烏魯魯—卡塔楚塔國家公園（紅石山）、澳西南部珀斯的南邦國家公園（尖峰石陣沙漠）等景區，就與我國同類型的景區有諸多不同：這些景區大多不收費或低收費，開發建設很注意與自然環境和諧相處，盡量不傷及巖石和地貌，旅游配套設施的配置盡量“簡化”“減量”和隱蔽[11]，服務僅限于最基礎的停車、飲水、廁所，以及必要的旅游信息和服務提示，有些相對偏僻和缺水的地方甚至不建廁所，但對大小便則有位置選擇和注意事項的提示。中外旅游景區的這些不同細節，表面看來是開發力度和建設水平的差異，實質上則是生態文明和發展理念上的深層次差距。

二是積極貫徹生態文明的發展理念。這是我國21世紀最重要的發展原則之一，無論是“綠水青山就是金山銀山”，還是山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，都要求提升人與自然的和諧程度。以長江經濟帶的建設發展為例，黨中央、國務院明確要求以共抓大保護、不搞大開發為導向，以生態優先、綠色發展為引領，依托長江黃金水道，推動長江上中下游地區協調發展和沿江地區高質量發展[12]。旅游作為環境友好型的優勢產業，理所應當積極貢獻生態文明建設，瞄準與國際先進水平的差距，主動提升資源保護與旅游開發的和諧程度，教育引導廣大游客爭做生態旅游的踐行者，而不是聽任旅游配套設施過度建設，或偏重強調游客的舒適度，這在旅游發展實踐中是可以有所作為的。

三是順應國家公園建設的體制創新。在生態文明戰略的指引下，我國在自然保護地領域進行了一項重大的制度創新，那就是國家公園體制。經過2013年提出、2015年啟動試點、2021年設立了首批國家公園，宣布將在國家公園里設置游憩體驗區域和路線，開展適度的旅游和相關體驗活動，目的是向社會公眾提供優質生態產品的體驗。從已獲知的相關信息看，相當于“旅游景區”概念的游憩體驗區開發，將落實在國家公園、自然保護區、自然公園3個層級。與傳統旅游景區相比較，它們的內涵更加豐富，設計目標更加多樣，既有傳統景區的觀光價值，也有游憩性的綜合體驗，還能適于開展自然生態和科普教育。尤其可貴地是在強調嚴格做好生態環境和資源保護的前提下，進行上述適度開發建設，這就為探索與國際接軌的新型景區建設創造了機遇。

四是加快落實旅游景區的社會公益性。由國家所有的旅游資源而開發建成的景區，理應由全體國民加以共享，核心問題是門票減免，這成為影響居民出游動力的重要因素。這方面，旅游發達國家做得普遍較好，造成這種差距的原因，有資源監管與權屬的歷史沿革問題，有開發投資主體多元化的復雜背景，也有深受局部經濟利益的驅動和掣肘的因素。近些年，國家發展和改革委員會牽頭對這類景區推動了門票降價，但短期內徹底取消門票或把門票降得很低是有難度的。較為實際的做法就是面對現實、區別新舊、分類施策：一方面允許已建成景區有一個逐步降價的過渡年限；另一方面是依照新的指導原則加快開發實行免票或低價的新景區。前者應該以各A級景區為主，后者按照與世界級景區接軌方式開發，因所配置的旅游設施可以因陋就簡，從而能節省大量的旅游開發資金。如此，既有利于加快提升景區的社會公益性，又可進一步豐富我國景區類型，還可在傳統A級景區與世界通行做法接軌的景區對比中，檢驗哪一種發展模式更為有利。

五是滿足旅游市場加快發展的新需求。在新冠疫情之前，根據文化和旅游發展統計公報，2019年我國國內年旅游人數達60多億人次，人均年出游4.3次，人均出游7.65天，但仍不到同期歐美日韓等發達國家旅游人次的50%。根據國家統計局官方數據，我國居民人均GDP達1.2萬美元，這意味著國民旅游消費有很大潛力。進入21世紀，隨著我國家用汽車的逐漸普及和高速交通的發展，旅游需求結構也在快速變化，由觀光向休閑度假、由團隊向自助自駕、由淺表感受向深層體驗，一系列變化深刻影響著旅游市場供給。在此背景下，全域旅游的思路被提出來，鄉村旅游加快轉型升級，民宿休閑、生態康養、自駕露營、戶外運動得到快速發展。觀光作為旅游產品體系的重要份額和傳統優勢，既需要數量的大幅增加，更需要類型的豐富多彩，就包括了與國際接軌的創新型旅游景區的出現。如何使旅游供給量得到挖潛和擴大，實現旅游供給質量的多樣化和品質化提升，是今后旅游發展要研究的重大課題。

三、世界級旅游景區建設的分類探索與導向設計

2022年3月下旬，國家林業和草原局（國家公園管理局）印發《國家公園管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱“辦法”），對國家公園的設立、管理、運行等確定了若干方針、原則和政策，也涉及了其中“游憩體驗區域和線路”的謀劃與導向。從與國際接軌的角度看，國家公園中的游憩區設置和開發，也可以視為一類新型的旅游景區建設，對當前探索建設世界級旅游景區提供了一項新的思路和實踐機會，若能從中摸索出一些經驗，得到啟示，將非常具有現實意義。

從該“辦法”規定的有關條文，以及旅游發達國家同類型的游憩體驗區建設情況看，這一類型的旅游景區開發應遵循以下導向：

一是更加突出社會公益性。按照國家公園總體設計，將“保持重要自然生態系統的原真性和完整性，維護生物多樣性和生態安全，促進人與自然和諧共生，實現全民共享、世代傳承”（“辦法”第一條）；“堅持國家公園全民公益性，為全社會提供優質生態產品，以及科研、教育、文化、游憩體驗等公眾服務”（“辦法”第二十九條）[13]。至于國家公園的游憩區是否收費，“辦法”未予要求和透露，但肯定不會是高票價。

二是對自然環境最小干預。國家公園“組織實施的相關建設活動，應當遵循保護優先、最小干預、簡約輕量的綠色營建理念”（第十二條），并強調充分利用原有的設施，建設和完善一些必要的基礎設施。公園內劃定的游憩體驗區域和路線，“要嚴格控制開發利用強度，最大限度減少對生態環境的干擾”（“辦法”第三十三條）。這便與常規景區開發時的那種“逢巖開路、遇水搭橋”明顯不同，對生態環境、自然資源的影響將大幅度降低。

三是適度配置公共設施。“國家公園范圍內的建設項目應當與自然景觀和文化特色相協調，其選址、規模、風格、施工等應當符合國家公園總體規劃和管控要求，采取必要措施減輕對核心資源和生態功能的不利影響[14]”（“辦法”第十三條）；將建設的適度參觀旅游和相關的必要公共設施，必須以“不破壞生態功能”為前提（“辦法”第十八條）[15]；所提供的必要游憩體驗輔助設施，應“嚴格控制開發利用強度，最大限度減少對生態環境的干擾”（“辦法”第三十三條）。上述條文所透露的精神，將嚴防過度性開發建設，最大程度與國際接軌。

四是限流性預約參觀。“辦法”第三十三條提出，對參觀者和旅游者要“探索建立預約制度”。歐美或非洲國家的各類自然保護區，一般情況下無須提前預約，我國國家公園的這一規定，標準嚴于很多國家。當然，在遭受新冠疫情影響以來，我國絕大多數景區已實行預約參觀制度，因此，對國家公園游憩區的預約制也是相宜的，最大好處是避免旅游旺季人滿為患，保障游覽和體驗水平，維護景區生態環境質量。

五是加強應急救援和安全保障。國家公園是幅員廣闊、生態原始的保護區，我國首批公布的5個國家公園有23萬平方公里，相當于廣西壯族自治區的陸地面積，與傳統景區相比安全的風險性也比較大。要求“國家公園管理機構應當制定訪客安全保障制度，配合所在地方人民政府開展突發事件應對工作，為訪客提供必要的救助服務，建設無障礙服務設施”（“辦法”第三十三條）。從一些國家的安全防范和應對措施看，重點是加強路線和方向指引、災害性因素提示、求助呼叫系統設置、緊急救援能力建設等。

此外，應加強提升旅游者環衛意識，強調自我保潔行為。在傳統旅游景區，垃圾的撿拾和清運已是不小工作量，每到旅游旺季更是負擔倍增。更駭人聽聞的是，我國珠峰大本營和登山沿途垃圾散布，成為登山愛好者、旅游者留下的顯著“污點”。因此，要把景區保潔建設列為縮小與世界差距的一個目標，加強對游客的教育、引導和監督，倡導游客帶回自己產生的垃圾，同時，適當減少景區垃圾箱的設置，增加監控探頭的設置，做好游客進入景區攜帶物品的登記，對隨意丟棄垃圾者予以處罰。

總之，建設世界級旅游景區這個命題，既有對“與國際接軌”“中國特色”之類的頂層設計，也有專業性的若干技術要求。解好這道命題的關鍵，在于理解好“世界級景區”的共性特征，加緊彌補這些共性特征的短板。不同的認識和思路，將決定不同的實質和結局，建設世界級旅游景區的決策和行動，最終要腳踏實地、實至名歸。