行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理現(xiàn)狀及改進(jìn)建議

高 穎

上海市城市建設(shè)檔案館 上海

一、引言

近年來，隨著我國財政預(yù)算體制改革的不斷推進(jìn)，國家出臺了一系列關(guān)于深化預(yù)算管理的政策制度。要管好、用好財政資金，保證納稅人的錢用到實處、產(chǎn)生實效，行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理顯得日趨重要。隨著國家實施減稅降費的政策，財政各項收入增速放緩，資金供需之間矛盾增大。各級行政事業(yè)應(yīng)充分考慮到承擔(dān)的政府職能及社會服務(wù)責(zé)任，加強(qiáng)預(yù)算績效管理，落實國家財政政策，要把有限的財政資金發(fā)揮出最大的效應(yīng)。預(yù)算績效管理制度的出臺與實施，強(qiáng)化了從中央到地方各級政府，再到各級部門，最后到各個預(yù)算單位的預(yù)算支出責(zé)任，加強(qiáng)財政資源的合理配置，推動預(yù)算管理制度不斷完善。

二、行政事業(yè)單位開展績效管理的重要意義

預(yù)算績效管理是將預(yù)算管理和績效管理有機(jī)結(jié)合起來，強(qiáng)化政府預(yù)算為民服務(wù)的理念，將績效目標(biāo)管理、績效跟蹤管理、績效評價結(jié)果反饋及應(yīng)用納入預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督的全過程，以預(yù)算資金支出管理目標(biāo)的實現(xiàn)和取得的效益作為評價重點，著力打造事前、事中、事后的有機(jī)銜接的全生命周期的預(yù)算管理方式。以國家財政政策為指導(dǎo)方針，促使各級行政事業(yè)單位加強(qiáng)財政預(yù)算資金的管理，把資金績效評價作為科學(xué)有效的監(jiān)督方式手段，讓財政資金更有效地服務(wù)于社會。

1.有助于提高財政資金使用效益

行政事業(yè)單位開展預(yù)算績效管理工作，要根據(jù)本單位三定方案、發(fā)展目標(biāo)、工作計劃、重點規(guī)劃，制定相適應(yīng)的預(yù)算績效管理目標(biāo)，并建立合理的績效評價指標(biāo)體系。首先，行政事業(yè)單位能有效控制本單位成本費用，合理分配財政資源。其次，行政事業(yè)單位按績效評價要求取消低效無效的資金項目，將評價結(jié)果與預(yù)算安排有機(jī)結(jié)合，避免財政資源浪費，讓財政資金真正用在重點領(lǐng)域，提高財政供給的精準(zhǔn)性，使行政事業(yè)單位的預(yù)算管理行為更加務(wù)實、高效，切實提高財政資金的使用效益。

2.有助于提升單位國有資產(chǎn)管理水平

行政事業(yè)單位資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的重要組成部分，也是行政事業(yè)單位履行職責(zé)、向社會提供公共服務(wù)的物質(zhì)保障。行政事業(yè)單位強(qiáng)化預(yù)算績效管理，可以有效梳理國有資產(chǎn)管理工作，保障國有資產(chǎn)安全性和完整性，防止國有資產(chǎn)流失，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的優(yōu)化配置，提升國有資產(chǎn)的使用價值，從而提高國有資產(chǎn)管理水平，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。

3.有助于健全和完善單位內(nèi)部控制制度

行政事業(yè)單位實施預(yù)算績效管理，能有效保障內(nèi)部控制建設(shè)的良性發(fā)展。兩者相互聯(lián)系，明確預(yù)算績效管理的主體責(zé)任，硬化績效責(zé)任約束，在預(yù)算績效管理工作中能發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制各環(huán)節(jié)中存在的問題與不足，推動本單位內(nèi)部控制制度的改進(jìn)和完善，防范風(fēng)險，進(jìn)而更好地履行社會職責(zé)，促進(jìn)行政事業(yè)單位管理效能的提升。

三、行政事業(yè)單位績效管理中存在的問題

1.對預(yù)算績效管理的重要性認(rèn)識不到位

部分行政事業(yè)單位對預(yù)算績效管理的認(rèn)識和重視程度還不夠，意識淡薄。雖然預(yù)算績效管理全面推行已有多年，但是受眾多因素的影響，一些行政事業(yè)單位形式上在執(zhí)行，觀念上未到位。本單位預(yù)算績效管理的主體責(zé)任是什么，責(zé)任約束在哪里，績效結(jié)果怎么樣等都不清晰。很多行政事業(yè)單位工作人員片面地認(rèn)為預(yù)算績效主要是財務(wù)部門的工作，與業(yè)務(wù)部門的工作關(guān)系不大。業(yè)務(wù)部門的知曉度、參與度不高，溝通不積極，提供不了相應(yīng)的信息，導(dǎo)致預(yù)算績效指標(biāo)的選取、績效指標(biāo)體系的構(gòu)建，以及具體項目實施狀況的跟蹤等工作無法有效展開。

2.預(yù)算績效指標(biāo)設(shè)置不夠合理

預(yù)算績效指標(biāo)的設(shè)置需要結(jié)合相關(guān)制度和單位的實際情況來量身制定。在制定過程中，行政事業(yè)單位應(yīng)該充分征詢單位各個職能部門、各個相關(guān)崗位工作人員的意見，根據(jù)有關(guān)的政策，參照部門歷史標(biāo)準(zhǔn)、同行業(yè)的績效指標(biāo)、計劃標(biāo)準(zhǔn)等幾個方面因素來確定。由于涉及的范圍較廣，大多數(shù)行政事業(yè)單位沒有進(jìn)行深入細(xì)致調(diào)研，隨意設(shè)置績效指標(biāo)，致使設(shè)置的預(yù)算績效指標(biāo)脫離實際，嚴(yán)重影響了績效指標(biāo)評價的準(zhǔn)確性、科學(xué)性，無法突出行政事業(yè)單位的工作重點和特征，出現(xiàn)預(yù)算績效管理關(guān)注點不清晰等問題，使以后的績效評價工作難以達(dá)到預(yù)期的效果。

3.預(yù)算編制環(huán)節(jié)不合理

預(yù)算編制是整個預(yù)算管理的起點，預(yù)算編制直接影響后續(xù)預(yù)算的執(zhí)行、預(yù)算績效評價等一系列活動的有效進(jìn)行，但是當(dāng)前存在一些問題，主要體現(xiàn)在：預(yù)算編制與本單位的資產(chǎn)管理沒有銜接，本單位的房產(chǎn)、設(shè)備長期閑置，設(shè)備的配置數(shù)量、配置標(biāo)準(zhǔn)超標(biāo)，預(yù)算編制時這些單位繼續(xù)申請財政經(jīng)費購置設(shè)備設(shè)施。另外，一些行政事業(yè)單位仍然存在“要項目、爭資金”的做法，多報預(yù)算，導(dǎo)致到年底用不完而形成存量資金。預(yù)算項目缺乏科學(xué)性、合理性，使財政資金的使用效益難以體現(xiàn)“優(yōu)化”的特征。

4.內(nèi)部控制制度不健全

內(nèi)部控制制度不健全是制約行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)有序發(fā)展的關(guān)鍵因素，也是許多行政事業(yè)單位存在的問題。尤其是部分單位的財務(wù)管理制度缺失，制度體系沒有定期總結(jié)和修訂，缺乏完善的績效考核體系。行政事業(yè)單位缺少內(nèi)控制度的約束，導(dǎo)致在預(yù)算執(zhí)行中，相關(guān)人員對風(fēng)險識別判斷不清，主要風(fēng)險點分析不透徹，沒有覆蓋到經(jīng)濟(jì)活動所涉及的各項業(yè)務(wù)和事項，各種經(jīng)濟(jì)活動環(huán)節(jié)中可能會滋生不同的風(fēng)險隱患，這樣不僅弱化行政事業(yè)單位的管理效能，而且易形成違規(guī)現(xiàn)象，影響預(yù)算執(zhí)行效果，對行政事業(yè)單位健康發(fā)展十分不利。

5.績效管理人員職業(yè)素養(yǎng)不足

對于行政事業(yè)單位而言，績效管理人員的職業(yè)能力和素養(yǎng)直接關(guān)系到單位良性發(fā)展。部門績效管理人員的基本專業(yè)知識不扎實，工作責(zé)任心不強(qiáng)，沒有績效管理方面的工作經(jīng)驗，難以對經(jīng)濟(jì)事項進(jìn)行有效的判斷和甄別，遇到問題互相推諉。特別是有些績效管理人員法律意識淡薄，受利益的誘惑，對違規(guī)、違法的經(jīng)濟(jì)行為采取緘默或妥協(xié)的態(tài)度，喪失了立場，偏離了正確的軌道。這些原因都是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)風(fēng)險產(chǎn)生的重要因素。

四、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理工作的改進(jìn)建議

1.增強(qiáng)預(yù)算績效管理意識

行政事業(yè)單位要強(qiáng)化全員的預(yù)算績效管理意識，必須要讓單位管理人員從思想上轉(zhuǎn)變對預(yù)算績效管理工作的看法，意識到這項工作的重要性，從而發(fā)揮帶頭作用。在高度重視這項工作的同時，行政事業(yè)單位應(yīng)該廣泛宣傳預(yù)算績效管理的理念、作用，定期組織本單位管理者和各部門相關(guān)負(fù)責(zé)人、關(guān)鍵崗位人員，對預(yù)算績效管理的政策進(jìn)行解讀和相關(guān)業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，樹立正確績效觀，強(qiáng)化預(yù)算為民的理念，突出績效責(zé)任，領(lǐng)會內(nèi)涵，查找差距，結(jié)合單位現(xiàn)狀制定相應(yīng)的預(yù)算績效管理制度，帶領(lǐng)全員積極投身公共事業(yè)建設(shè)。

2.科學(xué)合理設(shè)置預(yù)算績效指標(biāo)

通過加強(qiáng)對預(yù)算績效管理的認(rèn)識，行政事業(yè)單位要根據(jù)本單位的職責(zé)、事業(yè)發(fā)展規(guī)劃及年度重點工作計劃來制定績效目標(biāo)，充分了解績效指標(biāo)體系及績效評價結(jié)果之間的關(guān)聯(lián)性。各部門業(yè)務(wù)項目與部門職責(zé)息息相關(guān)，健全財務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門之間的工作協(xié)同機(jī)制，梳理、分析和提煉核心績效指標(biāo)，聚焦履職盡責(zé)和履職效果。

行政事業(yè)單位預(yù)算績效指標(biāo)是績效目標(biāo)量化和細(xì)化描述，必須因地制宜，根據(jù)本單位所處行業(yè)的特征、地區(qū)因素及服務(wù)對象的類別，突出行政事業(yè)單位以提高公共服務(wù)質(zhì)量為目標(biāo)，注重績效指標(biāo)的相關(guān)性與全面性，明確各指標(biāo)的考核標(biāo)準(zhǔn)、考核方法，將指標(biāo)分解到相應(yīng)的責(zé)任部門中，然后用定量和定性相結(jié)合的方法將指標(biāo)細(xì)化完善。比如，可以通過專業(yè)崗位員工訪談?wù){(diào)查、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史數(shù)據(jù)水平及本單位預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合考量，確定標(biāo)準(zhǔn)，從而使預(yù)算績效指標(biāo)可衡量，更具有說服力。

3.預(yù)算編制工作做細(xì)做實

行政事業(yè)單位要加強(qiáng)預(yù)算績效管理，要進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算編制工作。各單位實施預(yù)算績效管理，應(yīng)該站在法律法規(guī)、部門職能、年度工作計劃和項目規(guī)劃角度上，按照輕重緩急合理安排資金預(yù)算，開展預(yù)算編制工作。按照預(yù)算編制要求，行政事業(yè)單位要進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，重視人財物的整體配置，重點項目要有充分的設(shè)立依據(jù)，積極研究論證，細(xì)化預(yù)算，提高預(yù)算編制的針對性。與此同時，項目還應(yīng)當(dāng)經(jīng)過可行性論證、評審等工作，加強(qiáng)事前績效評估，減少預(yù)算追加的次數(shù)和預(yù)算支出的隨意性，提高預(yù)算編制的質(zhì)量，為后續(xù)預(yù)算績效評價提供有效參考依據(jù)。

4.完善資產(chǎn)管理制度

行政事業(yè)單位要加強(qiáng)預(yù)算績效管理的整體性和協(xié)調(diào)性，其中提高國有資產(chǎn)管理效能，實現(xiàn)資金、資產(chǎn)的統(tǒng)籌安排和優(yōu)化配置，也是改善行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的一個重要舉措。

首先，行政事業(yè)單位要利用資產(chǎn)管理平臺，不定期盤點所有在冊登記的資產(chǎn)數(shù)量和使用狀況，摸清使用、閑置、報廢待處置的資產(chǎn)情況和各自的占比，做好分類分檔。單位的監(jiān)管監(jiān)察部門對于資產(chǎn)存量及盤點情況進(jìn)行逐筆甄別、反復(fù)核實。

其次，行政事業(yè)單位要在各部門之間建立閑置資產(chǎn)調(diào)節(jié)機(jī)制，盤活單位存量資產(chǎn)，避免閑置資產(chǎn)、低效資產(chǎn)長期沉淀浪費，從而提高資產(chǎn)利用效率。

最后，行政事業(yè)單位在編制預(yù)算時要強(qiáng)化資產(chǎn)采購評估和資產(chǎn)績效評價，根據(jù)評價結(jié)果設(shè)計管控措施，優(yōu)化資產(chǎn)管理制度來實現(xiàn)合理配置資產(chǎn)，節(jié)約預(yù)算資金，防止因錯配、超配而形成新一輪的低效資產(chǎn)。

5.加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)

行政事業(yè)單位通過強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，充分發(fā)揮內(nèi)審機(jī)構(gòu)的內(nèi)審職能，合理設(shè)崗，建立內(nèi)部管理的激勵約束機(jī)制，將內(nèi)部控制制度建設(shè)和預(yù)算執(zhí)行情況納入績效考核體系，涵蓋本單位所有部門和崗位，以及整個操作規(guī)程和管理過程，強(qiáng)化風(fēng)險識別，制定風(fēng)險應(yīng)對措施。

行政事業(yè)單位內(nèi)部要樹立起績效觀念和責(zé)任意識，規(guī)范使用資金、資產(chǎn)，特別是要關(guān)注資金、資產(chǎn)的使用效果和產(chǎn)生的效益，將單位的日常評價與重點監(jiān)督、內(nèi)部分析與外部評價相結(jié)合，建立資金、資產(chǎn)使用的跟蹤問效和責(zé)任追究機(jī)制。行政事業(yè)單位對資金、資產(chǎn)在使用過程中存在不合理或效益不高甚至浪費的問題，要第一時間進(jìn)行處理，同時對單位主要負(fù)責(zé)人及其他責(zé)任人進(jìn)行績效問責(zé)。通過不斷改進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理體系，提升預(yù)算績效管理水平。

6.建立激勵約束機(jī)制

目前，績效評價結(jié)果與財政資金安排逐步掛鉤，所以必須強(qiáng)化行政事業(yè)單位績效責(zé)任，強(qiáng)化績效激勵約束機(jī)制，根據(jù)各單位的情況設(shè)置科學(xué)的崗位聘用、業(yè)績考核和晉升培訓(xùn)等人事管理制度，出臺一系列績效獎懲措施。對績效做得好的員工應(yīng)該獎勵，必須獎勵；對于未完成績效考核指標(biāo)任務(wù)的員工或績效評價結(jié)果差的員工，應(yīng)該進(jìn)行一定的懲罰。

同時，創(chuàng)建行之有效的溝通機(jī)制，拓寬溝通渠道，確保績效溝通渠道暢通，信息傳遞準(zhǔn)確及時。考核結(jié)果應(yīng)及時反饋給員工，幫助員工發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。被考核的員工提出的合理化績效考核建議，可以作為績效管理改進(jìn)的參考依據(jù)。行政事業(yè)單位“獎罰結(jié)合”的機(jī)制，對本單位的員工積極性提高有重大推動作用，發(fā)揮員工的主觀能動性，開拓創(chuàng)新，從而提升行政事業(yè)單位公共服務(wù)效率。

7.建設(shè)績效管理人才隊伍

要提高預(yù)算績效管理水平離不開專業(yè)的績效管理人員，行政事業(yè)單位必須注重專業(yè)人才的培養(yǎng)。行政事業(yè)單位要建立績效管理培訓(xùn)機(jī)制，不斷加強(qiáng)本單位財務(wù)人員與業(yè)務(wù)人員的職業(yè)道德和績效管理知識的培訓(xùn)，使大家牢牢掌握技能，增強(qiáng)績效管理隊伍的整體素質(zhì)。通過考核激勵，行政事業(yè)單位建立考核指標(biāo)評分體系，遴選出合格的專業(yè)人才。有了這樣一支人才隊伍，才能制定出適合本單位的預(yù)算績效管理模式，確保預(yù)算績效管理工作扎實推進(jìn)。

五、結(jié)語

在新時代背景下如何有效實施預(yù)算績效管理，發(fā)揮預(yù)算績效管理的作用，是行政事業(yè)單位當(dāng)前重要的研究任務(wù)。行政事業(yè)單位要建立科學(xué)的績效考核機(jī)制，將財務(wù)管理、業(yè)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、內(nèi)部控制、風(fēng)險管理有機(jī)整合在績效管理中，有效提高行政事業(yè)單位的綜合實力，合理運用績效管理工具，優(yōu)化資源配置，做到精細(xì)化管理，充分發(fā)揮預(yù)算績效管理的優(yōu)勢，提高公共服務(wù)的效率，實現(xiàn)預(yù)算資金效益最大化，把政府預(yù)算為民服務(wù)的理念真正落到實處，推動國家經(jīng)濟(jì)向高質(zhì)量的方向健康發(fā)展。