財政預算資金管理優化對策研究*

楊志安 楊 楓

遼寧大學經濟學院 遼寧 沈陽

一、財政預算資金管理的概念與特點

1.財政預算資金管理的概念

財政預算資金管理作為政府的一項重要職能，是包含預算的編制、執行、調整、決算、監督等工作的管理活動，在維持社會經濟穩定發展方面具有重要意義。其中，政府部門的經濟活動必須經過財政預算才可實施，財政預算直觀反映了政府的經濟規劃，并與社會經濟的運營情況有著緊密的關聯，政府部門應當嚴格對待財政預算的制定過程，確保整個過程的規范化與科學化。明確財政資金的投向及成果的分成，還關系到一個地區能否能夠實現繁榮發展，因此，財政預算資金管理作為衡量一個國家或地區經濟發展水平的重要標準，具有不可比擬的地位，我國也將財政預算資金管理作為現代公共財政體制建設的重點內容。

2.財政預算資金管理的特點

（1）公益性。公共用品與準公共用品為財政預算資金的主要投資對象，財政也稱為公共財政。因此，財政資金在進行分配時，應當以公益為目的，實現社會福利的最大化，例如社會經濟的持續發展，以及居民生活水平的不斷提高等，而不應該以追逐利益為出發點。由于政府具有公信力，若政府部門借此從事追逐利益的財政預算投資活動，則必然會對市場造成損害，從而影響其他經濟主體的合法權益，而且容易造成市場秩序的混亂，更有甚者會對公共秩序帶來消極影響。

（2）法定性。政府的權力來源于人民，因此，財政預算收支計劃必須經過合法的審批程序后才能通過，預備草案也只有經過國家立法機關的批準才可執行，且任何人不得對其隨意進行調整。財政預算資金管理的規范化，不僅有利于規范政府行為、維護納稅人的合法權益，還有利于提高財政資金的使用效率。

（3）完整性。政府的所有財政收入及支出都應當納入財政預算管理的范疇，其中包括一般公共預算、政府性基金預算、社保基金預算、政府債務預算等。同時，我國各地區依照預算改革的要求，開始嘗試三年滾動預算，并建立了權責發生制政府綜合財務報告制度。上述舉措體現出財政預算管理的全面性，還標志著政府掌握對所有財政資金進行統一管理的權利，因此，要對政府的行為進行嚴格規范。目前為止，全球大多數國家或地區都在追求全口徑預算，以保證財政預算的全面性與完整性，甚至有部分國家或地區將財政風險控制納入財政預算報告，對或有負債進行披露，以提高信息的透明度。

（4）公開性。規范政府財政預算收支行為，需要對財政預算的管理過程與內容進行公開，其中包括對財政預算、執行、監督等過程的全面公開，自覺接受社會公眾的監督。除涉密事項外，財政預算的公布必須本著便于公眾理解的原則進行披露，例如將政府收支分類科目細化為末級科目，按照職能科目與經濟科目、財政撥款與收支明細的分類方式進行信息公開，并對“三公”經費、債務等公開信息進行特別說明。

二、財政預算資金管理存在的問題

1.財政財權與事權不對等

在分稅制改革后，中央財政收入得到顯著提高，地方政府收入在全國財政收入中的比重逐年下降，區縣級的財政收入占比更是少之又少。與此同時，地方政府負責的事務領域范圍不斷擴大，且職能有所增加。正因存在上述財權上移、事權下移的現象，導致我國地方政府財權與事權不對等，收支差距不斷拉大。

近年來，部分地方政府的財政收入有所減少，相配套的民生與公共基礎建設支出不斷增加。除此之外，事業單位工資的調整及養老保險制度的改革，迫使地方政府加大了財政支出。上述財政支出都屬于剛性增出，地方政府無法減免該項支出，若缺乏實體經濟的支撐，地方政府的財政來源將面臨巨大的壓力，嚴重制約了當地社會經濟的發展。

2.城市發展投入缺乏連續性

雖然一般公共預算中城鄉社區事務支出數年來一直在增加，但與財政預算中城鄉社區建設相比，城市管理支出在其中的占比依舊較低。如果一個地區土地項目建設開展得如火如荼，但在該項目建成之后，與之相配套的公共基礎設施建設跟不上需求，且當地的人流量也不大，則會導致樓盤空置率過高的現象。如果城市建設缺乏重點與核心，則無法為該地區帶來新的人流量。除此之外，整個城市對于土地出讓金的依賴，同樣會為該城市帶來新的問題，例如土地資源的減少會對城市的后續發展造成資金壓力。

3.預算編制缺乏科學的衡量體系

預算編制常常缺乏科學性，地方政府收支難以實現有效平衡，往往忽略了財政收支的真實性。財政收入預算不應當僅僅以經濟狀況作為分析標準，而應當在滿足相關要求的前提下，樹立合理的收入目標，如果目標定得過高，則會增加收入征管的難度，并且在支出方面無法與部門實際工作情況相匹配。由于預算編制與經濟預測、社會發展規劃的結合缺乏合理性，以及財政預算編制缺乏科學性，導致執行力有所欠缺。與此同時，物價水平隨著經濟的增長而產生了變化，增加了經費定額標準制定的難度。

4.預算執行存在偏差

一方面，由于預算編制較早，經常無法滿足各部門的要求，以及對單位工作缺乏全面的思考，且常發生漏項與新增項目，因此需要追加預算。

另一方面，地方政府對預算的執行缺乏強制性，經常在預算的執行過程中新增項目。對于專項資金的管理同樣缺乏規范性，挪用資金現象時有發生。第一，將專項資金用于填補經費缺口。第二，某些單位會計的工作能力較差，且缺乏專款專用的意識，對賬務無法進行規范化處理。第三，專項資金無法直接撥款至項目的實施單位，且專項資金的劃撥過程較長，易出現中途截留的現象。第四，監管體系的缺乏，導致無法對專項資金進行全方位監管，專項資金難以發揮其應有的作用。

三、財政預算資金管理的優化對策

1.加快培植主體財源

（1）加強財力建設。社會經濟的長遠發展，離不開財政資源的保障。只有加快轉變經濟發展方式，調整產業結構，擴大財政收入規模，保證質量與增長相互匹配，才能為區域經濟社會可持續發展提供資金支持。

（2）積極爭取資助項目。首先，遵循國家產業扶持政策，爭取上級專項資金支持，積極謀劃有利于地方經濟社會發展的項目。加強區域各部門之間的合作交流，將其力量進行有效整合，并做好責任劃分，鼓勵各部門努力爭取專項資金，拓寬資金來源，為區域經濟發展提供資金保障。其次，打造投融資交易平臺，優化平臺運行機制，鼓勵PPP 融資模式，凝聚社會力量，共同支持區域重點項目與后續公共基礎設施的建設工作。再次，財政支持要從直接撥款轉變為間接支持，將調度資金、信用擔保等手段綜合利用起來，以財政政策的引導作用實現財政資金效用的最大化，為社會經濟的發展注入新的活力。最后，制定涉企收費清單，建立公示制度，嚴禁亂收費亂罰款行為。還要進一步加大對工業項目用地、企業人才引進等方面的支持力度，以及對工業園區配套基礎設施建設的資金投入力度。

（3）以區域經濟發展大局為中心，對現行財稅政策進行細致研究，并對稅源結構與稅種特點進行定期調研，完善綜合治稅平臺，并充分發揮該平臺的作用。加強對涉稅信息的監管，對重點企業的納稅情況進行嚴格監控，防止出現征管漏洞，探索增加地方財政收入的對策，實現財政預算管理的科學化與精細化，深入挖掘稅收潛力。同時，深化對非稅收收入的管理，創新非稅收收入管理模式。對土地出讓收支預算進行規范化管理，建立健全相關收支月報制度，嚴格執行宗地核算制度，禁止出現拖欠資金及隨意減免資金的現象，確保土地出讓金能及時準確入庫；對資金的收益進行規范化管理，加快建立國有資產有償使用制度，且拓寬財政收入來源。

2.規范投融資平臺運作

新《預算法》實施以來，部分地區已停止舉債行為，并將債務的本息償還控制在可接受范圍內，然而投融資平臺存在的債務問題依舊較為嚴重。此外，隨著城市發展速度的不斷加快，必須對投融資平臺進行嚴格的監管。地方政府應當建立專門負責債務管理的領導小組，從而加強對投融資平臺舉債工作的研究與分析，建立健全風險預警與管理機制。對投融資平臺的債務與資金狀況進行全面了解，明確各部門與投融資平臺之間的責任與義務，剝離不應劃入投融資平臺的資金，督促依靠政府擔保進行舉債項目的投融資平臺盡快還清貸款，并明確投融資平臺與政府之間的責任，確定其經營權限，本著“誰舉債、誰償還”的原則，各融資平臺自有項目所產生的債務應當由原主體承擔，激發投融資平臺的創新活力，不斷開拓新的投融資模式。

3.建立預算協調與溝通機制

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預算科室在財政預算管理過程中發揮著重要作用，為增強各部門之間的配合，并處理好其中的財政資金分配問題，應當設立預算編審中心、國庫支付中心、績效監督檢查小組等，以上均屬于財政局的下屬二級機構。通過建立相關制度，促使其行為更加規范化，分工也更加明確。預算管理實行“統一領導、分工協作、相互配合、共同努力”的內部工作機制。

其中，由預算編審中心負責對部門預算編制制度的制定工作，為了統一明確職責、簡化組織機構、加強預算編制全過程的統一性，可對過去的編制流程進行改革。國庫支付中心負責執行財政預算工作任務，主要包括對國庫資金、專戶資金賬戶的管理，對預算資金的執行情況進行監管；充分發揮出國庫支付中心的審核職能。績效監督檢查小組主要負責對預算的編制、執行、決策的過程進行監管，保證預算過程的規范合法。在此過程中，需要加強財政績效評價機制的公正性及監督部門的監管力度。構建預算編制、執行、監督三個環節并重的“三位一體”組織體系，全面提高預算編制、執行、監督與績效管理的能力，保證預算的整個過程都有相應的績效管理工作貫穿其中，推動財政預算管理的科學化與精細化。

4.強化預算執行分析與信息反饋

（1）堅持“沒有預算就沒有支出”的原則，對預算指標進行更加規范的管理，實現預算編制、執行、分配過程的規范化，加強對專項資金的監管工作。擴大國庫集中支付范圍，縮減資金撥款流程，提高財政資金的使用效率。一方面，加強宣傳，增強工作人員對預算嚴肅性的認識。同時，還要深刻認識到預算要具備合法性，只有經過法定程序，才可對預算進行調整；另一方面，財政部門要樹立起維護預算嚴肅性的意識，嚴格按照預算方案進行工作，除救災、搶險等不可抗力因素造成的支出外，年中不得增加儲備基金。部分部門提交的補充預算申請，將全部納入下一年度預算安排，迫使預算部門提前做好預算編制工作。

（2）加強專項資金的監管，確保資金專款專用。第一，完善專項資金管理辦法。財政部門應當嚴格按照相關法律的要求出臺相應的配套管理辦法，并嚴格按照制度執行。第二，積極落實績效考核制度。各項目完成后，業務主管部門與財務部門分別對項目實施內容、項目功能、社會效益等進行綜合評價，績效考核結果將成為下一年度專項資金預算安排工作的重要依據。第三，加強專項資金的監管力度。財政部門和專項資金的使用部門，應當對專項資金的使用流程進行全程監管，實時掌握其進度流程，并且要加強對項目實施單位的監管，要求其定期報告資金使用情況和項目進展情況等，提升項目資金使用情況的透明度。第四，要充分發揮出審計監管部門的作用，建立專項資金監管體系，確保專項資金的使用能帶來最大的社會效益。

（3）對預算執行的相關信息要進行定期反饋，及時發現并解決預算執行過程中存在的問題，并建立相關的信息反饋機制。定期報告預算的執行情況，各預算單位應在規定時間內將預算執行情況報告遞送至編審中心，財政部門將根據提交的問題進行相應的調整。

（4）嚴格執行預算預警與進度報告管理辦法。正常情況下，財政局要堅持對各部門、各單位季度預算執行情況進行公示。同時，將預算計劃完成情況低于預期標準的單位納入預警管理范圍，預警級別分為三種：紅色、橙色與黃色。此外，各級預算單位要堅持對本單位預算進行定期檢查，關注執行中存在的問題并積極解決。