基層事業(yè)單位全面預(yù)算管理問題及對(duì)策研究

王洪坤

遼寧省林業(yè)科學(xué)研究院 遼寧 沈陽

一、引言

基層事業(yè)單位實(shí)施全面預(yù)算管理，反映財(cái)務(wù)管理與時(shí)俱進(jìn)的特征。基層事業(yè)單位開展全面預(yù)算管理，要求全員參與，全面覆蓋單位業(yè)務(wù)范圍，全程跟蹤管理流程，增強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的實(shí)際控制力度，從整體上提升預(yù)算管理水平，促進(jìn)資金利用效率實(shí)現(xiàn)大幅度提高。對(duì)此，基層事業(yè)單位要剖析在開展全面預(yù)算管理的實(shí)踐過程中存在的問題，并立足于實(shí)際，采取有效對(duì)策加以解決。

基層事業(yè)單位開展全面預(yù)算管理，需要全面預(yù)測(cè)和科學(xué)籌劃單位業(yè)務(wù)活動(dòng)和相關(guān)財(cái)務(wù)工作，對(duì)單位資源進(jìn)行優(yōu)化配置，并對(duì)費(fèi)用執(zhí)行實(shí)施全過程監(jiān)督，加上適時(shí)分析，科學(xué)評(píng)價(jià)和及時(shí)反饋執(zhí)行結(jié)果，便于單位在此基礎(chǔ)上制定有效措施，促進(jìn)資金使用效率實(shí)現(xiàn)大幅度提高。另外，基層事業(yè)單位開展全面預(yù)算管理，便于對(duì)資金收支實(shí)施事前監(jiān)督和有效控制，能避免單位私設(shè)“小金庫”，并防止出現(xiàn)超預(yù)算支出。

二、基層事業(yè)單位全面預(yù)算管理存在的問題

1.缺乏良好的全面預(yù)算管理意識(shí)

基層事業(yè)單位缺乏良好的全面預(yù)算管理意識(shí)，對(duì)全面預(yù)算管理缺乏重視。基層事業(yè)單位現(xiàn)有的組織架構(gòu)、信息系統(tǒng)及管理制度尚未完全成熟，與全面預(yù)算管理缺乏良好匹配，其預(yù)算機(jī)制有待改進(jìn)。以財(cái)政全額撥款為經(jīng)費(fèi)來源的基層事業(yè)單位，一般根據(jù)上級(jí)下達(dá)的相關(guān)文件來編制預(yù)算計(jì)劃，此類基層事業(yè)單位對(duì)全面預(yù)算管理缺乏深刻認(rèn)識(shí)和高度重視，在履職過程中責(zé)任意識(shí)相對(duì)欠缺，未能秉持嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的工作態(tài)度有效分配資金，缺乏全面預(yù)算管理的思維觀念。

2.沿用單一滯后的預(yù)算編制方法

基層事業(yè)單位沿用單一滯后的預(yù)算編制方法，預(yù)算編制缺乏合理性和嚴(yán)謹(jǐn)性。全面預(yù)算管理以預(yù)算編制為起點(diǎn)，基層事業(yè)單位通常在9 到11月之間開展預(yù)算編制，缺乏充足的預(yù)算編制時(shí)間，且沿用單一滯后的編制方法，涉及支出項(xiàng)目較多，在短時(shí)間內(nèi)難以科學(xué)分?jǐn)傤A(yù)算總額，勢(shì)必從整體上影響預(yù)算數(shù)據(jù)的合理性和規(guī)范性。

3.預(yù)算編制較為隨意且預(yù)算執(zhí)行缺乏力度

部分基層事業(yè)單位將預(yù)算編制視為單純的財(cái)務(wù)行為，錯(cuò)誤認(rèn)為預(yù)算編制與業(yè)務(wù)等職能部門沒有關(guān)系，僅由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)預(yù)算編制各項(xiàng)工作，難以準(zhǔn)確判斷各項(xiàng)業(yè)務(wù)支出的全面性和必要性。在費(fèi)用歸集前，缺乏必要的調(diào)查研究，未能實(shí)施科學(xué)論證，造成單位各部門的事權(quán)與財(cái)務(wù)資源不相匹配，導(dǎo)致預(yù)算計(jì)劃與預(yù)算操作出現(xiàn)脫節(jié)，影響各部門對(duì)自身職責(zé)的有效履行，在執(zhí)行預(yù)算的過程中頻繁對(duì)預(yù)算進(jìn)行調(diào)整和追加。

4.缺乏有效的預(yù)算監(jiān)督與考核

基層事業(yè)單位現(xiàn)行的預(yù)算管理模式較為粗放，缺乏有效的預(yù)算監(jiān)督與考核機(jī)制，導(dǎo)致預(yù)算考核流于形式，未能對(duì)量化指標(biāo)進(jìn)行明確，在考核預(yù)算執(zhí)行的實(shí)踐過程中，未能將考核責(zé)任落實(shí)到具體的人員身上。基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)部門以預(yù)算額度為依據(jù)，開展費(fèi)用執(zhí)行預(yù)警，難免流于形式，并導(dǎo)致擠占挪用預(yù)算資金，費(fèi)用支出呈現(xiàn)出集中化特點(diǎn)。

5.缺乏完善的預(yù)算管理工作框架體系

大多數(shù)基層事業(yè)單位均遵循國家相關(guān)政策開展全面預(yù)算管理各項(xiàng)工作，但仍有少數(shù)基層事業(yè)單位缺乏完善的預(yù)算管理工作框架體系，難以高效落實(shí)全面預(yù)算管理各項(xiàng)工作。

第一，基層事業(yè)單位開展全面預(yù)算管理實(shí)踐，通常由財(cái)務(wù)部門人員牽頭，但在實(shí)際中，財(cái)務(wù)人員一般精通會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)，對(duì)預(yù)算管理相關(guān)工作相對(duì)陌生，不具備預(yù)算管理的專業(yè)知識(shí)技能。

第二，部分基層事業(yè)單位人員對(duì)全面預(yù)算管理缺乏足夠重視，對(duì)財(cái)務(wù)部門開展的全面預(yù)算管理相關(guān)工作缺乏積極配合。

第三，部分基層事業(yè)單位雖然構(gòu)建了全面預(yù)算管理相關(guān)制度和工作機(jī)制，但由于內(nèi)部人員重視程度較低，導(dǎo)致相關(guān)制度機(jī)制流于形式，難以充分發(fā)揮作用，難以保障全面預(yù)算管理各項(xiàng)工作的高效開展。

6.缺乏專業(yè)的預(yù)算管理團(tuán)隊(duì)

基層事業(yè)單位少數(shù)人員思想相對(duì)保守，缺乏快速接受新事物的能力。全面預(yù)算管理近年來才提上基層事業(yè)單位的工作日程，財(cái)務(wù)部門工作人員并非會(huì)計(jì)專業(yè)，缺乏開展全面預(yù)算管理各項(xiàng)工作的專業(yè)能力，對(duì)全面預(yù)算管理的具體工作通常手足無措，或者以敷衍了事的態(tài)度應(yīng)付檢查，直接影響全面預(yù)算管理工作的開展效果。當(dāng)前，信息技術(shù)手段在基層事業(yè)單位全面預(yù)算管理中的應(yīng)用，雖然減輕了相關(guān)人員的工作負(fù)擔(dān)，但對(duì)相關(guān)人員的計(jì)算機(jī)操作水平提出了較高要求。基層事業(yè)單位相關(guān)人員的計(jì)算機(jī)操作能力較弱，難以勝任信息化的全面預(yù)算管理工作。

7.預(yù)算執(zhí)行效率較低

預(yù)算執(zhí)行效率是對(duì)全面預(yù)算管理各項(xiàng)工作實(shí)施成果的直觀反映。基層事業(yè)單位在開展全面預(yù)算管理的實(shí)踐過程中，必須強(qiáng)化過程控制，才能提高預(yù)算執(zhí)行效率。然而在實(shí)際中，部分基層事業(yè)單位片面重視全面預(yù)算編制，相對(duì)忽視全面預(yù)算管理過程。基層事業(yè)單位雖然遵循政策導(dǎo)向并結(jié)合自身實(shí)際構(gòu)建了預(yù)算審批相關(guān)制度，但對(duì)資金審批程序過度簡化，削弱了預(yù)算管控的力度。部分基層事業(yè)單位在分析預(yù)算時(shí)，僅粗略分析前階段預(yù)算管理工作的反饋數(shù)據(jù)，難以保障數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和及時(shí)性，對(duì)全面預(yù)算管理的執(zhí)行效率產(chǎn)生直接影響。

三、基層事業(yè)單位全面預(yù)算管理的優(yōu)化對(duì)策

1.增強(qiáng)全面預(yù)算管理意識(shí)

基層事業(yè)單位應(yīng)加深對(duì)全面預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)，從整體上增強(qiáng)全面預(yù)算管理意識(shí)。基層事業(yè)單位應(yīng)針對(duì)全面預(yù)算管理構(gòu)建系統(tǒng)完善的組織框架，并對(duì)內(nèi)部管理制度進(jìn)行完善。預(yù)算管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由單位領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任小組組長，各職能部門相應(yīng)的負(fù)責(zé)人作為組員。基層事業(yè)單位要督促各部門全員參與，并實(shí)施科學(xué)的預(yù)算分析、嚴(yán)格的預(yù)算考核，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的有效監(jiān)督，構(gòu)建聯(lián)動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)預(yù)算管理目標(biāo)有效融入單位管理目標(biāo)中，促進(jìn)全面預(yù)算管理充分發(fā)揮作用。

2.采用科學(xué)的預(yù)算編制方法，完善預(yù)算管理體系

（1）基層事業(yè)單位要形成科學(xué)合理的預(yù)算編制，有力支撐全面預(yù)算管理的順利開展。基層事業(yè)單位要摒棄單一滯后的預(yù)算編制方法，避免出現(xiàn)資源浪費(fèi)和預(yù)算松弛。基層事業(yè)單位要結(jié)合自身實(shí)際，立足于單位實(shí)踐，依據(jù)年度工作重點(diǎn)，并結(jié)合業(yè)務(wù)發(fā)展具體規(guī)劃，對(duì)預(yù)算編制的具體方法進(jìn)行科學(xué)選擇，形成精細(xì)化的預(yù)算編制。基層事業(yè)單位可采用零基預(yù)算法，對(duì)部門年度支出預(yù)算進(jìn)行逐項(xiàng)審查，調(diào)動(dòng)業(yè)務(wù)部門的積極性，降低支出費(fèi)用，有效做實(shí)預(yù)算。

基層事業(yè)單位使用零基預(yù)算法來開展預(yù)算編制，應(yīng)遵循如下工作程序：以年度預(yù)算目標(biāo)為依據(jù)，結(jié)合工作進(jìn)度具體安排，對(duì)各項(xiàng)工作實(shí)施合理排序；結(jié)合業(yè)務(wù)實(shí)際，對(duì)各項(xiàng)工作耗費(fèi)的真實(shí)成本進(jìn)行計(jì)算，并對(duì)其成本效益進(jìn)行分析；依據(jù)年度總預(yù)算，結(jié)合項(xiàng)目審核的實(shí)際情況，對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)進(jìn)行確定；嚴(yán)格監(jiān)管預(yù)算執(zhí)行情況，提升資金使用效率。另外，基層事業(yè)單位可根據(jù)自身實(shí)際情況，對(duì)項(xiàng)目預(yù)算法、彈性預(yù)算法等進(jìn)行靈活選用。

（2）基層事業(yè)單位應(yīng)對(duì)預(yù)算管理體系進(jìn)行完善，促進(jìn)預(yù)算管理效率實(shí)現(xiàn)大幅度提高。基層事業(yè)單位應(yīng)遵循“兩上兩下”工作流程，開展預(yù)算編制，增強(qiáng)預(yù)算編制的嚴(yán)謹(jǐn)性，形成精準(zhǔn)的預(yù)算數(shù)據(jù)。基層事業(yè)單位應(yīng)做好預(yù)算執(zhí)行相關(guān)工作，根據(jù)內(nèi)外環(huán)境發(fā)生的變化，實(shí)施動(dòng)態(tài)的預(yù)算調(diào)整，增強(qiáng)預(yù)算管理的有效性。基層事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算計(jì)劃。基層事業(yè)單位應(yīng)摒棄對(duì)預(yù)算執(zhí)行效果的事后分析，對(duì)預(yù)算編制加強(qiáng)事前審核，對(duì)預(yù)算執(zhí)行加強(qiáng)事中控制，實(shí)現(xiàn)全過程的預(yù)算監(jiān)管；對(duì)預(yù)算執(zhí)行存在的差異進(jìn)行分析，將偏差原因找出，并有針對(duì)性地進(jìn)行調(diào)整。

3.增強(qiáng)預(yù)算編制的嚴(yán)謹(jǐn)性和預(yù)算執(zhí)行力度

基層事業(yè)單位在開展預(yù)算編制前，應(yīng)做好相關(guān)調(diào)查研究，全面預(yù)算管理具有復(fù)雜性。基層事業(yè)單位在開展預(yù)算編制前，應(yīng)廣泛收集預(yù)算資料，并進(jìn)行科學(xué)分析和嚴(yán)密論證，做好相關(guān)準(zhǔn)備工作。單位各業(yè)務(wù)科室要與財(cái)務(wù)部門加強(qiáng)協(xié)作配合，對(duì)上年度相應(yīng)的預(yù)決算數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，并合理測(cè)算本年度收支結(jié)構(gòu)和具體規(guī)模，遵循一定標(biāo)準(zhǔn)，在計(jì)劃表格中分別列入費(fèi)用支出，對(duì)預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行逐層分解，對(duì)資金用途和具體金額進(jìn)行明確，實(shí)現(xiàn)資金效益最大化。基層事業(yè)單位在執(zhí)行預(yù)算的過程中，應(yīng)對(duì)預(yù)算計(jì)劃加強(qiáng)管理，促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行效率實(shí)現(xiàn)大幅度提高。

4.構(gòu)建全面預(yù)算監(jiān)督控制和考核激勵(lì)機(jī)制

（1）基層事業(yè)單位在執(zhí)行預(yù)算的工作過程中，應(yīng)構(gòu)建預(yù)算監(jiān)督預(yù)警機(jī)制，對(duì)預(yù)算加強(qiáng)控制管理，防止出現(xiàn)超預(yù)算支出和無預(yù)算支出。基層事業(yè)單位應(yīng)兼顧內(nèi)外部監(jiān)督，加強(qiáng)過程控制，定期通報(bào)預(yù)算執(zhí)行的具體進(jìn)度，并強(qiáng)化事后分析。同時(shí)，基層事業(yè)單位可委托專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)，對(duì)全面預(yù)算管理各項(xiàng)工作實(shí)施有效的審計(jì)監(jiān)督。

（2）基層事業(yè)單位應(yīng)定期開展預(yù)算考核，在實(shí)施月度預(yù)算考核、季度預(yù)算考核的基礎(chǔ)上，開展年度總考核，嚴(yán)格考核并科學(xué)評(píng)價(jià)預(yù)算完成結(jié)果，在此基礎(chǔ)上為預(yù)算管理提出改進(jìn)建議。基層事業(yè)單位應(yīng)將各部門執(zhí)行預(yù)算的相關(guān)評(píng)價(jià)指標(biāo)納入績效考核評(píng)價(jià)體系中，在考核預(yù)算完成結(jié)果的同時(shí)，對(duì)財(cái)政資金發(fā)揮效益的實(shí)際情況實(shí)施考核。基層事業(yè)單位應(yīng)在內(nèi)部設(shè)立績效考核部門，并構(gòu)建配套的激勵(lì)機(jī)制，根據(jù)考核結(jié)果，對(duì)各部門實(shí)施獎(jiǎng)懲，形成對(duì)各部門的有效激勵(lì)，增強(qiáng)各部門的責(zé)任意識(shí)，促進(jìn)預(yù)算考核的有效落實(shí)。

5.對(duì)全面預(yù)算管理工作體系進(jìn)行完善

基層事業(yè)單位在開展全面預(yù)算管理的實(shí)踐過程中，應(yīng)對(duì)全面預(yù)算管理工作體系進(jìn)行完善。首先，應(yīng)從思想層面加強(qiáng)對(duì)全面預(yù)算管理各項(xiàng)工作的認(rèn)同，深刻認(rèn)識(shí)全面預(yù)算管理對(duì)于事業(yè)單位發(fā)展的意義。在此基礎(chǔ)上，基層事業(yè)單位要下發(fā)相關(guān)文件，組織人員培訓(xùn)，引導(dǎo)全體人員積極參與全面預(yù)算管理各項(xiàng)工作。

其次，基層事業(yè)單位應(yīng)設(shè)置專門機(jī)構(gòu)對(duì)全面預(yù)算管理各項(xiàng)工作進(jìn)行負(fù)責(zé)，將全面預(yù)算管理工作責(zé)任落實(shí)到具體人員身上，并對(duì)各階段工作進(jìn)行及時(shí)跟蹤，在事前科學(xué)制定預(yù)算，在事中嚴(yán)格檢查工作進(jìn)度，在事后分析對(duì)比差距。

最后，基層事業(yè)單位要對(duì)先進(jìn)的信息技術(shù)進(jìn)行靈活運(yùn)用，綜合利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)促進(jìn)各部門加強(qiáng)溝通聯(lián)系，為全面預(yù)算管理各項(xiàng)工作的高效開展提供強(qiáng)有力的技術(shù)支持。基層事業(yè)單位要構(gòu)建信息管理平臺(tái)，嚴(yán)格監(jiān)控全面預(yù)算執(zhí)行過程，并根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。

6.打造專業(yè)的預(yù)算管理團(tuán)隊(duì)

基層事業(yè)單位應(yīng)招聘高素質(zhì)的預(yù)算管理專業(yè)人才，構(gòu)建專業(yè)的預(yù)算管理團(tuán)隊(duì)。同時(shí)，基層事業(yè)單位要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有人員的培訓(xùn)，引導(dǎo)員工轉(zhuǎn)變思想，提升其預(yù)算管理專業(yè)知識(shí)技能。基層事業(yè)單位要督促員工加強(qiáng)對(duì)計(jì)算機(jī)操作技術(shù)的學(xué)習(xí)訓(xùn)練，熟練掌握和靈活運(yùn)用計(jì)算機(jī)操作技術(shù)開展全面預(yù)算管理相關(guān)工作，促進(jìn)全面預(yù)算管理效率實(shí)現(xiàn)大幅度提高。

7.加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行

基層事業(yè)單位要加強(qiáng)全面預(yù)算執(zhí)行，確保資金支出與全面預(yù)算編制計(jì)劃保持一致，構(gòu)建嚴(yán)格的資金使用審批流程。基層事業(yè)單位要加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)管，杜絕違規(guī)使用資金的各類現(xiàn)象。事業(yè)單位要評(píng)估預(yù)算資金使用情況，并分析預(yù)算執(zhí)行過程，有效保障預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。

四、結(jié)語

綜上所述，基層事業(yè)單位全面預(yù)算管理存在的問題，主要體現(xiàn)在缺乏良好的全面預(yù)算管理意識(shí)、沿用單一滯后的預(yù)算編制方法、預(yù)算編制較為隨意且預(yù)算執(zhí)行缺乏力度、缺乏有效的預(yù)算監(jiān)督與考核等方面。對(duì)此，基層事業(yè)單位要通過增強(qiáng)全面預(yù)算管理意識(shí)、采用科學(xué)的預(yù)算編制方法并對(duì)預(yù)算管理體系進(jìn)行完善、增強(qiáng)預(yù)算編制的嚴(yán)謹(jǐn)性和預(yù)算執(zhí)行力度、構(gòu)建全面預(yù)算監(jiān)督控制和考核激勵(lì)機(jī)制等措施，加強(qiáng)全面預(yù)算管理。