重大疫情防控與府際應急治理機制完善

張芬昀

（河西學院馬克思主義學院，甘肅 張掖 734000）

新冠肺炎疫情暴發至今，已經演變為一場世界性的災難和危機，對人民群眾的生命健康、生活方式乃至整個社會經濟秩序都造成了嚴重的沖擊。疫情發生后，在黨中央的號召下，全國上下令行禁止，統一行動，在短時間內建立了橫向到邊、縱向到底的危機應對機制，在集中統一部署、應急資源調配、社會組織動員、全國協同配合等方面釋放出了強大的制度效能，充分顯示了我國社會主義制度“集中力量辦大事”的顯著優勢。但同時，我國新冠疫情防控仍采用“命令—控制”導向的應急治理模式，為此，應盡快突破傳統科層體系運作模式，提升和完善以“問題解決”為導向的、協調各級各類應災組織和部門的府際應急治理的能力和機制。

一、新冠疫情防控中府際應急治理的實踐與效果

府際關系是指政府之間或政府部門內部各部門之間的關系，包括中央政府與地方政府間、地方政府不同層級間的縱向府際關系，以及地方同級政府間、同級政府不同部門之間的橫向府際關系[1]。新冠疫情防控中府際關系主要是央地關系和地方政府之間的對口支援。新冠疫情的跨域性傳染及綜合性特征使得屬地化管理難以有效應對，需要突破科層制的限制，實行不同層級政府和部門之間資源共享和優化配置的應急協同治理。

（一）縱向府際之間：央地政府運籌帷幄、精準施策

認識并有效控制新冠疫情危機，是一個深度不確定條件下的風險決策過程。面對“未知之未知”的艱難研判，疫情初期黨中央統攬全局、當機立斷，保障了非常時期經濟社會的有序運轉。從“封城令”到“解封”；從“居家令”到有序復工復產；從有計劃的全國醫療馳援到科學撤離；從省際、城市內部的嚴防死守到輸入病例的嚴防嚴控等，都體現了縱向府際管理模式所擁有的危機時期對社會生活秩序強有力的統籌能力和自我修復能力。回顧抗疫的歷程，央地政府的應急治理成效主要表現為：

1.發揮黨委總攬全局、協調各方的領導核心作用。習近平總書記高度重視疫情防控工作，強調“要把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位”，提出“堅定信心、同舟共濟、科學防治、精準施策”總要求，明確疫情防控的戰略戰術是人民戰爭、總體戰、阻擊戰[2]。并先后多次主持召開會議，因時因勢調整防控策略，對加強疫情防控、開展國際合作等工作進行全面部署。

2.發揮政府聯防聯控，集約高效的主導作用。黨中央及時成立應對疫情工作領導小組，對地方派出中央指導組，要求國務院聯防聯控機制發揮協調作用，對全國防疫抗疫工作進行統一指揮和協調。從武漢封城到解封，中央累計從全國29 個省份和軍隊系統派出346支國家醫療隊、4.26萬醫務人員、以及6.5萬余件醫療設備匯聚武漢，馳援湖北各地[3]。全國支援武漢的各類物資超百億元，火神山、雷神山、十多家方艙醫院更是以不可思議的速度建成并投入使用，黨和政府統籌協調全國資源的速度和廣度，創造了人類抗疫史上的奇跡。

3.多措并舉救護人民生命和健康。在具體防控和救治措施上，提出“四早”（早發現、早報告、早隔離、早治療）防控要求和“四集中”（集中患者、集中專家、集中資源、集中救治）的救治要求，緊抓城鄉社區防控和患者救治兩個關鍵，把提高收治率和治愈率，降低感染率和病亡率作為突出任務來抓。全國新冠肺炎重癥患者人均治療費用超過15萬元[4]，少數危重癥患者治療費用甚至過百萬，全部由國家承擔。

4.充分發揮主流媒體的信息引導和整合作用。及時舉行新聞發布會是政府主動向外界通報疫情信息的常見手段，國家衛健委和湖北省新聞發布會每天對疫情信息的定期、高密度發布，強化信息共享，及時回應各類民眾關切。同時，充分利用官方微博、微信及各級融媒體平臺，壯大主流輿論效用、建立權威輿論場、凝聚社會共識，提高主流媒體新聞信息和輿論的傳播力、引導力和公信力。

5.充分發揮新科技的技術支撐作用。在嚴峻復雜的國際疫情和世界經濟形勢下，我國的疫情防控成果能得到有效鞏固、復工復產能順利進行，不僅得益于我國的制度優勢，也得益于新科技和新技術的廣泛運用。政府通過集成電信運營商、互聯網公司、交通部門等單位的信息，利用數據分析和挖掘技術繪制病患的行動軌跡，從而推斷、追蹤病患的密切接觸者，精準摸排所有相關人員并追溯傳染源頭，預測疫情發展態勢[5]。大數據和新科技不僅為跨區域跨部門的府際疫情防控和資源整合提供了重要的技術支撐，也為舉國戰疫的治理之策。

（二）橫向府際之間：“一省包一市”的對口支援機制

對口支援是指在中國共產黨、中央政府和各級地方政府的統一領導和統籌協調下，組織與動員地區之間、部門與部門之間進行跨邊界的資源橫向配置和互助合作機制[6]。面對來勢洶涌的新冠疫情，黨中央授權國家衛健委啟動疫情防控的省級對口支援機制，分擔湖北抗疫壓力，以“一省包一市”的方式，有效緩解了受援各市的醫護緊張和醫療物資短缺的嚴峻局面，凝聚起戰勝疫情的強大合力。

1.19 省對口支援的“政治動員性”。疫情初期，疫情防控工作是“最重大的政治任務”，在中央“政治動員令”下，19 個支援省份都能高度重視，提高政治站位。其表現首先是自上而下運行，行政主導，政治優先，任務導向。黨中央是決策中樞，負責對口支援的頂層設計和統籌全局，“地方政府對口支援災區則來自中央政府的委派，對于地方政府而言，是必須完成的一項政治任務。”[7]其次，疫情期間的對口支援是一種政治責任。作為被委托人，非常時期的對口支援是地方政府之間的無償援助，它淡化了常態下橫向府際之際的競爭和協商關系，19 省都能以高度的政治自覺完成任務，來自全國各地的醫療隊和捐贈物資源源不斷馳援湖北，體現了中華民族“一方有難、八方支援”和同舟共濟、守望相助的精神。

2.19省對口支援的政策細化和資源調配。在對口支援中，明確幫扶責任的省級政府一般會將對口支援任務分解下達給地市政府，由地市政府承擔具體的對口支援事務，通過這種府際之間的層層分解和層層落實的方法，可將醫療資源和物資快速配置到受援災區。19 省的支援方式各有特色，有“搬家式”的山東援助、有“散裝硬核式”的江蘇援助、有“感恩回饋式”的貴州援助。上下同欲者勝，同舟共濟者贏。正是在中央政府和各級地方政府及部門、社會組織和廣大民眾的共同努力下，全國人民齊心協力、共克時艱，心往一處想，勁往一處使，匯聚成中華民族最強大的抗疫合力，為全面戰“疫”勝利奠定了堅實的基礎。

二、新冠疫情防控中府際應急治理的問題與反思

作為突發性公共衛生危機事件，新冠疫情暴發帶來的不確定性不僅給公眾帶來極大影響，也給政府常態運行秩序和管理帶來極大破壞和沖擊，需要在啟動應急預案的同時相機開展府際應急治理。我國應急管理實行的是“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理”為主的應急管理體制，在應急處置中，基層政府是處置突發事件的第一線，上級政府依據突發事件的分類和等級以及地方的處置能力選擇是否介入。審視這次疫情防控過程，一方面是我國應急治理體系和應急治理能力達到了空前的水平，特別是黨和政府將人民的身體健康和生命安全放在第一位，使防控救治和復工復產兩個戰場順利進行；另一方面也暴露了我國疫情防控和應急協同治理中的問題與不足，要做到“明者防禍于未萌,智者圖患于將來”，亟需總結和反思這次疫情中暴露出來的短板和不足，做到補短板、堵漏洞，強弱項。

（一）屬地管理、激勵不相容：地方政府應急預警不足，研判有誤

疫情初期，地方政府對疫情信息公開遲滯，對疫情研判失誤導致醫護人員和廣大民眾對已經蔓延開來的病毒放松警惕，加速了疫情的傳播和擴散。從整體層面來講，應對重大突發公共衛生事件，維護公共安全是中央政府和地方政府共同的應急治理目標。但是，具體到特定的突發事件，中央政府和地方政府的目標并不完全一致，在對待突發事件的價值排序也必然不同。新冠疫情是未知的新型病毒，疫情初期地方政府，除了對疫情帶來的后果預估不夠，低估了疫情快速大面積擴散帶來的重大損失外，更深層次是中央政府對“屬地管理”為主的地方經濟發展與傳染病預防預警的激勵機制失衡，導致疫情初期的預防和預警成為府際應急管理的薄弱環節[8]。我國現行應急管理強調責任下沉，即應急執行以地方政府為主，執行中涉及的人力、物力、組織和財政資源獲取、資源配置等具體性事務都由地方政府統籌解決。在中央政府“經濟偏好”為主的現行政績考評機制下，地方政府會將GDP 增長、居民收入提高等能最大化顯示政績的經濟指標作為其執政的要旨。而在加強應急管理體系和能力建設方面，因突發事件發生的概率較低，投資回報周期較長，且在上級考核指標中比重有限，應急治理就會被選擇性弱化。因此，在央地政府目標函數不一致的情況下進行的激勵機制亦不相容，導致地方政府對加強應急管理預防預警機制和體系建設缺乏重視，對突發性公共衛生事件的應急演練和應急能力存在諸多不足。

（二）利益結構差異、不出事邏輯：地方政府應急治理行為策略偏差

在突發事件衍生、擴散和應對中，政府的縱橫向部門體系和各部門體系內的官員均具有不同的利益結構，利益結構的差異必然帶來行為策略選擇的差異。管理公共事務和提供公共產品是現代政府的“公利”本性，地方政府作為中央政府的下屬單位、轄區地方政府、政府組織分別代表著全國公共利益、地方公共利益和組織利益，三重身份使其在應對突發公共事件中呈現出利益目標為三重身份的某種組合。在具體應急治理中，地方政府會按照逐利或避責動機對不同危機災害做出差異化處理。同樣，政府官員作為政策的具體執行者也會考慮自身的權力、聲譽、獎懲等，從而作出趨利避害的“經濟人”決定。在疫情初期充滿不確定性的條件下，對危機和災難做出判斷并做出應急處理，是地方政府行政人員面臨的最大挑戰。從府際關系來講，由于對災害危機的情勢無法預判，自然無法根據危機等級來確定應急管理響應中的縱向府際關系。多年來，地方政府在社會治理中總體上會遵循一種“不出事”的邏輯，在疫情初期各方面信息都不夠明朗的情況下，為避免疫情信息傳播引起社會恐慌，擾亂社會正常經濟秩序，地方政府在綜合權衡中會自覺不自覺地出現不確定性的治理失序。一方面，會緩報信息依賴上級政府作出決定，另一方面，會在轄區內采取瞞報、封鎖信息等行為。按照這種治理策略，很容易造成自下而上信息傳遞失真，造成疫情判斷失真和決策失誤，錯失疫情防控最佳時機。地方政府也能方便地推脫責任，減輕被上級政府問責的風險。

（三）公共衛生資源配置不足：醫療供給和應急戰略物資儲備存在短板

提供公共服務是現代政府的一項基本職能，實現基本公共服務均等化是政府執政能力的具體表現。本次疫情顯示，在應對突發特大公共衛生事件時，地方政府和相關部門的公共衛生資源配置不足，醫療供給和應急戰略物資儲備存在諸多短板。一是各級傳染病醫院的應急醫療服務綜合性不足，傳染病醫院屬于專科醫院，在科室設置上缺乏綜合性科室建設，對癥狀復雜疾病的綜合診斷和治療能力有限。二是現有綜合性醫療機構傳染病區的資源和設施，難以應對大規模傳染病發生時的救治需求，醫護人員大多有專業分工，復合型公共衛生人才嚴重不足，在應對復雜疾病、多臟器受損的患者時力不從心。三是地方政府在公共衛生應急投入、醫療物資戰略儲備、相關醫療物資的產能和儲備方面都存在較大的短板，當突發疫情發生時，容易發生醫療資源被擠兌現象。四是應急物資分散不集中，當突發事件來臨時，各類應急物資的集中需要經過不同的部門和程序，應急采購和捐贈的物資也因缺乏統一標準而差異過大，造成低效、重復配置等問題。以上問題的存在，客觀上是由于我國人口眾多、人均享有公共醫療資源有限，深層次的原因則是體制和機制的問題。“建設型政府”的偏好，致使公共衛生和疾病防控體系建設與經濟發展水平不相適應，公共衛生組織體系層級制的結構設置，部門隸屬、地方管轄、行業管理的組織架構[9]，使得醫療機構在資源配置上缺乏宏觀調控，引起公共衛生服務供給與需求失衡。

（四）綜合能力不足：地方政府應急治理能力差強人意

突發事件中的應急協同制度能否轉化為有效的應急治理行為，在很大程度上要依賴于制度實施者的認知和行動[10]。政府是應對突發事件的應急指揮中樞，其應急協調能力直接關系到應急治理的成敗。在政府的應急響應中，政府官員不僅是應急預案的啟動主體，也是應急決策的直接決定者和重要執行者。面對突發事件，敏銳的洞察能力、準確的信息分析和判斷能力、應急資源的籌集能力是政府應急決策的前提。回顧疫情發展的過程，首先是地方政府的風險認知能力和應急決策能力不足，在疫情萌芽階段，沒能及時傾聽專家意見、回應公眾質疑，不僅延誤了疫情，還控制了風險認知的話語體系。在全媒體時代，政府的輿情應對能力同樣是應急治理的一部分，從訓誡風波到發布會風波、從紅會風波到雙黃連風波，這些地方政府的一系列輿情應對行為對政府公信力和權威造成強烈沖擊。再從應急資源協調能力來看，當大量的醫療資源和生活物資從全國各地源源不斷地馳援至疫情重災區時，卻出現醫療資源、生活物資無法及時配送，甚至出現不同醫療機構應急資源的短缺或閑置等錯配行為。

三、完善重大疫情事件中府際應急治理的機制與路徑

加強重大疫情事件中府際應急治理，歸根到底是為了增強政府應對突發事件的能力。正如習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上強調：“要改革完善重大疫情防控救治體系，健全重大疫情應急響應機制”，“要從體制機制上創新和完善重大疫情防控措施，健全國家公共衛生應急管理體系，提高應對突發公共衛生事件的能力和水平”[11]。

（一）健全法制：明確重大疫情應急治理中的縱向權責關系

重大疫情事件中的分級響應本質上是一種政府間縱向分權制約的激勵機制。我國《突發事件應對法》規定：“縣級人民政府對本行政區內突發事件的應急工作負責”，“在事發地的縣級政府不能消除或有效控制突發事件引起的嚴重社會危害的，應當及時向上級政府匯報”。這說明，我國應急管理體制是“以縣為主”的屬地管理，應急管理的重心或決策權主要在地方政府手里，目的是要把矛盾和問題消化在基層。但在具體實踐中，重要的應急權力和資源仍然被科層制設計的政府體系自上而下層層保留，被下移的只是應急管理的責任，地方政府無權也無力去統一調度或整合各類應急物資，由此導致地方政府在突發事件發生時的被動應付和治理失序。這種權責倒掛的體制既不能調動地方政府應對突發事件的積極性，也限制了上級政府對應急事務的領導效能，因此，亟待在法律上理順縱向的府際權責關系。一是明確地方政府應對突發事件時有先期處置的職責。盡管地方政府的處置能力有限，但突發事件的緊迫性使得第一時間的信息獲得、緊急干預仍然對整個事件的發展有著至關重要的作用。二是重塑府際應急管理責任體系，改變由政府利益結構差異而引發的責任錯位。應急管理的縱向府際關系應該強調屬地管理、分級負責、中央支撐的原則[12]，一方面，建立起地方政府風險管理、應急準備和災后重建的關聯機制，增強應急管理的責任；另一方面，對于跨區域的重大災害或地方政府力所不逮、資源短缺的情況下，中央政府要承擔起響應的應急管理事務，建立起與地方政府相匹配的財政和資源支持機制。第三，建立和完善第三方應急管理評估機制，對地方政府在應急管理中的表現進行全過程評估，有效預防其避責和利益選擇行為，督促地方政府在應急管理中主動作為，為有序合理的應急管理縱向府際關系提供保障。

（二）區域協作：建立疫情危機中橫向府際聯防聯控和對口支援

新冠疫情不同于其他突發公共事件的是，其不分地域、行業的高流動性跨域傳播，不可能通過“行政區行政”規避危機、轉移風險，這是一場與時間賽跑的應急治理。當突發事件發生時，首先應該由事態比較嚴重或事發地政府負起主要責任來，其他相關區域政府承擔起聯防聯控和協助配合的義務。其次，提倡參與聯防聯控各級政府和部門建立區域協作機制。由參與疫情治理的多個地方政府或部門人員構成，目的是形成一個能統籌資源、協同工作的指揮機構。為增強區域合作協議的約束力，可以將協議公開或編入地方政府的應急預案，“多方參與制定的預案實際上就是各方對未來應急行動的共識和承諾”[13]。為此，提倡將區域合作協議的實施常態化，一方面可以強化協作機制的制度慣性，使區域協作成為橫向政府間應急治理的常態，另一方面也能夠增強區域協作機制的運行實效，保證疫情事件發生時府際協作機制能有效運轉。再次，加強災后恢復和重建期橫向府際之間的對口支援機制。對口支援具有無償性、強制性、單向性的特點，實際上就是將支援地的資金或物資無償地轉移給受援地使用，能充分體現我國“集中力量辦大事”的制度優勢。但對口支援也加大了支援地政府的財政負擔，為保證其積極性和正當性，對口支援應通過自愿、互惠、雙向的方式進行，中央政府也可以通過記分制的方式，為參與聯防聯控和應急響應的地方政府提供縱向轉移支付的激勵機制，增強橫向政府間參與對口支援的積極性。

（三）健全公共衛生應急管理體系，增強應急物資儲備的韌性

新冠疫情的突然“造訪”和“頑固不愈”，對人類身體健康、經濟發展、社會生活已經造成全球性“傷筋動骨”的影響。因此，要利用當下社會高度關注的契機，盡快啟動公共衛生服務和應急管理長線投資，促進公共衛生防控、服務體系轉型升級。一是強化危機監測預警機制。要加強疾控機構的信息收集和分析能力，健全網絡直報系統，形成多渠道的疫情監測和快速反應體系，完善地方政府對重大風險的預判、評估、防控機制，提高預警、響應和處置能力。二是完善重大疫情救治體系。利用大數據和互聯網，建立從中央到省、市、縣的一體化醫療服務網絡體系；加強傳染病人才隊伍和學科建設，提高醫護人員的綜合能力和診療水平；合理配置區域公共衛生醫療服務資源，健全科學研究、疾病控制、臨床治療的有效協同機制；強化基層醫療衛生隊伍建設、基礎設施和物資配備，滿足重大疫情防控要求。三是健全重大疫情應急物資保障制度。首先要健全國家公共衛生應急儲備體系，建立全國統一的應急物資生產供應系統，定點生產，統一調度，規范標準，增強應急物資保障體系的開放協同能力和平戰轉換能力。其次，完善跨區域跨部門聯防聯控應急物資供應機制，推進城市向更加智能化、柔性化的動態應急能力轉化，充分吸納和調動企業、社會組織生產的積極性，建立從原料供應、生產、流通、儲備和使用等全鏈條信息動態監測系統，將現代物流企業有效地納入物資調度系統，提高各級政府和部門的物資供應水平和快速供應能力。

（四）以能力提升為中心：推進府際應急治理體系和能力現代化

黨的十九屆四中全會提出要“構建統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的應急管理體制，優化國家應急管理能力體系建設，提高防災減災救災的能力”[14]，表明應急治療體系和能力現代化是國家治理現代化的重要標志之一。新冠疫情早期出現的各種問題和不確定性的治理失序，表明我國各級政府應急治理體系和能力距離現代化目標尚有很大差距。推進府際應急治理體系和能力現代化，首先，要堅持以防為主，防救結合，把應急治理工作的重點轉移到全過程預防和應對，按照預防和應急并重，平戰結合的原則，重點完善事前風險評估和事后總結學習機制。一要建立公共安全風險評估制度，將評估結果向社會公示，增強全民風險防范意識；二要強化突發事件預防和應急準備，突發事件多半在最基層發生，因此要做到重心下沉的同時還要關口前移，切實做到防患未然；三要健全重大災害事故調查機制和評估機制，將調查重點聚焦到風險、標準、政策、技術、能力等深層次的問題。在啟動事故調查機制的同時必然伴隨責任追究制度，對瀆職、失職、玩忽職守等行為要依法追究責任，提高問責的制度化和理性化。中國素有從災難中學習的優良文化傳統，正所謂“多難興邦”“前事不忘后事之師”，從血的教訓中進行深度學習和反思，才能真正提升各級政府應急治理的能力和水平。其次，多措并舉，提高各級政府應急治理綜合能力。一要加強國家綜合性應急救援隊伍建設，強化裝備配備，優化力量布局，健全指揮協調機制，完善保障措施，提升多災種綜合救援能力。二要提升全社會應急治理能力和水平。應急治理基礎在城鄉社區，主體是公眾，需要包括各級政府、社會組織、企事業單位和廣大公民在內的協同努力，要按照最大限度調動社會積極性、激發社會活力的要求，形成全社會有序參與的應急管理格局。三要提高道路、電力、通信等基礎設施和水電氣、交通、電訊等生命線工程的抗損毀能力，加強城鄉社區防災減災的基礎設施建設。最后，提升應急治理工作人員的能力和水平。應急治理體系和能力的現代化，歸根結底是應急治理人的現代化[15]，現代化應急治理人員應當具備的知識和能力包括：應急管理基本理論、信息技術應用等知識體系，辯證思考和批判能力、系統思維能力，政治擔當、以人為本的職業操守、內外溝通協作能力和危機學習能力。