以進一步深化改革推動國有企業高質量發展

閆同湛 曹春芳 董樹志 王寧寧

河北省財政廳資產處 河北 石家莊

一、河北省國有企業及國有資產基本情況

1.企業國有資產運營情況

（1）量有顯著增長。“十三五”期間，全省GDP 從2016年的28，474 億元增長到36，207 億元，國有企業資產總額連續突破2 萬億元、3 萬億元和4 萬億元大關，2020年底達4.14 萬億元，年均增速達19%。全省國有企業資產、負債、凈資產總額逐年增長，分別比2015年增長1.61 倍、1.55 倍和1.75 倍；2020年實現營業收入接近萬億，比2015年增長0.46 倍；2020年實現財政收入3826.4 億元，比2015年增長0.44 倍，國有企業對全部財政收入的貢獻率從8%增加到10%左右，對全省經濟的支撐作用明顯增強。但是國有企業利潤總額、凈利潤卻出現下滑，尤其是2020年同比下降70%和166%，凈利潤為虧損。

（2）質有明顯改善。“十三五”期間，全省固定資產投資逐年增長，三大產業結構從10∶43∶46 調整為10∶38∶52，產業結構逐步合理；工業增加值占比從38%調整至32%，對GDP 增長的貢獻率從24%增長至40%。國有企業資產負債率2020年比2016年降低2個百分點，營業收入利潤率提升0.6 個百分點。

（3）功能作用顯著發揮。“十三五”期間，國有企業在服務國家戰略上發揮了表率作用，在落實京津冀協同發展、“一帶一路”建設等方面投資力度不斷加大，帶動了全省裝備、服務、技術標準的進一步提升，在保障和改善民生、抗擊疫情和應對重大自然災害等方面展現了國企擔當。

2.企業國有資產管理情況

國有資產管理體制改革，從嘗試國有資產經營責任制的早期探索，到組建國有資產管理專司機構（國有資產管理局）和建立國有資產基礎管理制度的中期探索，到建立集中行使所有權職能的出資人機構（國資委）和相關制度體系的新世紀改革，再到“以管資本為主完善國有資產監督管理體制”，經歷了從控制權到所有權改革，實現了從國有資產的“五龍治水”到推進經營性國有資產統一監管的轉變。在此基礎上，開始了從“管資產與管人、管事相結合”向“管資本為主”轉變，并取得一些階段性進展，國有資產監管水平不斷提升，市場化經營機制不斷健全。一是改革國有資本授權經營體制。省國資委制定了《授權放權清單（2020年版）》，將混合所有制改革、產權管理、重大財務管理、薪酬管理激勵和選人用人等5 大類21 項權力授權放權給監管企業。二是對監管企業工資總額實行預算管理。完善職工工資決定及正常增長機制，堅持經營業績與薪酬分配掛鉤。三是持續推進監管企業壓縮管理層級。截至2020年底，409 家三級以下企業已全部完成壓縮，管理層級控制在三級以內。四是開展對標一流管理提升行動。在戰略管理、運營管理、財務管理、信息化管理等方面與國內外一流企業開展對標，穩妥處置無效低效資產，254 家低效無效企業全部注銷。五是強化債務風險防控。省國資委制發了《監管企業債券發行管理辦法》，嚴格企業負債規模和資產負債率“雙管控”剛性約束。截至2020年底，監管企業共發行債券923 億元，償還到期債券1200 億元，未發生一起債券違約事件。

3.國有企業改革情況

全省積極落實國企改革三年行動，推動國有經濟布局優化和結構調整，積極落實化解過剩產能政策要求，分層分類有序推進混合所有制改革，國有資本布局結構不斷優化，國有企業改革工作取得積極進展。一是持續優化國有資本布局。發揮投資對轉型升級的關鍵性作用，全年戰略性新興產業和邁向高端的投資占年度投資總額的比例達到34.11%。二是全面完成去產能任務。省國資委督導監管企業全面完成去產能任務目標，完成壓減煉鋼產能4000 萬噸、煤炭3000 萬噸、平板玻璃2300 萬重量箱、水泥500 萬噸、焦炭1000 萬噸、火電150 萬千瓦，發揮了國有企業帶頭作用。三是混合所有制改革不斷深入。5年來，省國資委監管的各級企業共實施混改項目119 個，引入非公資本125.61億元，混改總戶數682 戶，戶數占比57.46%。四是中國特色現代企業制度不斷完善。絕大多數國有企業建立了董事會，企業集團層面基本上全部建立了董事會。

二、存在的主要問題

1.國有資本布局結構不理想，高質量發展后勁不足

一是國有企業產業結構依然偏重。資產總規模和凈資產規模前三名的行業是社會服務業、工業和交通運輸業，利潤總額和凈利潤前三名是工業、社會服務業和批發零售業。工業中主要分布在鋼鐵、煤炭、醫藥、化工、電力等傳統重化領域，其中“一鋼兩煤”占資產總額的七成，占利潤總額的六成。二是國有經濟發展不平衡、不協調。國有資源配置效率不高，國有資本投向沒有集中到基礎設施、公共服務和戰略性新興產業，區域經濟結構趨同、主導產業趨同，加劇了區域內產業競爭，導致不同地方國有企業之間的激烈競爭。很多地方將高新技術、房地產等產業作為重點發展的支柱產業，導致政策性區域產業同構。三是國有企業自主創新機制不足。核心技術、關鍵材料和部件依然受制于人，缺乏技術創新、品牌創新和市場創新動力。河北省科技投入資金和技術投入比率增長緩慢，技術投入比率不足1%，全社會科研投入占GDP 的比重僅有1.8%，社會貢獻率不足10%，有科技研發投入的企業占規模以上工業企業比重只有18%，遠遠低于國家平均水平。戰略性新興產業占總產值的比重不足10%，缺少核心關鍵技術引領型龍頭企業，產業鏈條不完整，行業集聚效應不足，新舊動能轉換步伐不快，戰略性新興產業作為經濟增長新引擎的帶動力、支撐力較弱。四是人才隊伍不強，薪酬體系不完善。國有企業內部薪酬體系不夠完善，管理人員多數是從政府選派或“其他渠道”調入，專業能力、創造能力不足，影響了企業的經營、管理、決策和效益，影響了高層次人才的吸引力度，影響了企業核心競爭力的提升。

2.推進混合所有制改革的制約因素較為突出

一是低效無效資產較多，加重了國有企業集團的經營負擔。二是混合所有制改革深度不夠，缺乏有影響力、震撼力的混合所有制改革舉措，國企集團層面混合所有制改革推進難度大。三是推進混改的內生動力不足，國有企業轉型升級歷史遺留問題較為突出，影響了企業正常發展。

3.現代企業制度建設不夠完善

一是公司制改革不徹底。通過推進國企改革三年行動，多數企業完成了公司制改革，但主要是集團層面的改革，有些二三級企業層面仍存續部分全民所有制企業。二是企業法人治理結構不夠完善，大部分企業配備外部董事不到一半，董事會建設還不夠規范。三是職業經理人制度不夠健全。只有部分集團和子公司實施了職業經理人試點，職業經理人的選聘機制、薪酬管理、退出等配套制度還不夠健全，全面推進力度不夠。

4.國有企業抵御風險的能力相對較弱

一是國有企業平均資產負債率偏高，凈資產收益率偏低。2020年底，全省國有企業資產負債率68%，高于全國地方國有企業資產負債率（62.2%）近6 個百分點；而凈資產收益率、營業利潤率均為負數，經濟效益較低。省屬國有企業資產負債率69%，高于全國地方國有企業資產負債率7 個百分點，償債壓力較大。二是國有企業經營虧損比較嚴重。受去產能調結構和疫情的影響，國有企業生產經營面臨較大困難和壓力，只有半數國有企業實現盈利，虧損戶數和虧損額逐年增加。近兩年全省國有企業利潤總額同比下降18%和70%，凈利潤同比下降23%和167%。2020年全省國有企業2216 戶經營凈虧損，虧損面達45%，凈虧損324億元。三是地方國有企業效益較差。2020年省屬和地方國有企業資產總額、營業總收入同比增長，但效益差別較大。省屬國有企業資產總額占比為44%，實現營業總收入占比達85%，實現利潤總額是全省利潤總額的2.26 倍，凈資產收益率為0.42%；而地方國有企業資產總額占比為56%，實現營業總收入占比僅15%，實現利潤總額是虧損，凈資產收益率為 0.83%。

三、意見和建議

“十四五”時期要進一步深化國企改革，努力實現五個目標：一是高質量發展再上新臺階，在提升質量效益的基礎上，進一步實現國有企業規模實力的持續增長；二是科技自立自強展現新作為，進一步加大國有企業研發投入力度，加快攻克關鍵核心技術，發揮好國有企業的引領作用；三是布局結構調整邁出新步伐，推動國有企業在關系國計民生的重要行業和關鍵領域地位更加鞏固，在前瞻性戰略性新興產業上加大布局力度；四是國資國企改革取得新成效，全力推進經營性國有資產統一監管，努力實現中國特色現代企業制度更加成熟定型，市場化經營機制更加靈活高效，管資本為主的國有資產監管體制更加健全；五是黨的領導得到新加強，以高質量黨建引領高質量發展。

1.深化國有經濟布局優化和結構調整

國有經濟布局優化和結構調整要緊盯高質量和現代化，在與經濟環境變化的協調和協同上下功夫，圍繞服務國家戰略，堅持有進有退、有所為有所不為，加快國有經濟布局優化、結構調整和戰略性重組，建立布局結構調整長效機制，動態推進國有經濟布局優化和結構調整，全面增強國有經濟競爭力、創新力、控制力、影響力和抗風險能力。一是按照資產同質、經營同類、產業關聯的原則，推動國企資產、業務、人員、政策等資源要素科學調配，結合區域產業發展特點以及國有企業發展現狀，進行投資布局、存量重組和增量調整，推動國有資本向重要行業和關鍵領域集中，實現強強聯合、優勢互補、共同發展，向更高層次優化國有企業的產業結構、分配結構、交換結構、消費結構和勞動力結構等。二是加快國有資本投資、運營公司組建，加快形成以管資本為主的國有資產監管體制，將更多企業加入國有資本投資、運營公司組建試點，除少數企業會走向專業化產業集團公司道路外，絕大多數國有企業將改組為國有資本投資公司或運營公司，推動國有資本向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業領域集中，加大對能源資源、糧食供應、骨干網絡、新型基礎設施等領域的投入。三是推動創新資源的整合協同，形成資源合力，加快突破一批行業共性技術和關鍵核心技術，補齊產業鏈供應鏈短板，提升供應鏈保障能力和產業體系抗沖擊能力。四是全力推進經營性國有資產統一監管。將國家規定統一監管的國有資本、黨政機關、事業單位所屬企業的國有資本納入經營性國有資產統一監管體系，切實發揮國資監管機構的專業優勢。五是加快處置低效無效資產。清理退出不具備競爭優勢的非主營業務和低效無效資產，剝離國有企業辦社會職能，促進國有企業輕裝迎接市場競爭。

2.深化混合所有制改革，推進國有企業向社會資本開放

發展混合所有制是為了將非國有的戰略投資者引入國有企業中，轉變企業經營機制，加快建立并細化權責法定、權責透明、協調運轉、有效制衡的公司治理結構，完善現代產權制度，使董事會成為企業經營決策主體。在推進以管資本為主的國有資產監管上，要在市場化、法治化上下功夫，分層分類多路徑深化推進混改。一是積極探索差異化管控方式的混合所有制改革。可以引入非國有資本參與國有資本改革，幫助經營條件和利潤水平較差的國有企業改善經營條件，提升經濟效益；也可以推進國有資本以多種途徑入股非國有資本，幫助民營資本籌集建設資金，加快走出流動性困境；可以通過同一產業內國有企業的兼并重組，更好地提升企業自身的資金和創新實力，減少國際市場上的競爭性內耗；也可以通過股份證券化，吸引部分民營資本參與國有企業改革，實現國有企業資產的證券化。二是要落實董事會職權，讓董事會真正成為公司的決策機構，有權聘任和考核經理層。加強對董事會治理有效性、董事履職能力的監督評價，規范薪酬考核委員會和審計委員會的日常運行，確保企業董事會決策對出資人意愿的體現和對經理層考核的監督。三是全面推行職業經理人制度和經理層成員的任期制和契約化管理，建立嚴格的薪酬兌現和剛性退出措施，鼓勵實行員工持股制度，激勵企業內部員工創新意識和主人翁意識，提高企業內部經營效率和創新動力。

3.完善國有資本授權經營體制，提升國有企業經營管理能力

一要加快國有企業市場化經營機制改革。要遵循市場化原則，進一步完善國有企業法人治理結構，創新性突破制度壁壘，推進國有企業內部機制改革和組織架構建設，優化業務、人員、資產、資本等內部結構，強化管理、運營、投資等內部能力，完善相關配套改革措施，釋放國有企業活力，提升運營效率，促進企業建立健全市場化經營的體制機制，成為自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發展的獨立市場主體。

二要加快國有資本授權經營體制改革。要堅持政企分開、政資分開，依法確立國有企業的市場主體地位，授予完整的法人財產權和充分的經營自主權。基于全省經濟發展戰略，要明確國有企業集團公司主動調整國有資本配置的主體責任，建立健全國有資本進入退出機制，完善國有產權監管和企業主業監管制度，加快資本管控能力和運營能力建設。對主業完全處于充分競爭領域的國有企業，可考慮放開主業經營限制，賦予企業自主快捷進入和退出有關產業、處置相關股權的完全自主權，促進企業以價值管理為導向，充分自主地進行資本資源配置。加快國有企業改革，提高子公司市場化經營的活力與動力。對企業的非重要配套業務、與主業相關度不大但可以依托經營的增值業務，適度放寬主業經營限制，由企業集團決策改制，推進市場化經營管理。對那些不具備競爭優勢、盈利能力不強、沒有持續盈利點的國有企業，要在保證國有資本不流失的前提下，主動從所在領域中有序退出。對嚴重依賴國家補貼的國有企業，要通過市場化機制處置資產，逐步退出市場。同時，完善國有企業退出的相關政策，依法妥善處理國有企業員工勞動關系調整、社會保險關系接續等問題，完善國有企業改制重組審批流程，完善容錯糾錯機制，鼓勵改革創新。

三要充分發揮國有資本投資運營公司的功能，加快國有股權整合。以發展混合所有制經濟為突破口，充分調動各類資本參與國企改革的積極性，授權國有資本投資運營公司對國有資本和股權進行集中運營管理，綜合運用資本化、證券化、資產置換、托管等現代金融手段，有效整合有序進退，盤活存量調整增量，促進國有資本要素的優化組合和國有產權結構的布局調整，提高經營效率和資本收益。

四要加快國有資本整合，促進國有資本全省“一盤棋”。要加快不同層級、不同地區國資監管機構國有資本跨區域流動與整合，促進國有優勢企業跨區域的資源整合和產業融合發展，實現企業帶動下的產業跨區域協同發展，實現產業調整、轉型升級等戰略目標，減少市場惡性競爭。

五要建立健全國有企業以創新引領高質量發展的體制機制。以科技創新、產業創新、市場創新、產品創新、業態創新、管理創新等為主要引領，提高質量、優化服務，加快從一般性、低科技、低價值的低端產品市場有序退出，引領國內產業轉型升級，提升經營效率和管理水平，努力打造國際國內精品品牌，占領市場高端和產業鏈價值鏈的高端，提高企業國際國內市場核心競爭力和持續健康發展能力。

六要加快健全國有企業市場化選人用人機制。擴大企業經理人員市場化選聘、契約化管理的范圍，實行差異化管理和市場化退出機制，完善國有企業負責人市場化薪酬改革和績效考核機制，對市場化選聘的職業經理人實行市場化薪酬分配機制，加大分紅權、股權等長期激勵機制的力度，配套相應的獎懲約束機制，如經濟責任審計、信息公示、延期支付、追索扣回等。同時，調動企業干部職工的積極性、創造性，進一步深化“勞動、人事、分配”三項制度改革，完善各類要素參與分配的體制機制，探索多種有效激勵的方式，讓廣大干部職工共享改革發展成果。

4.完善國有企業業績考核評價體系，提升可持續發展能力

構建一整套符合國有資本發展戰略和國有企業高質量發展、促進國有資產保值增值的全面績效評價考核體系和績效評價規則，實現關鍵指標與共性指標相結合、財務指標與非財務指標相結合、近期目標與中長期目標相統一、結果考核與過程評價相統一、業績考核與獎懲緊密掛鉤的業績考核指標體系和獎懲體系，為科學評定國有企業的經營業績提供依據。一是健全企業國有資產統計評價體系，完善企業清產核資各項管理制度，全面摸清全省經營性國有資本家底。二是完善國有企業法人治理結構，將業績考核目標通過有效治理結構傳遞至企業內部，促進考核責任的層層傳遞和落實。三是突出高質量發展考核引導，兼顧企業共性業績考核與增長板、補短板方向考核，促進國有企業不斷創新發展。四是完善企業經營業績考核評價體系，把年度業績考核與負責人任期考核、與長遠發展戰略規劃目標緊密結合起來，促進企業的可持續發展。五是完善國有企業分類分層業績考核。對商業類企業，突出效益效率指標的考核；對公益及保障類企業，堅持經濟效益和社會效益相結合，更加注重保障能力、保障質量、成本及社會效益等指標的考核；對戰略競爭領域企業，加強對研發投入、產業引領等指標的考核；對轉型升級任務重的企業，加強供給側結構性改革等指標的考核。同時，規范企業內部分層授權經營與分類考核，強化傳遞業績考核導向，促進國有資產保值增值責任層層落實。

5.增強國有企業抗風險能力，保障國有資本平穩運行

要完善國有企業金融資本管理機制，筑牢國有企業“防火墻”，建立國有企業擔保事項審慎評估機制和風險隔離機制，確保企業間擔保額度不斷消化減少，切實增強抵御系統性金融風險的能力。一是把握點面結合。面上嚴控企業資產負債率，分行業確定負債率的警戒線、管控線，一企一策確定負債率的年度目標，保持整體債務水平的穩健可控；點上嚴管高風險企業，對于負債率過高、流動性緊張的企業納入重點管控名單，實施特別監管，推動高負債企業回歸正常負債水平。二是把握長短結合。長期抓資金安全，嚴禁企業超越財務承受能力盲目舉債投資，強化集團資金集中管理，嚴控非主業投資預算；短期防債券違約，對企業債券占帶息負債比例，短期債券占全部債券比例實施分類管理。三是把握防禁結合。既嚴防風險積累，加強金融衍生品、信托、基金、擔保等金融業務的日常監測和專項檢查，主動控制新增金融業務，防止脫實向虛；又嚴禁高風險業務，對開展融資性貿易的露頭就打、嚴肅問責，全面清理“空轉”“走單”貿易業務。四是完善國有企業審計制度。進一步厘清政府部門公共審計、出資人審計和企業內部審計之間的職責分工，實現企業國有資產審計監督全覆蓋。探索建立國有企業經常性審計制度，對國有企業重大財務異常、重大資產損失及風險隱患等開展專項審計，對重大決策部署和投資項目、重要專項資金等開展跟蹤審計。