淺談縣市公共項目績效管理
——以湖北省松滋市為例

劉業漢

松滋市財政局 湖北 松滋

一、公共項目的特性

公共項目也稱財政項目，是指政府部門為解決某些社會矛盾或問題，滿足社會公眾某一方面的公共需求，集中所有必要資源而進行的專門活動，主要為社會提供公共服務和公共產品。公共項目與企業項目存在一定的差別，這是由公共項目的特性決定的。

一是非競爭性。公共項目又稱非競爭性項目，最主要的特點就是非競爭性；二是公共性。公共項目的參與主體是政府部門，是公共資源在公共領域作用的結果，因而公共項目天然地體現公共性；三是外部性。公共項目投資的基本目標主要是追求社會公共效益，提高社會福利。

二、公共項目績效管理開展情況

（1）公共項目績效目標管理由“有”向“優”轉變。公共項目績效目標是預算單位對項目支出的績效承諾。松滋市2021年利用部門預算軟件編制了58 家預算單位938 個項目支出績效目標，金額19.75 億元，與2020年993 個項目相比，審減項目55 個。績效目標編制做到了指向明確、重點突出、實化量化、合理可行，連續7年在全省率先實現了績效目標管理的全覆蓋。

（2）公共項目績效監控管理由“無”向“有”轉變。2020年將市級部門預算項目納入績效監控范圍，對市直單位993 個共16.85 億元的項目績效目標實現程度和預算資金支出進度實行“雙監控”。根據績效監控統計顯示，其中：797 個項目能完成績效目標，131 個項目有可能完成績效目標，65 個項目不能完成績效目標。市財政局把項目績效監控的結果作為資金撥付、項目管理、預算安排和政策制定的重要參考依據，項目績效低下的，及時清理退出。預算單位通過深入分析項目績效運行監控結果，查找預算執行進度慢、績效水平不高的具體原因，對績效運行監控中發現的績效目標執行偏差和管理漏洞，及時采取了分類處置措施予以糾正。

（3）公共項目績效評價管理由“點”向“面”轉變。項目績效評價從2014年幾個預算單位試點，到現在覆蓋所有的預算單位，2021年項目績效評價統計顯示99個，評價金額12.82 億元，其中預算單位項目自評價6.83 億元。另外，財政選擇對社會、經濟發展和民生有重大影響的項目進行第三方重點評價5.99 億元。

（4）公共項目評價結果應用由“軟”向“硬”轉變。一是向項目單位下發整改通知書。2021年項目績效目標評審向預算單位下發整改通知書41 份，重點項目績效評價下發整改通知書10 份。二是對外報告及公開。將每年預算單位的績效目標、績效監控和績效評價報告全部上傳到預算聯網監督平臺公開，主動接受市人大和人大代表的監督。同時將重點項目績效評價報告，分別報送市人大和市政府供決策參考。三是財政部門內部管理股室共享共用。將績效評價報告報送市財政局預算股、部門預算編審中心、各分管資金管理股室進行調整預算和資金管理應用。

三、公共項目績效管理存在的問題

（1）少數公共項目決策不科學。一是未充分征求社會各界意見。申報的少數重大投資項目沒有充分征求社會各界意見。二是立項審批不夠合規。在評價中發現，有的工程項目僅有政府會議紀要，而未經過發改部門批復。三是項目未批先建。少數項目存在開工在前、財政評審造價在后，項目用地手續未辦理，導致項目停工的現象。四是項目設計和概算不夠嚴謹。少數預算單位項目在短時間內變更設計多次，并多次調整項目概算金額。

（2）少數預算單位對公共項目政府采購不重視。少數公共項目未納入政府集中采購管理，年度采購計劃缺失或者考慮不周，為應對突發任務需要安排臨時采購。政府采購中的“化整為零”現象時有發生，將達到政府采購限額起點的工程、貨物、服務采購項目拆分，使之達不到規定的政府采購限額標準。

（3）少數預算單位公共項目績效不高。少數預算單位的項目績效管理意識較為薄弱，把關不嚴，責任認識尚不清晰，存在用不確定的其他收入來源編制項目，導致項目支出率偏低的現象。財政部門對預算單位公用經費實施了定額預算管理，部分預算單位公用經費不夠用，導致預算單位巧立名目在項目預算中編制。少數預算單位將一個大項目拆分為多個小項目申報預算，未進行“打捆”整合。

（4）政府性基金預算公共項目未開展績效管理。縣市對一般公共預算項目開展績效管理多年，但對政府性基金預算項目的績效管理才起步，重大工程項目絕大部分資金來源是政府性基金及債券資金，除少數項目外，其余項目均未開展全過程績效管理。政府性基金預算項目支出未編制績效目標，預算執行無績效監控，項目完成后無績效評價，政府性基金預算及債券項目存在重支出、輕管理，重投入、輕績效的現象。

（5）少數公共項目單位財務管理待規范。實際工作中，績效評價發現少數公共項目無造價預算或概算，工程建設投資金額變更沒有備案報批。項目完工后，未及時進行項目造價評審或審計，也未及時辦理竣工財務決算，工程項目指揮部財務賬也沒有及時移交給項目法人單位，在建工程未轉固定資產核算。

四、公共項目績效管理改進建議

（1）加強公共項目事前決策管理。一要依法依程序科學決策。政府有關部門要進一步規范重大投資項目審批制度，履行中介服務機構評估、公眾參與、專家評議、風險評估等程序；要編制重大投資項目年度計劃、建設內容及規模、建設工期等事項，項目年度計劃要與本級預算相銜接，并與經濟社會發展水平和財政收支狀況相適應，不得違法違規舉借債務籌措政府投資資金。

二要加強項目立項管理。對新增項目不僅要審核項目的批復文件、資金來源、項目設計和概算，還要審查項目涉及的相關許可證，比如用地批復、環評批復等，避免項目開工后再停工，造成巨大損失。

三要加強新項目或政策的事前績效評估管理。對預算單位新出臺的申請財政資金一定數額的新項目或政策開展事前績效評估，重點評估立項必要性、投入經濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、籌資合規性，事前績效評估結果作為申請財政預算的必備要件。

（2）加強公共項目政府采購管理。財政部門要通過多種形式向預算單位進行政府采購政策宣傳，普及最新的政策法規和部門預算編制系統操作流程，進行業務指導，強化預算單位政府采購的主體責任。將政府采購預算指標和發改部門立項審批建立關聯，通過在支付前增設政府采購程序審核環節，確保政府采購項目應采盡采、應招盡招。加大政府采購項目的檢查力度，對檢查中發現問題的單位要依法責令限期改正或進行行政處罰。

（3）加強財政公共項目庫管理。針對項目質量不優、績效不好的情況，財政部門可以建立項目庫管理。項目庫是項目支出預算的重要組成部分，進入項目庫中的項目應該是經過嚴格論證、審核后的合規項目。

對項目庫管理可以實行：一是“打捆”管理。對預算編制中的部分項目支出實施“打捆”管理，避免項目多頭申報。二是總額控制。可以向中央部門學習，在編制“一上”預算時，申報的項目支出預算總額應控制在上年度財政撥款安排項目預算總額的120%以內（不含發改部門安排的基建支出），實行項目規模總額控制。三是合理排序。項目庫的項目應當按照輕重緩急進行排序。四是滾動管理。將項目庫中的項目分為延續項目和當年新增項目，在資金上進行預算安排。

（4）加強政府性基金預算公共項目績效管理。按照《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》規定，除一般公共預算外，各級政府還要開展政府性基金預算和國有資本經營預算的項目績效管理。同時要加強項目績效評價結果應用：對績效好的項目原則上優先預算保障，對績效一般的項目要督促改進，對交叉重復、碎片化的項目予以調整，對低效無效資金一律削減或取消，對長期沉淀的資金一律收回并按照有關規定統籌用于需要支持的領域。

（5）加強公共項目事中事后管理。公共項目開工建設應當符合規定的建設條件，并按照批準的內容實施，要合理確定并嚴格執行建設工期，建設投資不得超過經核定的投資概算。加強對公共項目實施情況的監督檢查，投資項目年度計劃、項目審批和實施等信息要依法公開。項目完工后，按規定進行竣工驗收，并在驗收合格后辦理竣工財務決算和審計。項目建設指揮部的財務、賬目移交問題要明確責任主體，根據相關文件規定，按照“誰承擔管理維護職責、由誰入賬”的原則確定記賬主體，并及時進行固定資產登記以及后期維護管理。