經濟法視域下低碳經濟的保障與發展
——邁向“低碳經濟法”的多維進路

薛前強，張迪

（中央民族大學法學院，北京 100081）

一、經濟法視域下低碳經濟整體概況

在當今社會，汽車尾氣、工業污染、白色污染成為破壞生態環境的重要因素，而這一切的源頭是人類活動。酸雨、溫室效應、霧霾等現象表明，人類應停止無節制的開發與不健康生產生活方式。這種以破壞生態環境為代價換來的經濟發展日益引發經濟學界、法學界的關注。相應地，低碳生活、低碳經濟逐漸成為公眾討論的民生熱點和學界熱議的議題。

若追蹤溯源，英國在能源白皮書《我們能源的未來：創建低碳經濟》中最早提出“低碳經濟”這一概念，并提出了到2050 年碳排放量消減到60%的目標。2010年，我國在5省8市開展了低碳產業建設試點工作。到2020 年，我國單位國內生產總值二氧化碳排放比已經有所下降，這是十分可觀的成果。低碳是指降低碳排放量、降低污染、降低消耗，而低碳經濟是追求更加綠色的生產生活方式，以更少的污染獲得更多的經濟產出①。經濟法作為宏觀調控和市場監管的主體性法律，與低碳經濟不可分割，二者結合誕生出一個較為新穎的學術話語——低碳經濟法。目前，學術界并無低碳經濟法的準確定義，有一些學者從強調其經濟法的特質出發，認為其既具有環境法的特征，又兼顧經濟法的特點，但根據其特色和內容，更傾向于劃入經濟法范疇。而一些學者將其歸入環境法范疇，是與環境資源的開發、保護、治理相關的經濟。

在規則體系上，我國2002 年頒布的《清潔生產促進法》是低碳經濟最早的立法，該法律主要規制的是使用清潔原料生產，減少碳排放。為了鼓勵可再生能源的開發，我國于2005 年通過《可再生能源法》，加大對太陽能光伏、風能等低碳產業的發展。2008 年通過的《國民經濟和社會發展十二五規劃綱要》確立了我國低碳經濟發展的目標。至今，我國已經制定《森林法》《清潔生產促進法》《可再生能源法》《節約能源法》《草原法》等與低碳經濟有關的法律，逐步探索低碳發展、綠色經濟，更加關注生態環境與自然資源保護。

二、經濟法保障低碳發展的多元意蘊

近些年來，全球氣候變暖逐漸成為人們所關注的問題，自然資源的過度消耗，碳排放過量都是破壞生態環境的原因，而生態環境是對人類的生存和發展非常重要的要素。近幾十年，我國經濟發展迅速，但背后快速增長的代價同樣很高，我國在很多高耗能、高排放的產業中投入過多成本，致使自然資源和生態環境不可避免地受到影響。正因如此，我國需改變經濟發展模式，做到節能減排、低碳發展，運行低碳經濟，促進經濟的可持續發展。

（一）構筑社會責任，促進人類社會和諧發展

我國傳統的經濟增長依賴自然資源，在經濟高速發展的狀態下，如果忽略對經濟發展模式的優化，必將致使生態健康遭到破壞，能源枯竭、環境污染。大氣污染、水污染等問題不但會使人們的生活質量下降，而且會嚴重威脅到人們的身體健康。低碳經濟立法在此情況之下就非常必要，可以指引人們向低消耗、清潔發展、綠色生活的方向前進——制定相關的經濟政策也已成為適應社會發展的一大趨勢②。這具體表現在：其一，經濟法調控規范經濟發展模式，科學合理的經濟法律制度更有利于人與自然和諧發展。其二，經濟水平得到保障的同時也要培養公民的生態道德，經濟法對社會經濟進行干預、調控，確保低碳經濟、綠色經濟的具體措施實施到位，并潛移默化培養公民生態道德意識。其三，低碳發展的經濟法保障是減少碳排放的直接手段，最大受益者最終指向人類。因此市場主體應當負擔起社會責任，在生態文明建設背景下，構建起綠色、環保、低碳的經濟法律體系，提高人類生活質量，推動人類社會和諧發展。

（二）助力綠色金融，推動經濟高質量發展

我國是人口大國，經濟發展會受到環境污染與資源短缺等問題束縛，因此應當推動高污染、高碳排放、高耗能等傳統產業轉型，建設消耗低、利用率高、污染低的新型經濟模式，將低碳理念與經濟法相結合，為我國的低碳發展道路提供更加堅實的法律保障。一方面，綠色金融的發展需要法律規制，比如碳排放質押貸款，是企業將碳排放權用于碳市場進行交易；綠色信貸是創新型金融方式，是商業銀行履行環保義務的重要舉措，能夠以金融活水來推進經濟更高質量的發展③。另一方面，因地制宜，不同地區應當實施不同低碳經濟政策。不同地區的貧富差距不同，經濟發展水平不同，自然資源、生態環境同樣存在差異之處。這就決定了經濟發展要結合不同地區的實際問題，如西部地區發展落后，除重視經濟增長外還要提供相應的生態補償政策，做到低碳生產，貫徹協同發展策略。《2030年碳達峰行動方案》提出農村要減排固碳，在鄉村發展綠色農業、樹立低碳環保意識，不但能夠保護好鄉村自然環境，還能進一步促進鄉村經濟的發展，為實現我國的碳達峰、碳中和目標做出重要貢獻④。這需要從立法、執法、司法、守法等各個方面對低碳產業發展進行調整規制，因此創建完備的低碳經濟法律體系在推動經濟高質量發展中起到至關重要的作用。

（三）創設規則發聲機制，提升我國國際競爭力與話語權

為解決全球氣候變暖問題，各國都相繼出臺直接性法律并呈競爭態勢。1997 年的《日本京都協議書》提出節能減排，減少溫室氣體的排放，為低碳經濟發展提供法律基礎。英國是低碳經濟的先行者，是首次提出“低碳經濟”的國家。德國在2004年就制定了《溫室氣體排放交易法》。日本首創“低碳社會”一詞，在《綠色經濟與社會變革方案》中提出制度變革、技術創新等與低碳相關的一系列措施。美國中西部州長聯合會還曾簽署“中西部溫室氣體協議”，通過市場調節減少溫室氣體排放⑤，等等。由此看來，世界各國都在逐漸采取措施完善國內的低碳經濟法律制度。

在全球經濟的競爭與發展中，低碳環保理念占據十分重要的地位。西方資本主義國家在競爭中占據優勢地位，不斷利用其技術、人才、資金發展環保節能產業。這就意味著，這些國家很可能會利用規則優勢占領政策話語權，以確保在低碳全球化中的主導地位，謀取更多利益。故為未雨綢繆，避免發達國家單方推行與碳交易有關的制度阻礙中國低碳經濟發展，我國應通過對經濟法制度的完善來推動高新技術的發展，促使低碳技術革新，進一步提高國際競爭力，實現在低碳經濟時代的跨越性發展。

三、我國低碳發展經濟法保障中的掣肘

當前，我國尚無專門針對低碳經濟的法律法規，已頒布的幾部與低碳經濟發展有關的法律可操作性不強，存在一些問題需要正視并攻堅完善。

（一）低碳經濟法律制度分散與缺位

經濟法律制度保障是發展低碳經濟的關鍵要素。因此，需要綜合、全面、科學的法律制度來指引傳統經濟模式轉型。生態經濟學提出經濟規模發展越大，給地球的壓力也就越多，因此低碳制度的框架應當以生態原理為框架進行建構。同時，很多重工業的企業進行生產的加工中都涉及到碳排放，也存在有環境污染的問題，現有的法律制度遠遠不夠，缺乏能夠起到統帥作用的基本法律，也缺少詳細的廢棄、污水排放標準。

我國除前述提到的幾部法律中有與森林、草原相關的規則供給外，還有與清潔能源、可再生能源相關的法律，但仍缺乏低碳發展的專門性經濟立法，鮮見有關地熱、太陽能、石油等主題的法律規定。同時，由于立法時間、目的、背景的不同，致使各項法律之間存在重合或相抵觸之處。此外，現有法律法規、條例、政策層次低，內容更需隨時代的變化而革新。我國正處于高質量發展的階段，故制定經濟基本法，構建完備的法律體系來保障低碳發展迫在眉睫。

（二）低碳經濟法律的可操作性不強

每個行業的碳排放與排污狀況不同，現階段法律制度較為籠統，無法做到具體化和針對性。從2002 年至今，我國已經頒布了一系列減少碳排放有關的法律或規章制度，但是從整體來說，很多原則性條款因沒有針對性、指向性，較為籠統抽象無法發揮其真正作用⑥。

在覆蓋范圍方面，很多規則的覆蓋領域過窄，遺漏了很多關鍵領域，在實踐中可操作性不強⑦。在作用方面，已經制定的低碳經濟法律功效甚微，如《節約能源法》要求用工單位應按照合理用能的原則進行生產，從而降低能源的消耗，對節能加強管理，制定相應的計劃與措施。但對具體計劃的要求卻沒有詳細規定，也未設置相關懲罰措施。目前，我國碳交易市場更多是通過企業自律，政府指導的方式進行，較難發現企業的違法碳排放行為，更不利于低碳經濟的運行與發展⑧。

（三）低碳經濟執法不足

制度能否落實到位，很大程度上取決于執法力度的強弱。目前，對于低碳發展的經濟法律制度的執法過程，存在幾個鮮明的問題。

首先，執法人員低碳意識不夠。由于執法人員缺乏低碳環保意識和執法素質，不能嚴格按照法律制度保護生態環境，導致執法過程流于表面。正如法的權威在于實施，法的生命力恰恰也在于實施，故如果執法人員的低碳環保意識不高，終將無法確保執法進程的嚴格性與公正性。

其次，低碳經濟執法不嚴。地方政府為確保本地經濟快速發展，往往會為一些經濟收益高但是污染嚴重、碳排放高的企業提供便利，這不僅降低我國與低碳經濟有關的法律條文失去公信力，更使執法者失去威信力。

最后，執法權責不明確。低碳經濟相關的規范性文件的龐雜、混亂還導致執法過程中權責不明，不同部門之間相互推諉的情況頻發。同時，雖然目前較為流行的ESG 信息披露制度要求企業應當履行與碳排放相關的信息，并要求地方政府扮演好“守夜人”角色。但在實踐中，企業碳排放情況只有內部相關人員知曉，虛假披露也成為“慣例”。公民與其他公司也很少有渠道對損害自己權益的行為進行監督和舉報，這都大大降低了經濟法對低碳經濟的保障效果。

四、經濟法何以保障和發展低碳經濟

低碳發展需要經濟法保障，正所謂良法善治，良好的法律需要更加規范、嚴格、公正的治理手段。故問題的出路在于法律制度體系化，豐富低碳經濟法的內容安排，嚴格執法程序，最終構建更加和諧有序的生態文明環境。

（一）低碳發展的經濟法律規則體系化

首先，構建低碳領域的經濟法體系。明確針對電力、礦產資源、煤炭等不同領域與其產業對應的碳排放標準，細化超量碳排放的懲罰措施，從而解決目前相關法律制度過于碎片化問題，最大限度發揮碳排放法律規制作用⑨，真正意義地保障低碳發展，強化法律的可執行性、操作性，提高低碳經濟的效率，做到有法可依。

其次，將法律借鑒（移植）與中國國情相結合。在完善我國低碳發展經濟法律制度的過程中，需借鑒國際先進經驗和外國法律先例⑩，正所謂“它山之石可以攻玉”。英國采用的是立法保障與文件戰略計劃雙管齊下的策略，其有關低碳經濟發展歷程值得吸收借鑒?。日本采取完善舊法與制定新法方式來滿足國內國際對低碳經濟發展的要求。因此，我國可采取以基本法為先導，完善舊法的方式，拓寬低碳經濟法律的覆蓋領域，構建低碳領域的經濟法律體系。更重要的是，需做到與中國國情相符，對不同地區采取與其經濟相適應的規定。由于我國幅員遼闊，不同地區的經濟發展規劃不同，如一些地區適合優化開發，一些地區適合限制開發，故政策中應當有所體現，確定不同地區的發展模式。

最后，良法善治，觀念先行。設置科學的低碳經濟制度是倡導生態、弘揚環境文化的重要前提，但同時低碳發展與環境保護并非某個人的義務或某家企業的指標，而是事關全民族的福祉事業，需全社會共同參與。這就需拓寬、完善公眾參與機制，低碳生活需要立法、執法、司法、人民共同努力，

（二）完善低碳經濟執法制度

在低碳執法過程方面，行政執法機關應當關注自身執法過程中的低碳問題，精簡執法設備與執法流程。在這方面，我國地方有著豐富的經驗，如浙江崧廈綜合行政執法中隊用新能源電動車執法，公務用車領域的節能減排政策盡管有限，但在全國范圍內精簡執法流程和實現執法設備低碳化，既能提高執法效率，也能減少碳排放。

在執法意識方面，執法人員應當定期接受與低碳環保相關的教育和培訓，使行政人員認識到低碳經濟執法的重要性，并對其在執法中遇到的問題進行分析解決，加強政治思想教育，杜絕貪污賄賂等違法行為，提高執法人員的整體素質。培訓結束后，進行結業測試，使測試結果與行政人員的考核、獎金相聯系，使培訓的效果最大化。

在執法效率方面，可以充分利用“互聯網+”技術，在涉氣排污企業設置環保用電智能監控系統，使環保執法機關能遠程監控企業的排污、排氣情況，避免企業偷排漏排。

在執法監督方面，行政人員享有執法的權力，就必須對自己的執法行為負責，杜絕賄賂腐敗行為。嚴格實行責任倒查追問制度，設置專門的監督窗口。任何公民、企業發現行政部門低碳經濟執法錯誤，都可以向環保部門的監督窗口舉報，環保部門要立即審查相關執法人員的執法過程，查證屬實后，追究其相關責任，并將結果向公眾公布。

最后，行政人員在執法過程中也要宣傳低碳經濟，增強人民保護環境意識，鼓勵綠色低碳生活。比如德國會采取事前事后相結合的法律監督模式，改革稅收制度將低碳經濟的發展歸于全體社會責任之中。我國可以通過構建完備低碳發展的經濟法體系、執法制度來促進低碳經濟發展，促進美麗中國的建設。

（三）為企業規制融入低碳要素

當前，碳中和、碳達峰政策目標既給企業帶來挑戰，又暗藏企業經濟轉型的機遇。正如碳金融逐漸受到投資者與企業的關注。作為與碳排放權交易相關的市場業務，我國相關市場碳金融已經啟動，未來定將出現一系列新金融工具。需注意的是，總體規模受限、綠色信貸的占比少等問題仍需要解決。因此，急需制定合理政策來推動產業的綠色轉型，實現低碳綠色經濟發展之路?。同時，應將低碳環保理念納入企業發展規劃，改變企業能源結構，利用好太陽能、風能等新能源，加大技術方面的創新。這主要可以從鼓勵政策與限制性政策兩個方面進行調整：

一方面實現“激勵性規制”，鼓勵發展低碳產業，在政策上支持低碳企業。可以通過精簡綠色企業市場準入程序的方式鼓勵低耗能企業的開設，配備科學的準入程序，給予綠色企業資格認證，激勵更多傳統企業轉型。對一些由于前期的新能源設備投入過高致使企業無法運營的中小型綠色企業，可以采取補貼政策方式對符合規定的企業進行補貼，保證中小型企業也可以在低碳經濟時代存活，防止產業壟斷。其次，對各行業的企業管理人定期培訓，樹立節能減排的意識，并要求其針對企業提出可行性的減排目標與措施。鼓勵企業梳理運營中的各個環節，減少碳排放，未來也會擁有更多的市場認可與生存空間。政府環保部門根據企業年度節能減排情況進行評比，獎勵低碳綠色優質企業，頒發“最美綠色低碳企業”的榮譽證書，在鼓勵該企業的同時激勵其他企業低碳發展，促進低碳生產良性循環。

另一方面采用“抑制性規制”，對高耗能、高排放產業進行限制。對高能產業、排污排氣量大的企業采取稅收政策并限制其工廠地理位置，禁止在人流量多的地方開設工廠，以保障人們生活、生產健康、安全、衛生。對違反規定排污、排氣的企業，加大懲罰力度，通過設置環保用電智能監控系統進行監督。針對排放數據不真實、采用淘汰設備等違法行為，規定責令改正、關閉、罰款等處罰措施?。

結語

黨的十八大將生態文明建設放在突出地位，綠色原則也是我國民法典編纂中的一大創舉，這些都表明我國生態環境保護已然并將持續發生變化。對低碳經濟的規制、對碳排放的控制是一項繁復龐雜的工程，我國業已制定系列法律法規來保障低碳經濟的發展，未來低碳經濟法定將成為改善生態問題的重要法律制度。只有這樣，低碳經濟的保障和發展才會是全局性、歷史性和周延性的，最終不斷向美麗中國邁進。

注釋

①詹有平.低碳經濟法律制度的優化研究——評《低碳經濟法律制度研究》[J].廣東財經大學學報,2018,33(03):113-114.

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③魏慶坡.商業銀行綠色信貸法律規制的困境及其破解[J].法商研究,2021,38(04):73-85.

④饒文俊,黃永輝.鄉村振興戰略背景下湖北省農業農村低碳環保問題研究[J].山西農經,2021(22):136-137.

⑤張紹鴻,曾凡銀,胡慶翠.美國促進低碳發展的法律演進[J].中國律師,2013(02):88-90.

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