地方政府融資平臺公司債務風險管理探索

周 聰

德陽市財政局 四川 德陽

一、引言

地方政府融資平臺公司是由地方政府及其部門和機構等，通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。在政策、內外環境等客觀因素驅動下，絕大部分融資平臺公司已經積極進行平臺轉型，轉型方式五花八門，轉型成果亦千差萬別。有的已經賽程過半，以新面貌重返舞臺，為城鎮化建設繼續貢獻力量；有的看似有模有樣，實則承受著經濟環境和政策要求的雙重壓力；更有的尚在起點，疲于應付高額負債，手足無措。

在“剝離政府融資職能”的大背景下，融資平臺公司失去政府信用背書后的核心問題，是如何以市場化方式籌集建設資金并開展獨立化運營。很多公司在自主經營管理、市場化競爭方面缺少經驗，背負沉重的債務包袱，難以有效實現“獨立行走”。加快轉型步伐，有效緩釋債務風險，是宏觀形勢賦予地方融資平臺公司的新課題。總體來說，如今的局面與政策要求及形勢預期仍相差甚遠。對此，地方政府融資平臺公司應積極主動作為，立足債務風險視角，分析債務風險的具體表現形式，并以此為出發點，精準把控、化解債務風險，探索地方政府融資平臺公司轉型的可行性路徑。

二、地方政府融資平臺公司的債務風險形式

1.自身大規模償債風險

依托一攬子經濟刺激計劃和政府信用背書，地方政府融資平臺公司作為地方政府自行組建的、財務指標滿足融資要求的經濟實體，在過去十多年的快速發展中債務規模持續膨脹。由于地方政府融資平臺公司成立的目的，是為地方政府開展基礎設施建設、公益事業等承擔融資職能，與一般企業的本質差異是不以利潤最大化為目標。隨著地方政府支持力度減弱，融資環境持續緊縮，導致經營性活動不穩定，難以實現現金流的平衡，償債能力無法達到預期。

以2013年政府性債務審計為基礎，融資平臺公司債務通過置換的方式回歸地方政府債券，納入政府債務進行規范管理。但未進行置換的存量債務規模依然龐大，債務風險仍未消除且不容忽視。2016年至今，中央和地方政府密集出臺了一系列監管政策，從地方政府債務管理，到規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為，地方融資平臺債務嚴監管趨勢日見明朗。而根據銀保監會相關數據，截至2017年底，國內仍有近三成（2431 家）地方融資平臺公司自身的現金流無法有效覆蓋公司全部債務本息情況（數據來自《2017—2022年中國政府投融資平臺轉型路徑與風險控制戰略分析報告》）。

2.地方政府隱性債務風險

隨著2015年新《預算法》實施，地方政府隱性債務依法不屬于政府債務，但由于金額巨大、方式多樣且風險關聯復雜，已成為影響經濟社會發展的重大風險隱患。作為隱性債務的主要載體，隨著地方融資平臺債務規模快速上升，地方政府債務風險和財政運行風險迅速累積。

“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務，促使地方融資平臺轉型”的政策導向一以貫之。但是，在中央和地方財稅關系沒有根本性改變，融資平臺公司為地方政府控制的所有制結構依然如故的背景下，融資平臺公司債務與地方政府之間的關系遲遲沒有完全厘清。一些地方依然借助政府信用，為融資平臺不規范舉債行為擔保或背書，加重地方政府未來可能承擔的支出或擔保責任。根據中誠信國際估算數據，2019年地方政府隱性債務在36.5 至43.9 萬億元，幾乎是顯性債務的兩倍。在當前疫情沖擊、經濟下行、財政收入放緩的環境下，融資平臺公司轉型必須與防范地方政府隱性債務風險有機結合，共同推進。

3.系統性區域性金融風險

長期以來，金融機構對地方融資平臺公司的機構身份多有青睞，往往對其實施寬松的融資政策，放款力度和規模相對較大。地方政府融資平臺公司債臺高筑還會對地方金融系統產生威脅。如今在政企分離大趨勢下，脫離了政府管控與扶持，融資平臺的獨立經營能力相對薄弱，極易發生經營不善的可能性。盡管當前市場依然存在一定的“政府兜底”認識誤區，但一旦平臺公司無力償還債務，其債務風險將快速傳導至金融系統，從而產生區域性風險積聚效應，不僅平臺公司自身將面臨資金鏈斷裂風險，還會觸發系統性區域性金融風險。

從當前城投債的發行情況來看，主要以公司債、中票、定向工具、企業債和短期融資為主，整體有期限縮短的趨勢。在非跨市場發行的存量城投債中，資金用于償還存量債務的比例逐步提升，占比已由2015年的43%上升至70%。這意味著新發行的城投債資金只有30%真正投入項目建設，70%用于債務置換。

隨著銀保監會〔2021〕15 號文一錘定音，從執行層面為銀保監會規范銀行、保險機構等金融機構放貸提供了政策支持，融資平臺公司借款受到更加嚴格的限制，新增借款償還利息費用的難度加大，其自身風險將有加速暴露的可能性。加之各地財政收入差異較大，融資平臺公司對當地財政的過度依賴將導致整個城市付息壓力大幅提升，個別地區國企陸續出現有息債務逾期、未決訴訟增加、財務狀況持續惡化的風險事件。

三、地方國有融資平臺公司轉型發展的相關建議

1.多措并舉，加快存量債務處置，有效緩釋債務風險

地方融資平臺公司要加快轉型，就要妥善處置存量債務，加強債務償還。具體建議包括四個方面。

一是統籌資金，盤活資產。要徹底清查、全面歸集地方政府融資平臺公司的各類經營性收入、投資收益、政府補助等資金來源，和分散的城市空間資源、閑置的土地房產，以及具有一定經營效益的公益設施等國有資產資源。通過出售、轉讓、拍賣、租賃、資產證券化等方式對存量資產進行整合、盤活等統籌規劃，從而迅速激發資產流動性，充分發揮資產規模效應，竭盡所能償還到期債務。

二是積極實施債務置換，加強債務展期處理。對于債務期限錯配和融資成本高的債務（如融資平臺公司與政府之間的長期往來款），應考慮通過借款展期、借新還舊等債務重組方式進行債務置換，使債務壓力在短期內得到緩釋，從而巧妙化解債務風險。

三是優化項目運營，自主消化債務。基于構建良性資金循環的目標，積極調整融資平臺公司業務結構，通過合理布局，聚焦核心業務打造產業鏈。不斷強化土地經營，做強做大公司資產規模，并通過經營性資產提高平臺公司盈利能力，形成經營能力與資金實力并駕齊驅的可持續發展格局，逐步化解積壓債務。

四是充分引入資本，加強債務重組。借助PPP 模式引入大量社會資本參與存量項目運營，將融資平臺公司存量公共服務項目轉化為PPP 項目，有效實現債務風險轉換、轉移和分散。通過債權投資或債轉股等形式，切實有效緩釋地方政府融資平臺公司的債務風險，并幫助公司利用債務緩解之際提質增效，加快轉型。

2.創新多元化融資方式，大幅提高市場化融資能力

新形勢下，地方政府融資平臺公司應積極探索實踐多種融資方式，充分拓展融資渠道，以期大幅提高公司融資能力，加快轉型進度。

（1）要適應市場化機制，及時調整平臺公司融資產品結構。根據公司轉型發展所處的不同階段，對負債資本和權益資本進行動態調整，通過優化資本結構降低融資成本，激發企業經營活力，實現可持續發展。加快發展直接融資，優化融資產品期限配置，均衡到期債務償付計劃，做好資金流動性管理，避免集中兌付風險。

同時，要加強項目調研，硬化預算約束，盡可能提升投資預算精準度，縮小預算與實際資金需求之間的差距，促進科學投資，合理規避資金短缺或資金閑置浪費。要堅守融資規則，嚴格按照資金需求的性質和類別確立融資方式，做好投資融資之間的良性對接，保證資金取之有道，落到實處，嚴防債務風險。

（2）要拓展多元化融資方式。例如，規范運用產業引導基金、PPP 等融資渠道；積極推行發行企業債券、融資租賃、信托計劃、股票上市等融資方式；探索嘗試保險資金債權投資計劃、境外債券等創新工具。通過多元化多樣化融資，為經營發展提供源源不斷的資金，有效杜絕資金鏈斷裂、大規模舉債等風險因素。

此外，還要積極發展經營性業務，推動業務多元化。融資平臺公司要以市場化發展邏輯從企業經營發展視角挖掘城市更新需求，對接城市配套管理服務，涉足廣告服務、旅游、會展、物流等非公益性業務。結合平臺公司前身的項目建設管理經驗，依托企業特殊性進行多元化布局，通過擴大經營性業務創造更加穩定的資金來源，用市場化收入補貼實施的公益性、準公益性項目，強化產業支撐，增強造血功能，進而全面提高平臺市場化競爭能力和融資能力，實現健康長效發展。

3.完善債務管理體系，提高經營管理水平

融資平臺公司轉型的核心是明確劃分政府和企業的邊界，企業應該以市場化方式籌集資金，并進行獨立運營。

（1）優化平臺公司治理結構。地方政府融資平臺公司在剝離政府融資職能，轉向市場化經營的客觀要求下，要切實認清自己的新角色，按照現代企業制度構建市場化運營機制。政策上執行政企分離原則，健全法人治理結構，由行政管理向企業管理轉變，建立獨立性、自主性更強的企業化管理制度，不斷完善決策機制、用人機制和監督機制，從制度方面規避地方政府相關部門及人員對公司的干預和影響，最大化保障平臺公司經營決策獨立性，提高平臺公司自主經營管理水平。同時，發揮過去在參與城市建設中積累的經驗和資源優勢，積極對接政府在基礎設施建設領域的職能轉變，通過整合政府資產和資源，實現資金規模的集聚效應，不斷提升城市公共服務建設和運營能力，提高主體信用資質。

（2）梳理投融資機制。嚴抓平臺公司資金“借、用、管、還”歸口，科學設計歸口管理體系，以精細化責任管理（統一責任劃分、責任確認、責任追究主體）貫穿資金歸口管理，完善投融資決策機制、運營機制和內控機制。對外投資應符合審慎性原則，投資規模與投資實力、融資能力和風險管控能力相適應。通過科學的投融資流程，有效提高資金使用效率，降低債務成本和風險。特別是在承擔準公益性質的城鄉基礎設施建設中，有效解決投資規模大、收益回流周期長、收益機制不完善等矛盾，為城市化基礎設施建設提供持續支撐。

（3）重構財務報表，加強自主財務管理。要依據新《預算法》《政府會計制度》《企業會計制度》等新制度規范要求，積極完善平臺公司財務制度，并在此基礎上科學建立財務報表，有效整合平臺公司現有分散的資產，明確公司的收入來源與資產構成，理清地方政府與平臺公司間現金收支的權責關系，精準判斷現金收入與支出的性質，明確公司資金與資產的準確屬性，從而形成完整的資產負債表，為平臺公司市場化融資提供有力支撐。

（4）建立健全債務風險監測預警機制。在財務信息化水平得以保障的條件下，及時依托信息技術建立先進的債務風險評估機制和全面風險監測系統，對地方融資平臺相關融資、經營信息進行有效歸集和大數據分析，對公司債務進行動態實時監管。特別是對過去因承擔地方政府融資職能而形成的債務，要厘清與財政部門或政府其他職能部門的財務關系，合理劃分二者的財務權責，綜合把控隱性債務化解的措施和節奏，尤其是財政和金融措施要有效協調，防范風險處置中的風險。有效降低企業自身信用風險的同時，防范企業風險蔓延至財政風險。以期實時監管，實時預警，實時防控，將債務風險動態管控進行到底，落實到位。

四、結語

目前，地方政府融資平臺公司仍面臨嚴峻的債務風險：自身存量債務化解艱難，轉型步伐緩慢；融資能力相對不足，給政府造成大規模隱性債務；自主經營管理不力，極易觸發金融系統風險。債務風險是地方政府融資平臺公司轉型之路上的“絆腳石”和“試金石”。融資平臺公司應通過優化存量債務處理，整合盤活閑置資金；搭建多元化融資體系，強化自主融資能力；健全債務管理體系，提高自主經營水平等對策，有效促進、優化平臺公司轉型。以新的切入點加快轉型步伐，打造地方政府融資平臺公司轉型“百花齊放”的良性發展新格局。