關于中歐全面投資協定對吳江影響的前瞻分析

余孝強，李 陽

（1.吳江區商務局 商務綜合執法大隊；2.蘇州市吳江區工業和信息化局 機關黨委，江蘇 吳江215200）

2020年12月30日，中歐領導人共同宣布如期完成中歐全面投資協定談判。中歐全面投資協定將是我國與第三國簽訂的開放水平最高的協定，也是繼11月東盟10國和中日韓澳新15國共同簽訂RCEP之后，我國迎來的又一項高水平的跨區域經濟協定。作為世界第一大經濟體的歐盟和第三大經濟體的中國達成協議，將重塑后疫情時代全球政治經濟格局，吳江的經濟發展進程也將由此面臨全新的機遇與挑戰,需要我們客觀分析研判、積極有效應對。

一、中歐全面投資協定的核心內容與主要特點

（一）協定覆蓋范圍廣

EU-China Comprehensive Agreement on Investment的中文翻譯全稱是“中歐全面投資協定”，以下簡稱“中歐CAI”。在宣傳中，媒體將“全面”省略，而“全面”恰恰是協定的最重要的意義與價值所在。一方面，這是我國與歐盟27個成員國達成的全面覆蓋歐盟的投資協定，取代了現有的與歐盟26個成員國之間的雙邊投資條約，覆蓋范圍進一步拓寬。另一方面，不同于傳統投資協定僅包括投資保護和投資監管部分（WTO和RCEP都有同類條款），不涉及投資自由化這一內容，中歐CAI還囊括了市場準入和可持續運營（營商環境）的規定，在高端服務、新經濟和高端企業的競爭規則、爭端解決等問題上也做出清晰界定，對投資協定內涵做了大幅度擴展。同時，中歐談判雙方在談判中引入準入負面清單的管理體制，這樣一個雙邊管理制度安排，以完整的制度約束體系極大地保障了外商投資者進出我國市場的廣度、寬度，前所未有。

（二）協定介入程度深。中歐CAI滿足了此前談判中歐盟方面的關鍵訴求，取消了WTO框架下我國作為發展中國家的“特權”，而且協定具有排他性，僅適用中國與歐盟雙方。同時商定，歐盟對我國20年的投資自由化有約束力，在我國違反承諾的情況下，允許歐盟在協議框架內訴諸爭端解決機制，可強制執行，這類規定對于我國也是史無前例的。例如，我國同意禁止強行性技術轉讓，取消或放松一些特殊行業的準入限制、股權上限、合資要求，歐盟企業可以在保有知識產權完整性的情況下獲準進入我國市場，這在事實上終止了執行30余年的“市場換技術”創新路徑。我國還在國企和補貼問題上做出較大妥協讓步，協定成為首個對國有企業行為提出強制要求、明確取消國企特殊待遇的雙邊投資條約。協定要求對國企和服務業補貼全面透明化，不得對外企差異化對待，加強信息披露，規范對服務業的補貼行為。此外，協定要求允許外資企業公平參與境內行業標準制定，要求中方履行對環境和氣候的承諾，批準國際勞工組織關于強迫勞動的基本公約。條約突破了眾多我國政策和體制上的“禁區”。

（三）協定開放幅度大。中歐CAI是迄今為止我國所有雙邊投資協定中涉及行業領域開放幅度最大的。從核心要點看，我國對歐盟擴大開放、降低投資壁壘展現出足夠大的誠意，在多個領域全面取消歐盟企業準入限制，允許外資企業直接全資在國內運營。具體行業上，不僅涉及降低近兩年新一輪開放政策中涉及的存量制造業和服務業準入，還有電動汽車、云服務、生物資源研發、醫療保健等此前不允許投資的新增領域，對歐盟投資行業的限制從2019年131個縮減到現在的123個。我國此前沒有與任何其他貿易伙伴達成如此深遠的市場準入承諾。具體看，我國制造業全面投資開放僅排除極其少的行業，汽車行業取消合資企業規定，同意新能源汽車的市場準入；取消歐盟企業參與云服務、生物資源研發投資、建設服務的限制，進一步放寬對歐企業投資私立醫院、計算機服務、環保服務等合資要求，這超出了WTO《服務貿易總協定》規定的范圍。相應的，根據協定，歐盟僅在能源、漁業、視聽、公共服務等領域保留投資限制。

（四）協定影響力深遠。中歐CAI談判宣告完成具有重要政治意義和深遠的經濟影響力。首先，地緣政治意義重大，協定搶在拜登政府上臺前完成，標志中歐政治和經濟紐帶進一步深化，預示著歐洲選擇加強自主和我國合作，而不是“選邊站”加入中美沖突，我國打破了美國封鎖，實現了外交突圍，緩解了外部壓力。其次，經濟上影響力深遠，歐盟連續17年成為我國第一大貿易伙伴，但對華FDI僅占其存量的4%，反之，我國對歐盟FDI也只占歐盟吸引FDI總額的2%，中歐CAI聚焦于投資領域，將深化中歐經濟合作。根據歐委會《關于歐洲聯盟與中華人民共和國投資協議的可持續影響評估》顯示，一旦協定達成，歐盟在我國和我國在歐盟的FDI存量將分別提高1.9%、0.9%，進而為我國開辟更多資本市場和來源。第三，倒逼國內經濟體制改革，中歐CAI有望像20年前加入世界貿易組織一樣，推動我國展開新一輪力度空前的開放與改革，其帶來的“鯰魚效應”會加速我國市場化進程，最終實現產業結構的蛻變和升級。

二、中歐全面投資協定對吳江的機遇與挑戰

（一）機遇

吳江與歐盟成員國的經貿往來一直十分密切。歐盟已超越美國和東盟，躍居吳江第一大貿易伙伴。2020年，吳江與歐盟（包括英國）實現進出口38.45億美元，占全區進出口總額的17.7%，逆勢實現8%的增長，好于總體5.5個百分點。截至2020年底，吳江累計吸引歐盟外資企業186家落戶，項目累計投資總額19.6億美元，占全區外資企業投資總額的3.1%，實際運作的歐盟外資企業106家，占外資企業總數的7.3%。此外，吳江對歐盟成員國累計投資項目21個，涉及投資額4.74億美元，占全區境外投資額的11.9%。待中歐CAI正式生效，以制造業見長的吳江，有深厚基礎進一步加強深化與歐盟之間的經貿往來，并對吳江發揮比較優勢、實現更高水平開放帶來歷史機遇。

1.協定簽訂將長期吸引外資流入，促進吳江經濟結構優化升級。協定對歐盟企業市場準入門檻的定向調整、國民待遇的專屬性，將極大提振歐盟企業對華投資信心，促進歐盟FDI加速流入我國，為吳江打開新的招商引資通道，擴大吳江利用外資中來自歐盟的總量和占比。而從歐盟對我國存量投資看，50%以上集中于制造業，江蘇又是歐盟企業投資的最重要目的之一，產業合作緊密，有眾多總部企業落戶，吳江有機會率先享受外資流入紅利。德國、法國、意大利等制造業強國與吳江在制造業領域各有優勢，能夠實現互利互補、具備展開深度合作的條件。其現代服務業如時尚創意、藝術設計、職業教育、物流、健康服務等方面契合吳江經濟高級化轉型、產業智能化創新型升級的需要。此類高能外資都是吳江消費結構升級和經濟轉型升級迫切需要的，它們的進入有望形成對吳江正面的技術溢出效應，豐富吳江開放型經濟層次，優化利用外資的產業結構。

2.協定實施將強化雙邊經貿關系，推動吳江參與全球產業鏈重構。中歐CAI在困難時刻達成，表明中國與歐洲比以往有更迫切的合作需求，中歐關系向前邁出一大步，后疫情時代中歐關系將為我國對外貿易和投資創造良好的外部環境。這有利于“一帶一路”倡議與歐盟的戰略對接，加深雙方在沿線國家貿易和投資方面的合作與諒解，緩解我國對原歐洲國家殖民地投資的壓力，還有望擴大“一帶一路”倡議的歐洲國家陣營。對吳江而言，這一方面有助于吳江企業對歐盟直接投資的傳統優勢行業獲得進一步增長，敲開更多歐洲國家市場的大門，逐漸建立起企業的外部生產和銷售鏈條，為吳江形成“雙循環”格局服務。另一方面，吳江在疫情暴發后發揮出供給優勢填補了歐盟對機電產品、紡織服裝、光學醫療設備等領域的進口缺口，在一定程度上替代了原東盟、美日韓的供給，中歐CAI落地為鞏固出口市場份額奠定基礎，有助于吳江企業進一步融入全球產業鏈，提升裝備制造業、高技術制造業領域的市場份額和滲透率。

3.協定落地將倒逼企業技術創新，提升吳江經濟整體競爭水平。中歐CAI的投資自由化實際上就是產業開放，我國除了極少數制造業外都對歐盟國家開放，這將使我國制造業直面來自歐盟各個層面的競爭。屆時，歐盟在世界范圍具有優勢的制造業和服務業，會倒逼吳江企業強化并加快內部管理升級和產品技術創新，逐步增強企業核心競爭力，推動企業高質量發展，提高國際市場的話語權。由于中歐雙方市場開放是相互的，中歐投資協定預計將減輕歐盟近年來針對我國實施的外資審查制度，對吳江企業走進歐盟市場投資獲得公平待遇有所裨益；尤其是歐盟首次承諾在通訊、新能源、環保、數字化、電力等領域對中國開放，吳江可以通過正式途徑獲得技術轉讓與許可,深化與行業龍頭企業合作。同時，雖然中歐CAI是投資協定而非貿易協定，但一般來看，投資發生后，貿易也會跟著發生，即投資創造貿易。隨著相互投資的增加，必然會帶動吳江強項如電子產品、紡織、光伏、金屬制品、光電纜等產品進入歐盟，提高吳江外貿進出口額，在經濟效益上得到好處。

（二）挑戰

在看到中歐CAI對吳江經濟帶來機遇的同時，也應注意它帶來的挑戰，以及對吳江企業和吳江改革開放提出的更高要求。

1.給予民營企業準備時間短。中歐CAI作為雙方政治交往的最優先事項，預計不久就會簽署，相比我國加入WTO前給予國企7年改革窗口，中歐CAI快速落地、市場迅速開放，會給吳江部分民營企業帶來巨大壓力，大量中小型民營企業尚缺乏足夠的經驗、資本和技術應對外企的競爭。隨著政府補貼的透明化，部分依賴政府財政資金支持的企業將面臨生存考驗，需要加快轉型步伐。

2.或將引發行業的重新洗牌。我國與歐盟完成CAI后，此前我國保護較好的產業內許多企業將面臨異常激烈的競爭，特別是可能會直接改變吳江與歐盟優勢產業重合部分的企業處境。可能會淘汰那些技術含量不高，缺乏自主知識產權，關鍵技術和核心部件和重要器件依賴國外進口的企業，出清落后產能。

3.對全面深化改革提出更高挑戰。與RCEP一樣，中歐CAI中不少議題是我國FTA實踐中少見或未涉及的議題，對競爭政策、勞工和環境領域保護標準的規定超出WTO范疇，更加接近CPTTP。例如，歐盟要求我國提高企業生產條件和勞工待遇，希望在華投資企業能有“獨立工會”，進一步提高環境保護標準。這對吳江如何建設市場化、法制化、國際化的營商環境帶來極大挑戰。

4.對差異性制度開放提出更高要求。中歐CAI在投資領域采用負面清單，而且在服務貿易領域，歐盟也能參照RCEP生效6年后由正面清單轉為負面清單執行最惠國待遇。這將使吳江在自貿試驗區聯動片區施行的外資準入負面清單不再具有優勢，創新之舉將成為普遍行為，對吳江如何通過差異性制度創新探索開放提出更高要求。

三、吳江應對中歐全面投資協定的思考及建議

當今世界正經歷百年未有之大變局，我國著眼于制度型開放，正通過對標高水平國際標準并參與全球經貿規則制定為吳江開放型經濟發展營造出廣闊空間。吳江有基礎、有條件、有必要發揮自身稟賦，重塑國際合作和競爭新優勢，應順應大勢，積極行動，轉危為機、危中尋機，推進經濟高質量發展。

（一）立足具有國際競爭力的先進制造業基地，面向歐盟打造雙向投資樞紐

吳江維持強大的制造業優勢，是吸引同樣以制造聞名的歐盟外資的現實基礎，這就要求吳江必須把科技自強自立作為戰略支撐，要持之以恒地推動企業加大研發投入和創新。歐盟成員國國際領先的汽車產業、環保設備制造、機械制造、醫藥研發、醫療器械、新能源與新材料等高端制造業，完美契合區委制定的十四五規劃和2013年遠景目標中“大力培育五大經濟”“引進新主體、打造新載體、應用新技術，培育新增長點”的要求。吳江應抓住契機，重點吸引和推動歐盟外資深度參與先進制造業集群建設，著重引導歐洲企業在研發、生產組裝本土化上布局，提升吳江高端制造業人才培養和產業配套水平。做好吳江智能制造與德國工業4.0、法國未來工業聯盟、意大利國家工業4.0等標準對接。強化絲綢紡織、電子信息、光電纜和裝備制造等方面的企業、科研機構“走出去”和“引進來”，利用歐盟放松投資管制的機會，通過委托開發、專利授權、眾包眾創等方式“離岸”引進先進技術和高端人才，推動利用外資由重點引進技術、資金、設備向合作開發、對外并購以及引進領軍人才轉變，增強吳江產業的國際競爭力。

（二）發揮多重國家戰略在吳江疊加的優勢，構建高水平開放合作平臺載體

吳江是歐盟企業最青睞的投資地區之一，中歐CAI為吳江十四五時期實現更大范圍、更寬領域、更深層次對外開放提供了突破口和重要抓手。可考慮綜合發揮自貿區吳江聯動創新區與長三角一體化發展示范區、國家級和省級開發區疊加的聯動優勢，把吳江承擔國家使命、探索“生態綠色”高質量發展路徑，與歐盟綠色經濟、數字發展藍圖等相同內涵的發展理念對接，借鑒中德（太倉）智能制造合作產業園、中意（海安）生態園、中瑞（常州）國際產業創新園等項目的成功經驗，建設中歐（吳江）綠色發展合作示范區、中歐（吳江）環境保護技術研究中心等載體平臺，主動在制度型開放上為國家“探路”，更多吸引歐盟企業來吳江投資，聚合資本、信息、人才、技術等高端要素資源，打造歐盟企業在長三角地區乃至國內的供應鏈關鍵節點。用好國家賦予的更大改革自主權，在吳江就歐盟重點關注的知識產權、競爭中性、產業補貼、勞工權益等規則加大試驗力度和深度，加快形成可以復制推廣的創新成果；把握我國放開歐盟企業參與標準制定的限制，加強制造業企業與歐盟企業標準化合作，推動雙方共同制定國際標準和標準技術。發揮好吳江與法國、德國國際友好城市的重要橋梁和渠道作用，做好對歐宣傳，增進吳江的知曉度，更好開展經貿合作。

（三）加強協定的前瞻性研究和戰略性謀劃，暢通“雙循環”多鏈路布局。中歐CAI作為我國簽署的一種全新的、不同于以往任何的投資協定，雖正式文本尚未公布，但基于核心要點并參照CPTPP規則，吳江可以有意識地提前熟悉其涉及的新領域、新規定，精細研讀比較總結提煉，戰略性地下好先手棋。例如全面實施外商投資法及其實施條例，落實好省優化營商環境條例，重點面向包括歐盟企業在內的外資企業，提高并宣傳政策的透明度、可預見性和公平性，提高外資對吳江發展的信心。利用好RCEP、中歐CAI框架下國家放寬外資市場準入、不斷縮減負面清單等改革紅利，結合“十四五”時期發展規劃和產業布局做好高質量招商引資的面上拓寬工作。人社、市監等部門聚焦吳江勞動市場監管改革，結合吳江打造市場化、法制化、國際化一流營商環境，按照中歐CAI路線圖，率先研究試點采用國際勞工組織公約的規則，推動勞動力市場率先與國際接軌。還要積極打通自貿試驗區-RCEP（“一帶一路”倡議）-中歐CAI之間的鏈路通道，找準吳江在“雙循環”中的站位，圍繞核心產業，一體化延伸產業鏈，向兩端提升價值鏈，打造自主可控的供應鏈，保持吳江作為重要商品、設備、零部件供應基地的角色，維護核心產業全球樞紐地位。幫助歐盟企業參與我國產業升級和消費升級的“國內大循環”，深度綁定國內市場。積極借助跨境電商、中歐班列、進博會、廣交會和服貿會等貿易通道平臺鞏固歐盟作為吳江第一大貨物貿易伙伴的地位，積極開拓歐盟服務貿易市場，深入挖掘歐盟消費市場。