“結構—行動”視角下新生代農(nóng)民工戶籍城鎮(zhèn)化的困境與路徑

張紅霞

（石家莊學院法學院，河北石家莊 050035）

一、問題提出與相關文獻綜述

隨著城鎮(zhèn)化迅猛發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化進程在多維度上呈現(xiàn)出不均衡的樣態(tài)，“人”的城鎮(zhèn)化遠滯后于“物”的城鎮(zhèn)化，戶籍城鎮(zhèn)化與常住人口城鎮(zhèn)化相脫離。在國家現(xiàn)代化變遷目標與城鎮(zhèn)化發(fā)展訴求下，如何促進以農(nóng)民工為主體的農(nóng)業(yè)轉移人口落戶城市，提高戶籍人口的城鎮(zhèn)化率，改變農(nóng)民工身份與職業(yè)相矛盾的尷尬狀態(tài)，促進城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，成為當前中國社會發(fā)展的核心目標之一。在以戶籍為制約、城鄉(xiāng)為邊界、城市身份為標識的“人”的城鎮(zhèn)化結構圖譜中，農(nóng)民工戶籍城鎮(zhèn)化成為城鎮(zhèn)化的核心因素與標志性符號。新生代農(nóng)民工已經(jīng)成為我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的生力軍，這一群體對城市的歸屬感和黏合性都比較高，面對不斷放開的城市戶籍政策，新生代農(nóng)民工戶籍轉換意愿并不強烈。如何推進新生代農(nóng)民工戶籍城鎮(zhèn)化，解決人戶分離的管理難題成為現(xiàn)代化進程中的重要問題。本研究基于城鎮(zhèn)化的發(fā)展訴求，從“結構—行動”視角出發(fā)，對新生代農(nóng)民工戶籍城鎮(zhèn)化的多維動力進行分析，并提出促進新生代農(nóng)民工戶籍城鎮(zhèn)化的路徑。

20世紀90年代以來，國內對農(nóng)民工問題論爭的焦點多數(shù)圍繞著戶籍制度背景下農(nóng)民工的城市權益、城市融入等，并把戶籍限制視為農(nóng)民工融入城市問題的核心根源[1-2]。針對農(nóng)民工戶籍城鎮(zhèn)化的問題，形成了宏觀層面的制度建構主義研究范式與微觀層面的個體理性主義分析范式。在制度建構主義研究范式下，研究者秉承技術理性的分析方法，認為農(nóng)民工的城市融入與戶籍城鎮(zhèn)化實踐受國家戶籍制度的強力約束，強調制度權力在促進、形塑、控制農(nóng)民工戶籍轉換中的角色，認為城鄉(xiāng)戶籍制度是農(nóng)民工不能融入城市和永久遷入城市的主因，因此應加強制度改良與政策設計。而微觀個體理性主義范式在研究中凸顯個體理性選擇的主體性，認為農(nóng)民工選擇到城市就業(yè)是理性分析的結果，農(nóng)民工戶籍是否遷移到城市也是基于個體或家庭利益最大化的考量。

目前的研究對新生代農(nóng)民工戶籍城鎮(zhèn)化實踐缺乏應有的關注，這些研究范式不僅暗含工具理性下的技術分析路徑，而且對農(nóng)民工戶籍城鎮(zhèn)化持單一化預設，認為農(nóng)民工人戶分離現(xiàn)象僅是由戶籍制度造成的。在多維實踐面向與復雜交織的動態(tài)現(xiàn)實需求下，對新生代農(nóng)民工戶籍城鎮(zhèn)化的研究不僅需要更新視角與突破原有的話語依賴，而且要超越原有基本預設與分析模式。在研究過程中不僅需要關注戶籍城鎮(zhèn)化過程中社會結構的宏觀背景，而且要厘清個體行動中隱藏的慣性規(guī)則，重新檢視根植于社會系統(tǒng)、受制于社會過程的制度與行動理性。

新生代農(nóng)民工戶籍城鎮(zhèn)化，既需要新生代農(nóng)民工作為主體的積極行動，也離不開文化、資源、制度等外在的結構性支持。鑒于此，本文基于吉登斯的結構化理論，從“結構—行動”分析視角對新生代農(nóng)民工戶籍城鎮(zhèn)化的行動進行分析。基于新生代農(nóng)民工戶籍城鎮(zhèn)化的實踐場域，結構要素主要有三類：一是國家基于城鎮(zhèn)化訴求形成的戶籍制度結構、城鄉(xiāng)社會結構；二是關于戶籍的觀念、城鄉(xiāng)認知等文化結構；三是新生代農(nóng)民工就業(yè)狀況形成的就業(yè)場域結構等。新生代農(nóng)民工是戶籍城鎮(zhèn)化的主體，其行動不僅包括新生代農(nóng)民工關于戶籍城鎮(zhèn)化的認知、價值認同，而且包括新生代農(nóng)民工對戶籍選擇的多維考量以及主體性思考。

二、新生代農(nóng)民工戶籍城鎮(zhèn)化的困境

伴隨著新型城鎮(zhèn)化進程，從2014年起，中國社會加快了戶籍改革步伐，中小城市的落戶限制逐漸消除。目前中西部和東北地區(qū)除省會城市外，基本上全面放開了落戶限制，中小城市落戶基本無門檻。一些此前落戶條件較高的大城市、特大城市持續(xù)放寬對普通勞動者的落戶限制，超大城市建立了公開透明的積分落戶制度[3]。在目前條件下，新生代農(nóng)民工可以輕松落戶中小城市，但是在現(xiàn)實中，戶籍政策的放開并沒有加速新生代農(nóng)民工的落戶行動，人戶分離現(xiàn)象依然突出，新生代農(nóng)民工落戶城市的意愿與行動并不強。

從現(xiàn)實來看，新生代農(nóng)民工戶籍城鎮(zhèn)化的困境主要表現(xiàn)在三個方面：第一，諸多新生代農(nóng)民工長期處于人戶分離狀態(tài)，雖然我國持續(xù)放開城市落戶政策，但是很多新生代農(nóng)民工認為農(nóng)村戶籍和城市戶籍差別不大，落戶城市沒有任何價值，甚至認為農(nóng)村戶籍更有優(yōu)勢。第二，就業(yè)地與可落戶的城市存在落差。目前在經(jīng)濟發(fā)達、就業(yè)機會多的大城市或超大城市就業(yè)的新生代農(nóng)民工占較大比例，這些城市收入較高，但無法落戶。雖然家鄉(xiāng)的中小城市放開了落戶政策，但是這部分流入大城市的新生代農(nóng)民工并不愿意在非就業(yè)地落戶，長期處于人戶分離狀態(tài)。第三，長期在不同的城市之間流動、又不可能回鄉(xiāng)的新生代農(nóng)民工，也處于人戶分離的狀態(tài)。目前，城市就業(yè)機會遠遠大于農(nóng)村，部分新生代農(nóng)民工在城市流動型就業(yè)，經(jīng)常變換城市地域，雖然對城市的歸屬感較強，但是由于就業(yè)的地域空間不穩(wěn)定，導致這部分新生代農(nóng)民工不采取落戶城市的行動。另外，由于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異大，我國新生代農(nóng)民工地域分布不均衡，在東部沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，新生代農(nóng)民工數(shù)量多、比例大。這些地區(qū)的政府面臨較大的公共服務壓力，不利于這些地區(qū)的新生代農(nóng)民工戶籍城鎮(zhèn)化。

三、“結構—行動”視角下新生代農(nóng)民工戶籍城鎮(zhèn)化的動力機制

（一）結構背景：新生代農(nóng)民工戶籍城鎮(zhèn)化困境的宏觀動因

在吉登斯看來，“結構”不僅僅指社會系統(tǒng)生產(chǎn)和再生產(chǎn)中包含的規(guī)則，而且還指其中包含的資源[4]。在結構二重性看來，社會系統(tǒng)的結構性特征對于它們循環(huán)反復組織起來的實踐來說，既是后者的中介，又是它的結果。結構同時具有約束性與使動性。

1.戶籍的符號意義與制度資源。計劃經(jīng)濟時期，戶籍成為資源分配的主要制度載體。改革開放后，戶籍作為確定居民身份與權益的基礎性設置，依然與居民個體的教育、就業(yè)、生活、福利保障緊密捆綁在一起[5]。隨著市場經(jīng)濟的進一步推進與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，城鄉(xiāng)戶籍在身份識別、就業(yè)機會、福利保障等方面的差別逐漸縮小，尤其是中小城市戶籍沒有任何資源優(yōu)勢。且在戶籍政策改革中，原來捆綁于戶籍上的部分公共服務、社會福利、就業(yè)等資源逐漸從戶籍設置中剝離出來。與此同時，伴隨著市場在資源分配中的地位逐漸上升，中小城市的戶籍利益逐漸呈內卷化趨勢，不能夠成為吸引新生代農(nóng)民工落戶城市的利益籌碼[6]。在目前的戶籍制度下，城市戶籍不再是城市身份的重要籌碼，也不是獲得城市就業(yè)機會的重要路徑，更不能為新生代農(nóng)民工獲得更多的福利保障。伴隨著城鄉(xiāng)一體化進程加快，我國農(nóng)村與城市的社會保障差距逐漸縮小，農(nóng)村與中小城市的社會保障體系已經(jīng)呈現(xiàn)出一體化的趨勢。農(nóng)村宅基地、土地的資源性作用愈發(fā)突出。

2.城市融入的難題。雖然新生代農(nóng)民工已經(jīng)成為城鎮(zhèn)建設的主體力量之一，新生代農(nóng)民工在觀念、生活習慣、就業(yè)方式已經(jīng)有了多重的城市性，已經(jīng)脫離了鄉(xiāng)土本色，但是從多方面來看，這一群體仍存在城市融入的難題。研究發(fā)現(xiàn)，諸多新生代農(nóng)民工已經(jīng)離開鄉(xiāng)村進入城市多年，但是始終沒有穩(wěn)定的生活與工作，一方面在不同的工廠、職業(yè)和行業(yè)間不斷換工，另一方面在不同的地區(qū)漂泊[7]。當前狀態(tài)下政府角色對于新生代農(nóng)民工嵌入城市形態(tài)的作用幾乎都是負向的，地方政府之間在招商過程中形成親資本、疏勞工的力量對比[7]。在市場作用下，企業(yè)招工形式更為靈活，新生代農(nóng)民工就業(yè)機會更加多元化，但是卻無法謀得更為穩(wěn)定的工作。從就業(yè)領域來看，服務業(yè)是吸納新生代農(nóng)民工就業(yè)的主要領域。通過對長三角人口流入地區(qū)調查發(fā)現(xiàn)，年輕一代對從事傳統(tǒng)附加值較低、收入較低、相對枯燥的密集性一般型制造業(yè)的意愿不高。近年來，新產(chǎn)業(yè)、新經(jīng)濟創(chuàng)造了新就業(yè)崗位，新生代農(nóng)民工普遍喜歡到這些新領域就業(yè)[8]。但是這些新行業(yè)的資本化程度較高，并不能促進新生代農(nóng)民工的城市融入。《2020年農(nóng)民工監(jiān)測調查報告》顯示，從事第三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民工比重為51.5%。新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，如快遞業(yè)等雖然收入較高、靈活性強，但是不確定性也較強。從事這些行業(yè)的新生代農(nóng)民工可以在不同的城市流動，對某一個城市的依賴性較差。雖然部分新生代農(nóng)民工的收入也比較高，但是和就業(yè)地的生活成本、房價相比仍有很大差距。導致一些在大城市就業(yè)的新生代農(nóng)民工把生活目標定位在就業(yè)機會少、戶籍吸引力不強的中小城市。

3.城鄉(xiāng)空間分工下農(nóng)民工的就近轉移與鄉(xiāng)村的發(fā)展?jié)摿Αｋm然國家一再提出城鄉(xiāng)融合發(fā)展，但在現(xiàn)實中，城鄉(xiāng)社會結構導致了城鄉(xiāng)的空間分工。城市成為大中型企業(yè)的集中地、經(jīng)濟資源的聚集地，而鄉(xiāng)村成了原料的提供地、勞動力的輸出地。在這種空間格局下，新生代農(nóng)民工到城市務工，是一種基于勞動力再生產(chǎn)的流動，而不是作為遷移的居民。在公共服務配套、住房供給、養(yǎng)老和醫(yī)療保障等方面，流入地城市并沒有給予新生代農(nóng)民工一定的支持和考慮。企業(yè)作為市場主體，也只是為新生代農(nóng)民工提供暫時性的就業(yè)崗位，沒有考慮要支付新生代農(nóng)民工本地區(qū)市民化的成本。在這種分工下，新生代農(nóng)民工就近轉移成為主要的潮流，跟改革開放初期跨省就業(yè)占主導地位不同，近年來，農(nóng)民工就近轉移的比例逐年提高，在省內就業(yè)、在家鄉(xiāng)附近就業(yè)成為主要趨勢。《2020年農(nóng)民工監(jiān)測調查報告》顯示，省內就業(yè)農(nóng)民工占外出農(nóng)民工的比重為58.4%，比上年提高1.5個百分點。城鄉(xiāng)兩棲成為新生代農(nóng)民工群體的主要流動趨勢。伴隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，農(nóng)村基礎設施條件逐步改善，農(nóng)村發(fā)展?jié)摿χ鸩斤@現(xiàn)，農(nóng)村的潛在價值逐漸被認可。尤其是農(nóng)村的地理空間寬闊、生活成本低、生活氣息突出、土地資源優(yōu)勢等，成為吸引新生代農(nóng)民工不愿意轉換城鎮(zhèn)戶籍的重要因素。

（二）主體行動因素：新生代農(nóng)民工戶籍城鎮(zhèn)化困境的微觀動因

在吉登斯看來，結構中的個體并不是被動地對結構做出機械反映，而是行動者在行動時“利用了豐富多樣的行動情境中的規(guī)則與資源”[4]。新生代農(nóng)民工在宏觀結構的約束下，根據(jù)個體的發(fā)展訴求，做出最優(yōu)的行動選擇。

1.從生存到發(fā)展：現(xiàn)代文明的內化。馬斯洛需求層次理論認為，人的需求是分層次的，等低層次的需求滿足以后就會有高層次的追求，對于新生代農(nóng)民工也是如此。新生代農(nóng)民工外出就業(yè)經(jīng)歷了一個從生存到發(fā)展的過程。不同于老一代農(nóng)民工，新生代農(nóng)民工在就業(yè)方式、居住地選擇、未來發(fā)展等方面有了更多的考量。在目前的經(jīng)濟發(fā)展中，新生代農(nóng)民工在城市找到就業(yè)崗位已經(jīng)不是難事，這一群體已經(jīng)不僅僅滿足于此。他們在文化水平、價值理念、生活方式等方面比起老一代農(nóng)民工更具有現(xiàn)代性。他們對未來發(fā)展有著多重考慮。因此在面對可以落戶中小城市時，他們會考慮城市的優(yōu)勢在哪里，固守鄉(xiāng)村戶籍有哪些好處。這一群體雖然在外就業(yè)多年，生活方式也已經(jīng)城市化，但同時看到了鄉(xiāng)村未來發(fā)展的前景。因此，他們從未來發(fā)展等多方面進行考慮。城市戶籍的含金量、吸引力大大縮減。

2.流動性與不確定性下的歸屬訴求。改革開放以來，農(nóng)民從集體化模式中解放出來，進入了市場經(jīng)濟，從此進入了不確定的勞動力市場。新生代農(nóng)民工一般都是在次級勞動力市場中就業(yè)，社會保障缺乏，靈活性與流動性強。全球資本的流動，加速了新生代農(nóng)民工就業(yè)領域的不確定狀態(tài)。他們在城市就業(yè)中一直面臨著不斷變換工作和失業(yè)的挑戰(zhàn)，深刻體會到“打工人”的身份：一方面就業(yè)崗位本身不確定，工作可能隨時變化或消失；另一方面，工作地域的變換性強，隨時可以在不同城市或不同地區(qū)之間流動。由于無法把握工作的未來，這一群體深切感到工作崗位、生活環(huán)境的不確定性，既無法從資本那里獲得穩(wěn)定工作和薪資的承諾，也難以從國家那里獲得穩(wěn)定的社會保障預期[9]。這最終導致了新生代農(nóng)民工不愿意輕易把戶籍從農(nóng)村遷移到某一城市。歸屬感與認同感是社會成員最重要的內在需求之一，“我是誰，來自哪里”，這種歸屬感是個體安全感最重要的來源。無論身歸何處，群體性、共同體仍然是生命個體的內在需求。新生代農(nóng)民工在不確定性強的城市空間難以找到歸屬感，更深切感到城鎮(zhèn)社會的流動、漂泊與失業(yè)風險，這愈發(fā)激發(fā)了新生代農(nóng)民工對于確定性與歸屬性的訴求[6]。不轉換城鎮(zhèn)戶籍，在農(nóng)村有固定的宅基地和承包地成為新生代農(nóng)民工確定歸屬感的一種方式。

3.鄉(xiāng)土文化熏染下的行為選擇。伴隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，現(xiàn)代城市文化占據(jù)了主導地位，但是鄉(xiāng)土文化仍然是中國文化的根基之一。雖然新生代農(nóng)民工已經(jīng)熟悉和適應了現(xiàn)代城鎮(zhèn)生活方式，鄉(xiāng)土社會的文化因子仍然以多種方式浸潤在社會成員思維意識中，熟人社會邏輯、固守家園意識等仍然在他們的思想邏輯、價值觀念中占據(jù)一定的地位。思維模式、行為習慣、價值取向仍然具有農(nóng)村文化的特性。家鄉(xiāng)的農(nóng)村仍然是重新建構意義、重新組合形象的根基[10]。在具有農(nóng)耕文明的傳統(tǒng)文化中，“土地”“家鄉(xiāng)”給予了農(nóng)民工強大的歸屬意識與穩(wěn)定的心理寄托。雖然新生代農(nóng)民工已經(jīng)從不再從事農(nóng)業(yè)勞動，但是受文化慣性的影響，他們對家鄉(xiāng)地域歸屬的依賴感依然較為強烈，家鄉(xiāng)戶籍給予了流動性與漂泊性的農(nóng)民工一種固守的“家園”意識，一份踏實的固定空間[5]。因此，諸多新生代農(nóng)民工對家鄉(xiāng)戶籍有一種眷戀，不愿意輕易放棄農(nóng)村戶籍。

四、促進新生代農(nóng)民工戶籍城鎮(zhèn)化的路徑

（一）健全新生代農(nóng)民工的社會保障

面對現(xiàn)代社會的風險，健全的社會保障是規(guī)避風險的最優(yōu)路徑選擇。對于新生代農(nóng)民工而言，雖然在家鄉(xiāng)戶籍地有養(yǎng)老保障和農(nóng)村合作醫(yī)療，但是保障水平較低。雖然在城市從事非農(nóng)工作，但是大部分新生代農(nóng)民工并沒有被納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障體系，也缺乏失業(yè)保險等其他社會保障，社會保障層次低、保障項目少，導致這一群體難以應對城市的各種不確定性與高風險。只有為新生代農(nóng)民工完善相應的保障體系，這一群體才可能有選擇戶籍城鎮(zhèn)化的行動。因此，要增加社會保障的項目種類，根據(jù)用工性質增加相應的職業(yè)保障，鼓勵就業(yè)單位為新生代農(nóng)民工繳納職工養(yǎng)老保險、失業(yè)保險。通過健全社會保障，提高這一群體落戶城市的安全感。同時，加強農(nóng)民工的住房保障。目前城市空間的商品化、空間資本化等特征突出，導致新生代農(nóng)民工的空間隔離，要通過空間規(guī)劃等給予新生代農(nóng)民工融入城市的機會。針對新生代農(nóng)民工的居住狀況，政府在空間規(guī)劃、住房規(guī)劃等方面制定一定的政策措施，給予新生代農(nóng)民工居住與生活的空間。

（二）完善新生代農(nóng)民工就業(yè)支持政策

就業(yè)是新生代農(nóng)民工城市融入之本，也是這一群體戶籍城鎮(zhèn)化的動力，因此要完善新生代農(nóng)民工的就業(yè)支持政策，減少這一群體在城市生活的危機感與焦慮感。在農(nóng)民工流入地城市或流出地成立農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)指導中心，解決由于市場信息不足、溝通不暢導致的新生代農(nóng)民工就業(yè)問題。一些新生代農(nóng)民工對就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策不了解，只是被動等待，容易造成人力資源的浪費。當就業(yè)崗位無法滿足新生代農(nóng)民工的訴求時，政府應加大對創(chuàng)業(yè)的宣傳與支持，同時對于新生代農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)給予政策支持，不僅包括財政支持、場地支持，而且要給予培訓與稅收減免的支持。鼓勵地方政府舉辦多種形式的農(nóng)民工就業(yè)分享交流會，消除就業(yè)崗位和新生代農(nóng)民工之間的信息壁壘。幫助新生代農(nóng)民工了解行業(yè)動態(tài)、市場行情等[11]。多年來，我國雖然一直倡導對新生代農(nóng)民工的就業(yè)支持政策，但是一些政策效果并不明顯，用工荒和找工作難同時存在。要鼓勵地方政府創(chuàng)新支持方法、革新支持方式，針對就業(yè)帶來的新生代農(nóng)民工離散性狀態(tài)進行有效改革。系統(tǒng)性設計就業(yè)支持體系，改變新生代農(nóng)民工就業(yè)政策體系的碎片化狀態(tài)，提高就業(yè)穩(wěn)定性。

（三）增強新生代農(nóng)民工的城市歸屬感與融入度

新生代農(nóng)民工在城市流動性強、陌生感突出、歸屬感弱，社會支持主要來自基于血緣地緣的熟人、老鄉(xiāng)，組織化網(wǎng)絡薄弱，個體化特征突出，這增加了這一群體融入流入地的難度。要從政策層面建立強化新生代農(nóng)民工城市歸屬感的措施。可以為新生代農(nóng)民工建立社會組織體系，通過社會組織，讓新生代農(nóng)民工找到社會支持網(wǎng)絡和精神家園。要從新生代農(nóng)民工的訴求出發(fā)，發(fā)動這一群體的主體性意識，建立多種形式、多種內容、多種支持樣態(tài)的農(nóng)民工社會組織。首先，可以鼓勵有能力的新生代農(nóng)民工以某一領域、某一行業(yè)為基礎籌建興趣類社會組織，政府可以給予一定的活動空間和經(jīng)費支持。其次，孵化與培育新生代農(nóng)民工社會組織，吸引新生代農(nóng)民工通過多種形式加入。再次，鼓勵建立多元的新生代農(nóng)民工組織，幫助這一群體搭建支持網(wǎng)絡。通過活動支持、心理賦能、歸屬感重建等方式幫助新生代農(nóng)民工重塑對城市的歸屬感，減少疏離感，促進這一群體的社會融合。同時管理部門要建立新生代農(nóng)民工活動平臺，暢通并拓寬這一群體的社會參與渠道，在參與中提升個體歸屬感。