農村養老服務的實踐創新和經驗啟示

蘆千文 朱錫玉

加快建設農村養老服務體系，讓老年人共享改革發展成果、安享幸福晚年，是邁向共同富裕的重要內容。老齡化是我國新發展階段面臨的重大挑戰。在農村青壯年人口持續外流的背景下，老齡化引發的社會問題集中隱藏和潛發在農村。養老服務體系建設的重點、難點、痛點在農村養老。2021年中央一號文件《中共中央 國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》明確提出，要加強農村老年人健康服務、關愛服務，健全縣鄉村銜接的三級養老服務網絡，推動村級幸福院、日間照料中心等養老服務設施建設，發展農村普惠型養老服務和互助型養老。各地在探索發展農村養老服務的過程中，發展了鄉鎮集中養老場所、村莊日間照料場所與老年食堂等形式多樣的養老服務供給，但多數沒有形成有效的投入機制和參與機制，缺乏可持續性。淄博市在探索脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接機制的過程中，為解決農村病殘弱老年人養老問題，充分調動多方力量、創新多種機制，發展兜底型、普惠型、社會型的多層次、多元化農村養老服務機構，構建以居家養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為支撐的養老服務體系，初步形成了老人踴躍享受、村民積極參與、社會自愿助力、政府引導有效的共享型、內生型、可持續的農村養老服務新模式，有效滿足了農村老人多層次、多元化的養老服務需求，對于全國各地來說具有參考價值和示范意義。

一、淄博市創新農村養老服務的主要做法

淄博市城鎮化率較高，老齡化率也高。據第七次全國人口普查數據，淄博市常住人口城鎮化率74.27 %，60歲及以上人口占23.24%，65歲及以上人口占16.50%，明顯高于全國平均水平。因病因殘或獨居失養老人大部分在農村。發展農村養老服務，破解農村養老難題，是淄博市全面實施鄉村振興戰略的緊迫任務。淄博市結合自身實際，采取多項創新舉措，探索建立農村養老服務體系。

(一)依托鄉鎮衛生院，建設鄉鎮“康壽養護中心”

農村的獨居老人、空巢老人、失養老人急需集中的日間照料、健康護理等服務。但國家在鄉鎮或區域中心村建設的敬老院，遠不能滿足這部分集中養老需求。主要因為農村敬老院主要面向“五保戶”和納入低保的農村老人，且大部分農村敬老院功能不全，不少已經停辦或撤銷。淄博市利用鄉鎮醫療衛生資源，創辦專業養老服務機構，探索了醫養康養相結合的農村養老服務實現形式。例如，桓臺縣田莊鎮衛生院改造閑置多年的田莊鎮老年公寓，建成田莊鎮康壽養護中心，為農村老人提供護理、照料、養老、配餐、治療等服務，還為在村養老的老人提供急救等服務，實現了農村老人從“老有所養”向“老有所醫”的升級。養護中心以公益屬性、市場經營為原則，按照“成本+微利”理念，面向鎮域內自理、半自理和失能老人分別收取1500元/月、2000元/月和2500元/月的費用。這一收費標準能被當地農村老人及其外出子女所接受。服務覆蓋內容包括住宿膳食、日間照料、基本養護、娛樂活動等，醫療服務按照衛生院標準另行收費，廣受本地農民歡迎。一期建設投資600萬元，設置床位61張，目前入住58人，另有27名失能老人在衛生院接受護理服務；二期建設投資2000萬元，2021年底投入使用，新增床位329張，配備智能化管理、專業醫療設備，可為老年人提供營養膳食、文體活動、醫療康復等舒適、健康的“醫養結合”服務。一期建成運營后，就一直存在排隊入住的現象，一些失能老人急需入住，只能安排在衛生院。截至2021年9月調研時，在衛生院病房居住、接受康壽養護中心護理服務的有27名農村失能老人。二期建成后，基本能滿足田莊鎮集中養老服務需求。

(二)發揮村集體作用，建設農村幸福院

很多農村獨居老人、空巢老人、病殘老人不愿意遠離村莊，更愿意在熟悉的家門口接受養老服務。淄博市按照“村級主辦、社會參與、政府支持、互助服務”的原則，支持有條件的行政村村集體利用閑置場所，建設提供生活居住、日間照料、休閑娛樂、精神慰藉等服務的幸福院，建設標準原則上占地不少于 2 畝、建筑面積不少于 400 平方米、床位不少于 20 張。幸福院在民政部門登記備案，必須符合安全標準，配齊消防設施，定期開展老年人安全知識培訓、應急疏散演練等活動。年滿 60 周歲、未患有精神病(或傳染病)的村民均可入院活動或接受日間照料，費用由其本人或法定贍養人承擔，村集體予以適當補助。院長由村黨組織書記、村委會主任或村老年協會會長兼任，副院長從入住老年人中選舉產生，也可由村“兩委”聘任，負責管理院內日常事務。淄博市對農村幸福院給予建設補助或經營補助。截至2021年3月，淄博市已建設農村幸福院585處，有效滿足了很多農村老人更愿意在家門口接受養老服務的需求。

(三)借助多方力量，試辦村莊“長者食堂”

大部分有子女的農村老人更愿意居家養老。他們多數會選擇獨居，即使與子女同住的老人多數也會因子女外出務工而處于獨居狀態。這部分農村老人普遍具有“做一頓吃兩頓”“吃剩飯冷菜”的習慣，且因無人陪伴倍感孤獨，生活幸福感較低。2020年起，淄博市開始試辦農村“長者食堂”，重點為農村60歲以上和病殘老人提供“一餐熱飯”(1)重點保障農村60歲以上老年人的就餐服務需求，同時兼顧其他群體就餐服務需求。重點保障群體中，對80歲以上老年人、特殊困難老年人實行免費就餐(午餐)，對其他老年人實施價格優惠。，既破解了用餐質量不高的難題，也創造了相互陪伴交流的機會。2021年，桓臺縣在全縣推廣長者食堂，探索了三種建設模式。一是作為幸福院配套功能。即在幸福院配套建設長者食堂。二是單獨建設長者食堂。按照建筑面積不少于150平方米、可容納不少于20人同時就餐的要求，新建或者改造閑置房屋，建設獨立廚房，配備必要用餐設施、水電暖設備等。三是設立助餐服務點。不具備條件建設獨立廚房的村莊，按建筑面積不少于50平方米的要求，建設集中就餐場所，配備適老化桌椅、保溫、消毒等必要設施，依托集體用餐配送單位、養老機構、專業組織、中心村長者食堂等為其配餐至助餐點，滿足老年人的差異化用餐服務需求。在經營方式上，采取村集體經濟組織或委托專業機構兩種運營方式；在供餐模式上，為不便集中就餐的老人提供送餐到家服務。長者食堂廣受歡迎，迅速在桓臺縣推廣普及，已經運營的幾乎都出現了老人踴躍報名、排隊就餐的現象。截至2021年11月底，已建成運營105處，每天為4000多位老年人提供就餐服務，讓農村老年人、困難弱勢群體在家門口就能吃上安全衛生、營養健康的“熱乎飯”。

以上三種農村養老服務機構，在功能上互補、業務上相接，創新了集中式和居家式養老的結合形式，形成了專業化、立體式的養老服務體系，適應了農村老人生活習慣，滿足了農村老人多層次、多元化、多功能的養老需求，是構建托底型、普惠型、社會型、醫養結合型農村養老服務體系的有益探索。

二、淄博市創新農村養老服務的主要經驗

淄博市把發展農村養老服務作為探索脫貧攻堅與鄉村振興長效銜接機制的重要內容，以全面開展鄉村建設為抓手，結合產業振興、鄉村治理、基層黨建、公共服務等具體工作，整合多種資源、調動多方力量，構建起立體綜合、層次搭配、靈活高效的農村養老服務體系，為農村老人過上美好生活奠定了堅實基礎。

(一)整合盤活與共享利用相結合

要素緊缺和低效利用是鄉村發展面臨的重要問題。淄博市建設農村養老服務機構，首先是盤活利用鄉村閑置的土地、房屋和公共場所等。幸福院和長者食堂基本都是改造利用的閑置農房、學校或村兩委辦公場地。例如，田莊鎮康壽養護中心一期是在已經廢棄的原鄉鎮老年公寓基礎上改造而成。淄博市還瞄準農村養老的需求特點，探索城鄉優質養老資源的共享利用機制，解決農村養老服務功能不全、質量不高的問題。如按照醫養結合的思路，把鄉鎮醫療衛生資源共享到養老服務領域，為農村老人提供便捷、及時的醫療和護理服務；幸福院和長者食堂能夠做到農村老人集中養老和居家養老的銜接，主要是通過村莊公共服務、志愿服務等資源的共享使用。這些探索，既緩解了發展農村養老服務面臨的用地和投入難題，也避免了新建農村養老服務體系“水土不服”問題，使農村養老的社會化、專業化發展被農村老人接受和信任。

(二)財政投入與社會捐助相結合

盡管通過資源要素的整合盤活、共享利用減輕了投入成本，但農村養老機構的建設和運營仍然需要大量的資金投入。淄博市充分整合民政、扶貧、養老等財政資金，以農村養老服務創新實效吸引社會力量加大投入，有效彌補了資金缺口。例如，桓臺縣對農村幸福院、長者食堂分別給予一次性建設補助10萬元、2萬元，對60～79歲老人、80歲以上老人每餐分別補貼2元、3元，對年就餐人次達到3000人次、7000人次、10000人次的分別給予2萬元、3萬元、4萬元的運營補助，每個助餐服務點享受6000元運營補助。建檔立卡戶和納入動態監測的老弱病殘人員，由扶貧專項資金提供補助，免費就餐。桓臺縣田莊鎮康壽養護中心兩期建設投入2600萬元，一期建設投入600萬元，主要是改造已經廢棄的田莊鎮老年公寓，改造內容包括擁有61個床位的公寓樓、食堂等；二期建設投入2000萬元，主要是新建一棟擁有329張床位的公寓樓及其配套設施、集中配餐就餐場所、公共活動場所等。資金投入主體為田莊鎮衛生院，主要資金投入為田莊鎮衛生院自有資金，地方政府以產業扶貧專項資金和鄉村振興整合資金進行支持。2600萬資金中，產業扶貧專項資金有420萬元，第一筆190萬元已經到位，第二筆230萬元待落實，由田莊鎮政府監管使用，按照10%收取利息，連續10年。這期間收取的利息作為產業扶貧項目收益交給田莊鎮轄區內有建檔立卡貧困戶的村集體，由村集體按照規定給貧困戶分紅或擁有其他扶貧產業項目。10年到期后由養護中心按資產金額的10%回購，回購資金繼續用作扶貧產業開發。田莊鎮還整合鄉村振興產業開發資金300萬元，用于支持康壽養護中心建設。康壽養護中心按6%支付利息，期限3年，到期后要還本金。同時，農村幸福院和長者食堂解決了留守和居家老人的生活、康養難題，讓外出子女無后顧之憂，激發了外出子女、當地企業和個體戶的助老捐助意愿。創辦長者食堂的各個村，利用重陽節、春節等傳統節日，鼓勵本地企業、個體戶、村民和返鄉人員捐款捐物，由村集體負責統一接收，用于補充長者食堂日常運營開支。截至2021年7月底，桓臺縣已接收“愛心助老”捐款169.77萬元，捐贈實物折價35萬元。一些幸福院完全依靠捐助資金建設起來。例如，博山區石馬鎮響泉村幸福院就是由淄博市民政局、博山區委黨校以及部分企業、愛心人士共同籌資30多萬元建成的。

(三)養老功能與產業振興相結合

養老事業和養老產業協同發展是農村養老服務可持續的關鍵。淄博市在注重發揮農村養老服務公益功能的同時，還注重拓展其為鄉村產業助力、為老人增收賦能的新功能。一是發展農村養老產業。淄博市注重引入專業主體和社會組織提高養老服務質量，形成的醫療護理、食堂運營、配餐送餐服務屬于市場業務與公益服務相結合的新型養老業態。幸福院和長者食堂堅持適當付費和微利運營，既形成了可持續運營的新機制，也是孕育農村養老產業的重要載體。二是發展特色產業。通過發展適合老年人從事的特色產業，把村莊養老機構打造成集生產、生活、康養等功能于一體的鄉村服務綜合體。桓臺縣起鳳鎮烏南村，通過長者食堂把農村老人聚集起來，利用產業扶貧資金，發展手工編織產業，共有100多位65歲以上老人和有勞動能力的殘疾人參與進來。2021年1月至10月，共接到130萬件訂單，老人共可賺到0.45～0.5元/件、共計65萬元收入，全年預計實現村集體增收15萬元。三是發展庭院經濟。不少幸福院和長者食堂利用院落閑置土地種植蔬菜，自產自銷，節省成本。工作人員與老人共同勞動，增進了感情，形成了融洽氛圍。例如，桓臺縣田莊鎮胡中村利用幸福院內閑置土地建設蔬菜大棚、露天菜地，實現了部分蔬菜自給，既保證了食品安全，也減少了運營成本。四是拓展養老功能。例如，長者食堂不只提供“一頓熱乎飯”，還豐富了農村老人的精神文化生活。桓臺縣組織各長者食堂與新時代文明實踐站相結合，設立了“開心小屋”“養生菜地”“快樂學堂”等場所，組建“動手益腦”健康學習小組、“延年益壽”健身小組、“聰明長者”防詐騙學習小組等興趣小組，挖掘農村老人的興趣愛好，擴大他們的交際圈，打造服務于農村老年人生產、生活、休閑、娛樂的服務綜合體，讓農村老人享受到“家門口的幸福滋味”。

(四)公益崗位與志愿服務相結合

在農村發展養老服務，解決“誰來服務”的問題至關重要。淄博市通過設置公益崗位和引導志愿服務的方式，解決農村部分脫貧和老弱勞動力的就業問題，激發了農村留守人員參與養老服務的積極性和榮譽感。桓臺縣設置鄉村公益崗位200個，作為長者食堂的專職服務人員，由財政提供500元/月的補貼。同時，在創新開展“一網三聯”(2)“一網”指基層治理網格；“三聯”指干部聯村組、黨員聯群眾、積分聯獎懲。黨建引領鄉村治理機制過程中，結合弘揚孝老文化，把志愿服務或捐資捐物納入積分范圍，與榮譽評定、物質獎勵、信用評定等掛鉤，鼓勵單位、社會組織、個人參與到長者食堂建設和志愿服務中。例如,烏南村對村民參加長者食堂志愿服務滿三次記1分，每增加一次加0.5分。村民為獲得積分，彰顯敬老孝心，踴躍報名、排隊參加志愿服務、捐款捐物，有效降低了長者食堂運營成本。當地企業，為彰顯社會責任，捐助10萬元用于長者食堂建設。較早試辦長者食堂的桓臺縣果里鎮徐斜村，村民捐款熱情高漲，只能把每位村民每次捐款額限制在1000元以內。可見，通過納入“一網三聯”黨建引領鄉村治理機制創新，已經把養老服務轉化為具有內生性、共享性和互助性、普惠性的村民自覺行動。

(五)規范運營與嚴格監督相結合

養老服務事關農村老人的食品安全、生活安全，必須保證規范運營。淄博市從規范標準、信息管理、嚴格監督入手，確保各類農村養老機構成為外出子女值得托付和農村老人值得信賴的幸福家園。一是制定規范化服務標準。桓臺縣出臺了長者食堂資金管理使用、服務管理規范等配套文件以及23個配套制度，及時解決長者食堂建設運營過程中的問題，確保長者食堂安全、規范、健康、持續運營。二是實行信息化透明管理。桓臺縣研發長者食堂管理平臺，運用人臉識別技術，實現自動登記、就餐監測，自動生成就餐檔案，隨時查閱、打印。這讓長者食堂更加人性化、便捷化，為補貼資金精準發放、有效監督監管提供了可靠依據。截至2021年8月初，已采集83個村基礎信息，簽約老人5510人。三是開展常態化嚴格監管。不管是集中配餐還是廚房現做，淄博市以最嚴要求確保餐食安全，要求民政、市場監管、住建、應急、消防等部門和各鎮政府，定期或隨機檢查抽查衛生、食材、用具、服務等，隨時接受村民監督。在就餐方面，要求村干部、運營方陪餐，杜絕食品安全隱患，確保農村老人用餐質量。

三、淄博市農村養老服務創新的推廣價值

淄博市通過制度創新、政策供給和財政投入，整合共享各項資源、調動激活各方力量、創新服務供給形式、健全工作推進體系，重建了適合農村特點的養老服務體系，有效破解了農村無人養老、誰來投入、怎樣養老等難題，為農村養老服務高質量發展和農村養老機構可持續運營提供了可參考、可借鑒的樣板。

(一)適合農村特點定制模式

城市養老和農村養老不同。農村老人居住分散、安土重遷，愿意在熟悉的環境中安享晚年。淄博市的創新實踐充分尊重農村老人意愿，抓住健康餐飲、醫療護理、陪伴交流等急迫需求，探索居家和集中、養老和醫療、公益與產業等有機結合的實現路徑，發展鎮域集中養老機構、村域集中就餐機構、居家便捷服務業務，滿足了農村老人的多層次、多元化養老服務需求。以鎮域為單元發展醫養結合養老機構和集中配餐服務，以中心村、行政村為單元建設在村或居家的養老服務場所，提供就餐、陪伴、交流、娛樂等服務，并對接鎮域或縣域養老、醫療、救助等資源，應作為未來農村養老體系建設的主要方向。

(二)整合共享現有資源要素

發展農村養老服務，通過整合盤活和共享利用現有資源要素，能夠有效減少投入成本、提高資源利用效益，降低基層組織難度，提高養老服務質量。淄博市的創新實踐表明，依托鄉鎮醫療衛生體系，改造改建鄉鎮敬老院，盤活村莊限制土地、房屋等資源，引入縣域專業化社會化養老服務機構，發揮村集體的村級主辦作用，是建設農村養老服務體系的最現實、最可行的路徑。要把農村幸福院、長者食堂列為農村閑置土地、房屋和鄉鎮醫療衛生、公共服務等資源整合利用的重要支持方向。

(三)創新資金投入長效機制

堅持養老服務的公益屬性，是農村養老機構可持續的前提。政府要發揮資金投入的主導作用，但不意味著忽視受益對象和社會力量的作用。外出子女或農村老人負擔一部分費用，村集體經濟收益投入一部分，當地企業、愛心人士、公益組織捐助一部分，有助于調動社會各界參與農村養老的積極性。淄博市在以財政資金投入充分保障的前提下，堅持微利經營和公益服務，設立公益崗位、適當收取費用，引導和激勵當地企業、愛心人士捐資捐物，滿足了幸福院和長者食堂的建設運營資金需求，實現低成本、有效率、高質量運行。這說明，要推動農村養老服務健康發展，必須堅持公益性服務的基本屬性，處理好政府主導作用、村莊主體作用、社會有效參與的關系，形成政府投入為主，社會多元投入為補充的資金長效投入機制。

(四)激發鄉村善治賦能活力

淄博市把農村養老服務納入“黨建+網格”積分制管理、新時代文明實踐中，激發出村民的熱心、孝心、善心、公心，開辟了鄉村善治格局形成新機制。村集體通過幸福院、長者食堂贏得了民心，樹立了威望，形成了凝聚力。農村老人得到了關照關愛、陪伴交流、休閑娛樂，幸福感、獲得感明顯提升。村民和企業為彰顯愛心、積累積分，“排隊”捐資捐物、參加志愿服務。這正是鄉村善治的理想結果。淄博市的創新實踐表明，農村養老服務不是外嵌式的公共服務，而是農村發展的內生需求，通過發揮村集體作用，與基層黨建和鄉村治理相融合，可以把內生需求轉化為內生動力，將農村養老由發展負擔轉為賦能源泉。這正是淄博市農村養老服務取得顯著成效的關鍵所在，啟示全國其他地方，要把發展農村養老服務作為基礎黨建和鄉村治理的重要內容。

(五)構建相關部門共推機制

農村養老服務涉及方方面面的工作，需要不同層級、不同業務的政府或部門相互配合、協力推進。為順利推動農村養老服務發展，淄博市構建了縣鄉村、多部門的養老服務共推機制。縣級政府落實政策、指揮推動，鄉鎮政府指導幫扶、規范監督，村級組織主辦領辦、互助服務。相關部門則明確責任、各司其責、緊密協作。如桓臺縣成立長者食堂建設工作專班，由縣政府分管領導任組長，25個職能部門作為專班成員，制定了職責分工、議事規則等工作機制。桓臺縣慈善總會設立“長者食堂助老”項目，規范管理捐助資金，確保長者食堂持續規范運營。各鎮動員鼓勵轄區內企業進行定向捐贈，由縣慈善總會返還到鎮，用于保障轄區內長者食堂正常運營。淄博市的創新實踐表明，推進農村養老事業，不能只依靠一級政府、一個部門、一類主體、一方力量，要注重建立縣鄉村、相關部門高效協調、齊心協力的工作共推機制。這是農村養老事業順利推進的重要保障。