陜西黃河濕地省級自然保護區(qū)（大荔段）存在的矛盾沖突及建議

馬浩 蔣金鳳 王大安

（1. 國家林業(yè)和草原局西北調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院，陜西西安710048；2. 國家林業(yè)和草原局旱區(qū)生態(tài)水文與災(zāi)害防治國家林業(yè)局重點實驗室，陜西西安 710048；3. 若羌縣林業(yè)科學技術(shù)推廣中心，新疆若羌 841800；4. 中國林業(yè)科學研究院濕地研究所濕地生態(tài)功能與恢復(fù)北京市重點實驗室，北京 100091）

1 引言

自1956 年建立第一個自然保護區(qū)以來，截至2019 年我國已建立超過2 750 個自然保護區(qū)［1］，1990—2008 年是我國自然保護區(qū)建設(shè)的快速發(fā)展期，快速發(fā)展期過后，現(xiàn)在已經(jīng)逐步由速度規(guī)模型向規(guī)范化管理型進行轉(zhuǎn)變［2］。國家機構(gòu)改革之前，自然保護區(qū)大部分處于多頭共管狀態(tài)，不同部門之間的管理交叉重疊，致使一些保護區(qū)存在的歷史遺留問題一直得不到解決，而以國家公園為主體的自然保護地體系政策的出臺，使這些歷史遺留問題引起的矛盾沖突得到了一次很好的解決機會。

濕地是在陸地生態(tài)系統(tǒng)和水生生態(tài)系統(tǒng)交互作用下形成的獨特生態(tài)系統(tǒng)［3］，因凈化水質(zhì)作用顯著，具有“地球之腎”的美稱，2016 年，我國建立的濕地自然保護區(qū)數(shù)量已超過577 個［4］。陜西黃河濕地省級自然保護區(qū)地處黃河中游，地理位置優(yōu)越，是黃河生態(tài)圈的重要組成部分［5］。保護區(qū)內(nèi)濕地生態(tài)系統(tǒng)完整，是我國中西部水鳥的重要越冬地和遷徙中轉(zhuǎn)驛站，每年都有大批水鳥在此越冬繁殖或者遷徙停歇［6］。該保護區(qū)自2005 年建立以來，于2014 年和2017 年進行了兩次范圍與功能區(qū)的調(diào)整，現(xiàn)狀范圍功能分區(qū)趨于合理，但保護區(qū)內(nèi)仍存在部分矛盾沖突問題。本文通過分析陜西黃河濕地省級自然保護區(qū)內(nèi)存在的矛盾沖突問題，提出相應(yīng)的對策建議，以期為保護區(qū)的保護提供參考依據(jù)。

2 保護區(qū)概況

陜西黃河濕地省級自然保護區(qū)位于關(guān)中平原的東端，東側(cè)與山西省相接，以黃河治導控制線的中心線為界，西界分南北兩段，黃河老岸為北段邊界，第二道防洪堤為南段邊界，北側(cè)以韓城禹門口為界，南側(cè)以潼關(guān)港口為界［7］。在行政區(qū)劃上包括潼關(guān)、大荔、合陽和韓城4 個縣的黃河河道、洪泛平原、河漫灘和黃河、渭河、洛河3 條河流的交匯地區(qū)，地理坐標介于110°08′13″-110°36′45″E，34°36′25″-35°51′59″N，總面積45 986 hm2［8］。

2.1 自然條件

陜西黃河濕地省級自然保護區(qū)屬暖溫帶大陸性半濕潤季風氣候，四季分明，雨熱同季，年平均氣溫13.5 ℃，年平均降水量529～574 mm，降水多集中在7，8，9 月，占全年降水的51.6%，年平均風速2.5 m/s，無霜期210 d［8］。

保護區(qū)內(nèi)廣泛分布河流沖積、淤積物，地質(zhì)構(gòu)造較為單一，粉砂、砂質(zhì)黏土、淤泥互層結(jié)構(gòu)明顯。保護區(qū)北端（龍門）斷崖明顯，有石灰?guī)r出露，龍門至潼關(guān)段的黃河谷地內(nèi)，由黃土狀土組成的第二、三級階地發(fā)育較好。保護區(qū)海拔327～378 m，地勢平坦，分布為河床、河心灘、河漫灘、沙洲和洪泛平原等，橫向高差在3～4 m。

保護區(qū)主要有沼澤土、鹽土和新積土等土壤類型，在一些常年積水的洼地上，發(fā)育有沼澤土；在有季節(jié)性積水、地勢相對低平的地方，因蒸發(fā)強烈，發(fā)育有鹽土；在地勢相對較高處發(fā)育有新積土。保護區(qū)內(nèi)土壤由于受到洪水的沖洗、稀釋以及沉積物的覆蓋，土壤鹽分相對較少，發(fā)育也較年幼。保護區(qū)有鹽沼、淺水濕地植物群落、草叢沼澤、灌叢沼澤和森林沼澤等多種天然植被類型及蓮群落、白羊草群落、刺槐林等非天然植被，構(gòu)成完整的濕地植被生態(tài)系統(tǒng)。

2.2 主要保護對象

陜西黃河濕地省級自然保護區(qū)以河流濕地生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性作為主要保護對象，包括保護區(qū)范圍內(nèi)的河流水體、河漫灘、河心沙洲、河流交匯形成的三角洲，天然和人工建造的各種景觀，保護區(qū)內(nèi)的生物資源特別是珍稀水禽及其棲息環(huán)境。陜西黃河濕地省級自然保護區(qū)屬河流谷底型地貌，河流濕地生態(tài)系統(tǒng)發(fā)育完善，為候鳥遷徙提供了重要的停歇地和棲息地［9］。該保護區(qū)是陜西省鳥類數(shù)量最多、分布最集中的地區(qū)之一，記錄有野生鳥類148 種，占全省總種數(shù)的40.21%，保護區(qū)內(nèi)越冬棲息的國家一級保護動物6 種，分別為黑鸛（Ciconia nigra）、東方白鸛（Ciconia boyciana）、大鴇（Otis tarda）、丹頂鶴（Grus japonensis）、白肩雕（Aquila heliaca）和金雕（Aquila chryseatos）等，棲息的國家二級保護動物有18 種，如灰鶴（Grus grus）、大天鵝（Cygnus cygnus）、白琵鷺（Platalea leucorodia）、鴛鴦（Aix galericulata）等［8］。保護區(qū)內(nèi)種子植物共75 科241 屬361 種，分布有國家二級保護植物野大豆（Glycine soja），省級保護植物綬草（Spiranthes sinensis）、穗狀狐尾藻（Myriophyllum spicatum）和多枝檉柳（Tamarix ramosissima）［8］。保護區(qū)內(nèi)分布的植物種質(zhì)資源以及眾多國家級和省級野生動物及其棲息地具有重要的保護價值。

2.3 保護區(qū)總體規(guī)劃調(diào)整及管理機構(gòu)

陜西黃河濕地省級自然保護區(qū)自建立以來共進行了兩次總體規(guī)劃的調(diào)整。2005 年11 月15 日，陜西省人民政府發(fā)布批復(fù)文件《關(guān)于設(shè)立陜西黃河濕地省級自然保護區(qū)有關(guān)問題的批復(fù)》，批復(fù)陜西黃河濕地省級自然保護區(qū)總面積57 348 hm2，其中，核心區(qū)面積22 611 hm2，緩沖區(qū)面積22 306 hm2，實驗區(qū)面積12 431 hm2。

2014 年12 月18 日，陜西黃河濕地省級自然保護區(qū)進行第一次范圍及功能區(qū)調(diào)整（陜西省人民政府《關(guān)于調(diào)整黃河濕地省級自然保護區(qū)范圍及功能區(qū)的批復(fù)》），調(diào)整后總面積45 950 hm2，其中核心區(qū)面積18 209 hm2，緩沖區(qū)面積18 169 hm2，實驗區(qū)面積9 572 hm2。

2017 年12 月26 日，陜西黃河濕地省級自然保護區(qū)進行第二次范圍及功能區(qū)調(diào)整（陜西省人民政府《關(guān)于調(diào)整陜西黃河濕地省級自然保護區(qū)范圍及功能區(qū)劃的批復(fù)》，調(diào)整后總面積45 986 hm2，其中，核心區(qū)面積18 209 hm2，緩沖區(qū)面積17 774 hm2，實驗區(qū)面積10 003 hm2。

陜西黃河濕地省級自然保護區(qū)按行政區(qū)域進行屬地管理，由潼關(guān)、大荔、合陽和韓城分別對各行政區(qū)域內(nèi)的保護區(qū)進行管理，其中，大荔段批復(fù)總面積16 540.14 hm2，落圖核心區(qū)面積5 113.95 hm2，緩沖區(qū)面積7 295.76 hm2，實驗區(qū)面積3 431.88 hm2。管理機構(gòu)為陜西省黃河濕地省級自然保護區(qū)管理局，主管單位為陜西省渭南市林業(yè)和草原局。

3 保護區(qū)存在的矛盾沖突問題

陜西黃河濕地省級自然保護區(qū)經(jīng)過2014 年和2017 年兩次總體規(guī)劃調(diào)整，保護區(qū)現(xiàn)狀范圍內(nèi)功能分區(qū)趨于合理，但歷史遺留問題難以在調(diào)規(guī)中解決，導致保護區(qū)內(nèi)仍存在較多的矛盾沖突問題。

保護區(qū)內(nèi)現(xiàn)存的矛盾沖突主要有5 種類型：超出縣域（位于山西行政管轄范圍內(nèi)）、管轄飛地（由陜西行政管轄，但位于黃河對岸靠近山西一側(cè)）、村莊、設(shè)施建筑（道路用地和水工建筑用地）和永久基本農(nóng)田。陜西黃河濕地省級自然保護區(qū)（大荔段）內(nèi)矛盾沖突面積統(tǒng)計見表1。

表1 陜西黃河濕地省級自然保護區(qū)（大荔段）內(nèi)矛盾沖突面積統(tǒng)計

保護區(qū)內(nèi)5 種矛盾沖突類型中，永久基本農(nóng)田面積最大，達到了6 601.35 hm2，占批復(fù)面積的39.91%，且核心區(qū)和緩沖區(qū)分布面積4 790.73 hm2，遠高于實驗區(qū)分布的面積；其次是位于黃河對岸的管轄飛地，面積1 093.09 hm2，占批復(fù)面積的6.61%，該部分由陜西省行政管轄，但由于位于黃河對岸，更靠近山西省實際管轄范圍，在管理中相當于一塊飛地，很難進行有效的管理；再次是超出縣域部分，面積712.59 hm2，占批復(fù)面積的4.31%，該部分位于山西省行政管轄范圍內(nèi)，大荔縣無權(quán)管理；設(shè)施建筑基本為田間耕作道路用地和農(nóng)村道路用地；村莊面積分布于緩沖區(qū)和實驗區(qū)內(nèi)，面積為35.64 hm2，占批復(fù)面積的0.22%。

4 解決對策及建議

根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》和自然資源部、國家林業(yè)和草原局《關(guān)于做好自然保護區(qū)范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期有關(guān)工作的函》等文件要求，針對保護區(qū)內(nèi)的矛盾沖突問題提出以下解決對策：

（1）永久基本農(nóng)田建議分區(qū)進行處理。實驗區(qū)內(nèi)的永久基本農(nóng)田距離黃河河道較遠，保護價值相對較低，為保證永久基本農(nóng)田面積不減少，建議將實驗區(qū)內(nèi)的永久基本農(nóng)田調(diào)出保護區(qū)。緩沖區(qū)和核心區(qū)的基本農(nóng)田緊鄰黃河河道，考慮到生態(tài)系統(tǒng)完整性，為實現(xiàn)對黃河生態(tài)系統(tǒng)的有效保護，建議采取逐步退出的方式。

（2）對于由陜西行政管轄，但位于黃河對岸靠近山西一側(cè)的地塊，建議調(diào)出保護區(qū)，因靠近山西一側(cè)，不調(diào)出保護區(qū)，后期易形成飛地，很難對該部分進行有效的管理。

（3）超出縣域的地塊建議采取調(diào)出處理，因行政管轄權(quán)為山西省，陜西省無權(quán)管理。

（4）設(shè)施建筑基本為田間耕作道路用地，建議隨永久基本農(nóng)田的處理同步進行，如永久基本農(nóng)田采取調(diào)出處理，則其中的設(shè)施建筑同步調(diào)出，如永久基本農(nóng)田采取退出的處理方式，則其中的設(shè)施建筑可同步退出保護區(qū)。

（5）實驗區(qū)成規(guī)模的村莊以及靠近邊界的村莊建議采取調(diào)出處理，緩沖區(qū)的村莊建議依據(jù)永久基本農(nóng)田同步處理。