庫區失地農民福利水平測度與變化調查研究
——基于阿瑪蒂亞·森可行能力視角的分析

□肖 陽，付小艷，賴松清，殷 鳴

（1.江蘇蘇地仁合規劃設計有限公司，江蘇 南京 210019；2.揚州市自然資源和規劃局江都分局，江蘇 揚州 225009）

我國是世界上水利水電工程移民人數最多的國家之一。中華人民共和國成立以來，我國因興建水利水電工程搬遷安置的農村移民達1 700 萬人。調查表明，在已搬遷安置的移民中，1/3 農村移民重建了家園，恢復和改善了生活水平，1/3 移民勉強可以維持生計，1/3 移民處于絕對貧困之中[1]。

社會決策的制定者和執行者應盡量保障政策執行不會導致各權利主體的福利下降[2]。因此，在水庫建設征地過程中，應保證農民至少能維持被征地前的生活水平。

文章重點研究水庫征地過程中失地農民福利是否發生變化、發生了怎樣的變化、哪些方面發生了變化、家庭特征及地區經濟發展條件對福利有怎樣的影響、應采取何種措施維護農民的福利等。本研究對維護水庫失地農民的權益、規避移民風險、推動移民工作順利開展具有重要的理論和現實意義。

1 庫區失地農民福利水平評價體系的建構

傳統經濟學認為，福利是個體或群體在接受某項服務或消費某種商品后得到一定度量的滿足。20 世紀八九十年代，著名經濟學家阿馬蒂亞·森對于福利的概念給予了界定。他認為，生活是相互關聯的功能性活動集合，對福利的評估可通過評估這些組成成分來實現。可行能力反映了一個人可以獲得福利的真正機會和選擇的自由，是各種可能的功能性活動向量的集合[3]。

影響農民福利的因素較多。文章通過選取功能性活動指標，從庫區被征地農民福利變化情況的角度加以評價。概括而言，水庫建設征地使得庫區農民的生產生活水平、生活環境（基礎設施）、社會融入、自身權益、后續發展等均受到不同程度的影響，而這5 個方面又是最能反映庫區農民福利水平的重要內容。以下分別從這5 個方面詳細考察構成農民福利的功能性活動。

1.1 生產生活水平

經濟收入被認為是組成農民福利的關鍵部分。居住狀況在很大程度上反映農民的福利水平。農民居住條件和居住環境充分體現了福利衡量中的防護性保障功能[4]。居住條件主要通過人均居住面積的大小、居住環境和房屋建筑品質的好壞、裝修水平高低等指標反映。農民生活福利應包括社會保障，主要從恩格爾系數的高低、非農安置就業率和農民養老保險參保情況等方面評價。目前，農地的社會保障功能仍然發揮著重要的作用。

1.2 基礎設施情況

目前社會主義新農村建設的重點在保障農戶具有良好的基礎設施保障條件。基礎設施是否完善將直接影響農業生產的正常開展、農村面貌的整體改善和農民生活質量的提升[5]。通過復建前后諸多指標的變化情況，評價基礎設施功能的恢復，主要包括道路入戶比例、道路通達天數、水質、全年供水總量、供電總量、用水和用電普及等情況。

1.3 社會融入狀況

失地農民與安置地的社會融入包括經濟融入、社會融入及文化融入3 個方面。第一，經濟融入，指被安置農民與原居民在自然資源支配過程中所涉及的利益產出、經濟收入及具體生產經營等方面的融合程度。第二，社會融入，指被安置農民與原居民及村委會之間遇到事情時彼此的溝通情況、幫助問題解決的力度、鄰里關系、與當地居民的互動率、交友情況等。第三，文化融入，指被安置農民難免與原居民在語言、習俗、生活等方面存在不同，以及對原有文化從內心中的融入程度。

1.4 權益及滿意度

第一，建設征地移民安置補償協議落實情況，包括簽訂率和履約率兩項因素指標。第二，生產生活資料配置的落實情況，包括宅基地、生產用地的配置符合率兩項指標。第三，安置后因社會關系轉移帶來的基本權益獲得的合法化程度，包括移民安置后相應的戶口本、土地承包證、宅基地證、房產證等各種權利合法化手續的辦理率。第四，知情權，包括被安置農民對安置具體政策、補償文件、流程、金額、方案等方面的知曉情況。第五，參與權，包括被安置農民對移民后相關社會事務及具體工作的參與情況。第六，申訴權，指被安置農民正當權益受到損害時，可以通過申訴的渠道保障落實情況。

1.5 后續發展

失地農民后續發展的重點內容為農民搬遷后就業條件的改善情況，主要包括就業條件、就業能力以及再就業培訓等。第一，就業條件改善情況。通過成立服務被安置農民的就業中心、當地企業實際吸納移民數等指標，評價被安置農民就業待遇是否得到改善。第二，就業能力情況。通過被安置農民受教育平均年限、接受繼續教育以及技能培訓等情況與之前相比是否有一定程度提升，判斷其生產經營能力和轉移就業能力。

2 DY 水庫失地農民福利水平變化的實證研究

2.1 數據來源和樣本概述

為了對庫區失地農民安置前后的生活生產情況有全面、真實、客觀的了解，在選取具體調查樣本的流程中，采取隨機和偏好兩種結合的抽樣法，具體步驟如下。按照總戶數的5%確定抽樣的樣本數量，將被安置農戶的純年收入按照高、中、低3 個檔，依次設置20%、60%和20%的權重，然后采取隨機抽樣，抽取樣本戶。

本次調查問卷主要包括庫區失地農民的基本情況、農民失地前的福利狀況、農民失地后的福利狀況3 個部分的內容。實證調查研究區域選取DY 水庫工程移民安置區，調查于2021 年10 月進行，共發放250 份問卷。

通過入戶問卷調查和訪談法獲得238 份有效問卷，有效回收率為95.2%。從性別來看，男性135 份，占比為57%；女性103 份，占比為43%。從年齡來看，被調查者年齡大部分處于40～55 歲，占比為68%。從受教育程度來看，初中文化最多，占比為52%，這與被調查者的年齡有關。從失地前農民所從事的職業來看，大部分從事非農職業，占比為67%，是從事農業人數的兩倍多。被調查者失地后人均宅基地面積處于20～40 m2/人的占比為51%。

2.2 庫區失地農民福利水平變化評價結果

根據實地調查數據，在模糊綜合評估法的計算下，得到庫區失地農民福利狀況變化的模糊評價結果，見表1 和表2。根據評價結果可以得出以下基本結論。

表1 庫區失地農民福利狀況變化的模糊評價結果

表2 各功能隸屬度農民比重分布

從表1 的計算結果可以看出，DY 水庫建設中的移民安置工作使得農民的福利水平有所改善，福利水平隸屬度由征地前的0.497 提高到0.540，但仍處在隸屬度為0.501～0.600 的較低區間段，從整體上來看，失地農民仍處于低福利水平。從各功能指標的變化來看，農民失地后除社會融入程度進一步惡化以外，生產生活水平、基礎設施情況、權益及滿意度和后續發展等功能指標均得到了一定程度提高。其中，基礎設施情況改善幅度最大，模糊評價值從0.498 上升為0.692，上升幅度高達39%。

生產生活水平方面，土地被征收后，農民人均純收入有所下降，家庭用于購買日常食品支出大幅度增加，從而導致家庭恩格爾系數指標出現惡化趨勢；得益于統籌城鄉經濟社會發展進程的加快推進，失地農民的安置小區通過全面規劃、精心設計和統一配置，居住面積、房屋結構和裝修水平等家庭居住條件方面具體指標的隸屬度都有不同程度提高，但安置小區受到周邊環境的不良影響（如大氣污染和噪聲）以及小區綠化水平不高，導致居民居住環境的隸屬度明顯下降；隨著我國征地制度改革中對失地農民再就業和社會保障問題的日益重視，以及隨著土地面積減少導致土地的養老作用指數直線下降，農民非農安置就業率和養老保險參保率指標隸屬度有所提高。

基礎設施情況方面，為提升失地農民對安置小區的認同感和歸屬感，當地政府加大投入力度，多渠道籌集資金，全面優化小區基礎設施結構，使得道路入戶比例、道路通達天數、水質、全年供水總量、供電總量、用水用電普及情況等具體功能指標的隸屬度均有不同程度上升，不僅滿足了居民的日常生活需求，而且提高了居民的生產效率。

社會融入狀況方面，從經濟角度來看，失地農民的就業能力相對較弱，工資水平不高，在資源分配方面很難得到公平對待；從社會角度來看，失地農民仍被標以“農民”身份，這讓他們在享受社會福利方面相對滯后，也很難得到安置后居民的認可；從文化角度來看，我國傳統以地緣、血緣為紐帶的人文環境特征，決定了失地農民對原有生活環境的依戀性及對新生活環境的不適應性，甚至有一定程度的排斥性。

權益及滿意度方面，總體來看，庫區失地農民失地前后的權益變化不大；由建設征地移民安置補償協議履約率隸屬度明顯降低可以看出，政府誠信度不高，未能如實按照補償協議執行，使政府威信受到了挑戰；政府在征地補償執行過程中的執行力度不夠，簽訂補償協議結果不夠透明，監督程序不規范，導致違約率較高；政府在征地程序上較為透明，征地后農民的總體生活狀況較佳，農民宅基地和生產用地配置符合率、知情率等指標變化不大或有所上升。

后續發展方面，庫區失地農民的后續發展狀況較好，這主要是因為當地政府成立了就業服務中心，提供給農民較多的就業機會，同時采取了政策激勵措施，鼓勵地方企業吸納失地農民就業；當地政府注重對失地農民的就業技能培訓，提高了農民的工作技能，解決了農民最基本的生活需求，因此農民后續發展福利水平有較大程度提高。

從表2 的計算結果可以看出，水庫建設征地后，福利評價值低于0.300 的農民比例由35%下降到18.4%，高于0.500 模糊界線的農民比例由17.7%上升到36.9%，由此可以得出，水庫建設征地后，被征地農民福利狀況從整體上來說較未征地之前均有所改善；僅6.1%的失地農民福利隸屬度處于0.701 以上的較高水平，因此失地農民的福利水平仍有較大的提高空間；征地后社會融入指標隸屬度分布呈現明顯的倒U形，即隸屬度分布在0.201～0.300 和0.601 以上的農戶相對較多，而隸屬度處于0.301～0.400、0.401～0.500和0.501～0.600 的農戶相對較少，兩極分化較為嚴重，可見有必要采取一定的措施，改善失地農民的社會融入狀況，讓失地農民社會融入指標呈現U形分布。

3 結論

DY 水庫建設中的移民安置工作使得農民的福利水平有所提高，福利水平隸屬度由征地前的0.497 提高到0.540，但仍處在隸屬度為0.501～0.600 的較低區段，失地農戶的總體福利水平偏低，需要進一步加大各項移民政策措施的貫徹執行力度，提升失地農民的福利水平。

從功能指標來看，水庫建設征地前，農民居住環境、社會融入都處于較好的狀態，而房屋結構、基礎設施狀況不佳；水庫建設征地后，房屋結構、基礎設施、后續發展均有所改善，而居住環境和社會融入呈惡化趨勢，尤其是社會融入福利水平明顯降低。社會融入狀況不僅體現了農民的生活狀況，也關系到社會的和諧穩定。為提升農民的福利水平，應重點加大在社會融入方面的提升力度，提升農民的純家庭收入，配以完善的社會保障體系，豐富農民的文化生活，適時提供心理輔導。由于各項福利水平仍有較大的提升空間，也可以采取改善農民居住環境、完善基礎設施、暢通農民申訴渠道、創新就業機制等措施，提升農民的福利水平。

4 建議

為保障水庫失地農民的權益、規避移民風險、推動移民工作順利開展，提出以下幾點建議。

第一，改善水庫失地農民的居住環境，努力打造安居工程。加大移民安置房建設監管力度，提高建設的招投標透明程度，嚴格把控工程建設每一環節的質量安全。

第二，加大基礎設施投入力度。重點加強新縣城供排水系統（包括自來水管網鋪設安裝和下水道系統建設）、電力系統、交通設施、醫療配套、學校、超市等生活配套設施建設，提高基礎設施建設在整個建設投入中的比重。

第三，提高失地農民的社會融入程度。多渠道增加社區文化活動，對失地農民提供心理輔導，努力使遷入農民盡快融入新的環境中。政府需完善社會保障機制，讓庫區失地農民與城鎮居民享有同樣的社會福利，實現城鄉居民統一的社會養老保障制度。

第四，規范補償程序，做好移民信訪工作。公開透明補償過程及結果，加大監督力度，努力降低補償協議違約率。對違約行為加大懲處力度，杜絕類似行為。拓寬移民保護自身合法權益的有效渠道，引導他們以合理、有效的方法保護自身權益，以法定方式肯定并保障失地農地對相關事宜的知情權、參與權和監督權。

第五，創新就業機制，加大培訓力度。實施政策扶持，激勵企業吸納失地農民就業。對庫區人口遷入地區加大專業技能培訓力度，努力提高失地農民的素質和工作技能，不僅要注重量的積累，更要注重質的提升，努力提高失地農民的工作產能。創建就業評估機制，評估失地農民就業后的狀況，并針對出現的問題及時加以解決。