第三次分配助力農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制探究

□李碧林

（蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué)，甘肅 蘭州 730010）

2021 年8 月，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)在第十次會(huì)議中提出“正確處理效率和公平的關(guān)系，構(gòu)建初次分配、再次分配、三次分配協(xié)調(diào)配套的基礎(chǔ)性制度安排”[1]。黨的十九屆五中全會(huì)也指出要充分發(fā)揮第三次分配在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，發(fā)展慈善事業(yè)，進(jìn)而改變社會(huì)財(cái)富分配格局，促進(jìn)共同富裕[2]。

1 研究背景與研究意義

1.1 研究背景

1.1.1 政策背景

“三次分配”的概念最早由我國經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧教授提出，1994 年其出版的《股份制與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)》中指出第三次分配是在道德力量的作用下，通過個(gè)人收入轉(zhuǎn)移、個(gè)人自愿繳納和捐獻(xiàn)等非強(qiáng)制方式再一次進(jìn)行分配[3]。2016 年12 月保監(jiān)會(huì)提出，保障是保險(xiǎn)業(yè)的基本職能，保險(xiǎn)行業(yè)借助“三次分配”發(fā)揮保險(xiǎn)的保障功能，保障人民的生命財(cái)產(chǎn)安全，體現(xiàn)保險(xiǎn)業(yè)助推共同富裕建設(shè)的功用。鑒于試點(diǎn)的農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散制度，在一定程度上還不能很好地發(fā)揮保障職能，沒有實(shí)現(xiàn)在全國范圍內(nèi)推廣。要適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展新要求，需要探索出一條更適合國情的新路子，繼續(xù)完善農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。

1.1.2 農(nóng)業(yè)受災(zāi)情況

1978 年有記錄以來，我國每年農(nóng)業(yè)受災(zāi)面積和災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失規(guī)模較大，對(duì)我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的安全造成潛在不穩(wěn)定性。

2021 年河南省農(nóng)作物受災(zāi)面積109.04 萬hm2，直接經(jīng)濟(jì)損失1 142.69 億元，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付約2.96 億元，可見我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)大災(zāi)上的機(jī)制建設(shè)還有很長的路要走。需要進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散制度，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)順利進(jìn)行，更好地發(fā)揮保險(xiǎn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的“穩(wěn)定器”作用。

1.2 研究意義

2008—2016 年期間，由于汶川地震及南方特大雨雪災(zāi)害的發(fā)生，國內(nèi)對(duì)于巨災(zāi)或是農(nóng)業(yè)大災(zāi)方面的研究增多，但是基本都著眼于地震等地質(zhì)災(zāi)害對(duì)于人民的財(cái)產(chǎn)損失和人身傷害等風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制方面，對(duì)于農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散的研究相對(duì)較少。2016 年后大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)研究減少，故文章考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具備系統(tǒng)性、季節(jié)性、連續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)等特征，結(jié)合已有大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的研究，依托于第三次分配制度的優(yōu)勢，針對(duì)性分析三次分配助力農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)制度的可行性，并提出風(fēng)險(xiǎn)分散的基礎(chǔ)架構(gòu)，為農(nóng)業(yè)部門或其他相關(guān)研究人員在研究農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分散方面提供一定的思路。

2 國內(nèi)外農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制

2.1 美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制

鑒于美國農(nóng)業(yè)的發(fā)展與資本市場的外部環(huán)境，形成了由商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、政府成立聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司為核心的農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。聯(lián)邦保險(xiǎn)負(fù)責(zé)對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，并制定配套的相關(guān)法律法規(guī)，例如《聯(lián)邦農(nóng)作保險(xiǎn)法》等法律對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行管理。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散模式以再保險(xiǎn)分散為基礎(chǔ)，政府保費(fèi)補(bǔ)貼及不計(jì)息貸款為輔助，借助金融創(chuàng)新發(fā)行巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券將風(fēng)險(xiǎn)向金融市場進(jìn)行有效分散。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化產(chǎn)品包括：賣出期權(quán)偶然盈余票據(jù)；基本產(chǎn)品巨災(zāi)債券；證券化的延伸品如巨災(zāi)期貨、巨災(zāi)期權(quán)和巨災(zāi)互換。聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司采用累進(jìn)制方式計(jì)算為商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供分保，雙方簽訂《標(biāo)準(zhǔn)再保險(xiǎn)協(xié)議》，分保比例不做硬性規(guī)定，但是一般不能低于商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)預(yù)留的賬面凈保費(fèi)的20%。同時(shí)，政府將政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營與緊急貸款捆綁和掛鉤，從而增強(qiáng)農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的保障能力[4]。

美國農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制示意圖見圖1。

圖1 美國農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制示意圖

美國農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)在于集合了美國發(fā)達(dá)的資本市場，以再保險(xiǎn)和證券化等形式將農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)縱向分散。并且有較為完備的法律制度作為配套設(shè)施，以標(biāo)準(zhǔn)化的協(xié)議和設(shè)立專業(yè)公司等形式進(jìn)行交易，有利于減少經(jīng)濟(jì)爭端和交易成本，提升風(fēng)險(xiǎn)分散的專業(yè)性。此外，政府主要參與監(jiān)督，并不直接提供大量資金，減輕了政府的壓力。我國由于市場條件和相關(guān)法規(guī)不完善，依托于專業(yè)公司的形式運(yùn)營較為困難，因此可以借鑒該模式，但是不可照搬。

2.2 國內(nèi)農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散試點(diǎn)模式——湖南模式

2014 年政府發(fā)布《湖南省財(cái)政廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部關(guān)于印發(fā)＜農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金管理辦法＞的通知》，預(yù)示湖南省開始探索農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散，2017 年在全省14 個(gè)縣設(shè)立水稻大災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)，同年發(fā)布《湖南省財(cái)政廳關(guān)于印發(fā)＜2017 年巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)實(shí)施方案＞的通知》，開展以政策性種植險(xiǎn)（水稻、玉米）和養(yǎng)殖險(xiǎn)（育肥豬、能繁母豬）為主要險(xiǎn)種的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)。其模式主要是以有資質(zhì)的商業(yè)保險(xiǎn)公司承擔(dān)大災(zāi)和巨災(zāi)保險(xiǎn)的經(jīng)營。同時(shí)，在經(jīng)營過程中指定銀行建立大災(zāi)或巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，綜合給付率達(dá)到75%后可以申請(qǐng)大災(zāi)準(zhǔn)備金。此外，建立專項(xiàng)保險(xiǎn)基金，在每年保費(fèi)扣除再保險(xiǎn)費(fèi)用、賠款及4%的利潤后計(jì)提，當(dāng)綜合成本率達(dá)到100%后可以申請(qǐng)使用。湖南政府財(cái)政還一次性給予500 萬元，建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金對(duì)超額部分進(jìn)行賠付。

湖南省農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制示意圖見圖2。

圖2 湖南省農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制示意圖

湖南省大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制建設(shè)是國內(nèi)現(xiàn)狀的縮影，可以看出該機(jī)制主要以商業(yè)性保險(xiǎn)公司在取得資質(zhì)后經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，沒有建立專業(yè)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司。再保險(xiǎn)市場的建立不完善，并沒有尋求國內(nèi)專業(yè)的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)縱向分散，而是商業(yè)保險(xiǎn)公司自己尋求再保險(xiǎn)公司，增加了風(fēng)險(xiǎn)分散的成本。此外，中央政府僅發(fā)布大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金的管理辦法，對(duì)于具體實(shí)施細(xì)則完全由地方政府執(zhí)行，各省之間不能相互調(diào)節(jié)使用，統(tǒng)籌層次有限。巨災(zāi)保險(xiǎn)基金由政府出資建立，且資金有限，不能很好地應(yīng)對(duì)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，還增加了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

3 第三次分配參與風(fēng)險(xiǎn)分散的可行性分析

3.1 政府層面

給予政策的扶持，形成基礎(chǔ)性制度建設(shè)。黨的十九屆五中全會(huì)要求加快發(fā)展第三次分配相關(guān)的制度建設(shè)，并且強(qiáng)調(diào)發(fā)展慈善事業(yè)來調(diào)節(jié)我國的收入分配格局。因此在今后一段時(shí)間，政府部門極有可能出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)以及配套制度保障第三次分配發(fā)揮作用。有了完善的制度建設(shè)，第三次分配助力農(nóng)業(yè)大災(zāi)分散將更好地產(chǎn)生協(xié)同作用，保障農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)安全以及我國農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展。

3.2 企業(yè)層面

3.2.1 給予稅收優(yōu)惠，形成良性發(fā)展閉環(huán)

2009—2013 年，國內(nèi)大量學(xué)者對(duì)于三次分配的研究都集中在慈善捐贈(zèng)對(duì)企業(yè)的稅收優(yōu)惠方面，并得出了許多可行性理論，為以慈善捐贈(zèng)為主導(dǎo)的第三次分配制度參與社會(huì)發(fā)展建立了理論基礎(chǔ)。政府部門給予企業(yè)或個(gè)人以捐贈(zèng)或其他非政府主導(dǎo)形式的慈善行為一定的稅收優(yōu)惠，一方面，刺激了企業(yè)的自主捐贈(zèng)行為，對(duì)調(diào)節(jié)收入分配有較強(qiáng)的引導(dǎo)意義；另一方面，在一定程度上減輕了政府的資金負(fù)擔(dān)，降低人民對(duì)于政府部門的過度依賴[5]。在農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散方面，社會(huì)捐助資金形成專項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)基金，既可以以保費(fèi)補(bǔ)貼的形式直接補(bǔ)貼農(nóng)戶，提高農(nóng)戶的參保率，又可以在一定比例上作為災(zāi)后的賠付資金。政府部門需要參與監(jiān)督和制定相應(yīng)的配套措施，由此形成第三次分配助力農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散的良好運(yùn)行閉環(huán)。

3.2.2 提升企業(yè)知名度，打造品牌效應(yīng)

不同企業(yè)運(yùn)用公司盈余等方面資金參與第三次分配，在一定程度上完成企業(yè)對(duì)社會(huì)發(fā)展的歷史責(zé)任，同時(shí)也相當(dāng)于在市場上為本企業(yè)或行業(yè)樹立正面的品牌形象[6]。在近年來的新冠肺炎疫情防控中，許多企業(yè)捐贈(zèng)了大量物資和資金，例如華為、鴻星爾克、胖東來商場等企業(yè)，在曝光后都得到了社會(huì)的一致好評(píng)，進(jìn)而樹立起其品牌效應(yīng)，不僅股票的市值一路攀升，更贏得了社會(huì)和群眾的高度認(rèn)可，為企業(yè)今后的發(fā)展提供了較好的信譽(yù)和市場空間。

3.3 慈善市場

隨著改革開放進(jìn)一步推進(jìn)，2020 年已完成全面小康社會(huì)建設(shè)，市場經(jīng)濟(jì)得到了較快較好的發(fā)展，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。對(duì)比中美慈善捐贈(zèng)現(xiàn)狀，不難發(fā)現(xiàn)我國已經(jīng)具備了較大的資金規(guī)模，企業(yè)捐贈(zèng)仍然是主力軍，為第三次分配作為基礎(chǔ)性制度建設(shè)創(chuàng)造了良好的前提條件。我國慈善事業(yè)雖然具備較好的市場基礎(chǔ)，但是由于起步較晚，慈善相關(guān)的監(jiān)管和法律制度建設(shè)還不夠完善，稅收優(yōu)惠和捐贈(zèng)方式等建設(shè)還不夠系統(tǒng)，還有很大的成長空間[7]。第三次分配主要以慈善捐贈(zèng)等形式發(fā)揮作用，加之我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展也面臨較大的資金需求，將第三次分配與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)際結(jié)合起來，既能探索慈善事業(yè)發(fā)展的新方向，又能保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定性，兩者產(chǎn)生很好的協(xié)同效應(yīng)。

3.4 農(nóng)戶層面

3.4.1 農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的可保性

隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的逐步完善，市場分工進(jìn)一步明確，我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐步走上了集體化生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)的道路，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)逐步消退在市場的長流中。農(nóng)業(yè)發(fā)展逐步形成較大規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形式，集中生產(chǎn)減少了保險(xiǎn)單位在承保和理賠過程中的許多難題。加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身就具備一定的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，使得在一定范圍內(nèi)存在大量同質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)單位。此外，農(nóng)戶本身的素質(zhì)和生產(chǎn)要求提升，其保險(xiǎn)意識(shí)也會(huì)相應(yīng)提升。

3.4.2 風(fēng)險(xiǎn)分散與鄉(xiāng)村振興的協(xié)同性

要保證農(nóng)戶的收入穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，必然要重視分散農(nóng)戶在生產(chǎn)過程中所面臨的大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的分散成為保障農(nóng)戶收入穩(wěn)定的重要條件，第三次分配的介入能夠?qū)⑵髽I(yè)或個(gè)人的財(cái)富以非政府主導(dǎo)的形式適當(dāng)補(bǔ)充農(nóng)業(yè)大災(zāi)造成的損失，調(diào)節(jié)收入分配格局，形成“橄欖型”的社會(huì)收入格局，助力鄉(xiāng)村振興[8]。一方面，減輕了政府在“三農(nóng)”問題方面的財(cái)政壓力；另一方面，為建立共同富裕的社會(huì)開拓了新的實(shí)踐，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。

4 大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散可行性機(jī)制構(gòu)想

由于我國目前農(nóng)業(yè)大災(zāi)分散機(jī)制建設(shè)還存在較多困難，結(jié)合國外先進(jìn)的發(fā)展理念以及國內(nèi)試點(diǎn)總結(jié)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為充分調(diào)動(dòng)市場或社會(huì)上的可利用資源，引入第三次分配的相關(guān)制度支持，對(duì)于我國農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制作出以下可行性構(gòu)想。

政府部門建立起以國家為統(tǒng)籌單位的專業(yè)保險(xiǎn)公司，專門負(fù)責(zé)農(nóng)戶參保、核保、理賠、保險(xiǎn)產(chǎn)品宣傳等工作。由社會(huì)企業(yè)、財(cái)政扶持及保費(fèi)計(jì)提以3∶3∶4的比例形成專項(xiàng)的大災(zāi)保險(xiǎn)基金，政府成立專門的基金公司運(yùn)營該公司，并負(fù)責(zé)將農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)以證券化形式分散到金融市場。此外，政府部門應(yīng)制定配套的法律法規(guī)和扶持政策，保證機(jī)制規(guī)范化運(yùn)行，以稅收優(yōu)惠等形式主動(dòng)引導(dǎo)企業(yè)和個(gè)人捐贈(zèng)資金充當(dāng)專項(xiàng)保險(xiǎn)基金。政府部門需要作為農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的最終兜底人。社會(huì)上部分有資質(zhì)的商業(yè)保險(xiǎn)公司也可參與部門農(nóng)業(yè)大災(zāi)保險(xiǎn)的承保，并自行尋求再保險(xiǎn)公司。專項(xiàng)保險(xiǎn)基金主要以15%的比例對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行保費(fèi)補(bǔ)貼，在原保險(xiǎn)賠付成本達(dá)到80%后，用于對(duì)剩余部分進(jìn)行賠付，但是上限不得超過每年基金總額的50%，以保證基金持續(xù)性發(fā)揮作用。

可行性農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制構(gòu)想示意圖見圖3。

圖3 可行性農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制構(gòu)想示意圖

5 優(yōu)化農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的制約要素與政策建議

5.1 制約我國農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制的要素

5.1.1 農(nóng)戶的保險(xiǎn)意識(shí)薄弱

首先，農(nóng)業(yè)大災(zāi)一般屬于小概率事件，這使農(nóng)戶存在一定的僥幸心理。盡管農(nóng)業(yè)大災(zāi)造成的經(jīng)濟(jì)損失巨大，但農(nóng)戶一般不會(huì)采取保險(xiǎn)的方式保障財(cái)產(chǎn)安全。其次，由于我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)起步較晚，各方面制度建設(shè)不完善，發(fā)生農(nóng)業(yè)大災(zāi)以后，政府部門會(huì)及時(shí)采取措施保障農(nóng)戶生命財(cái)產(chǎn)安全，一方面使農(nóng)戶產(chǎn)生依賴政府的心理，另一方面也加重了政府負(fù)擔(dān)。

5.1.2 配套機(jī)制建立不完善

首先，2008 年汶川地震以后，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見》等文件開始提及建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)制度，出臺(tái)《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金管理辦法》，我國開始對(duì)農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散由地區(qū)政府提升到中央政府管理范疇，但是其具體的試點(diǎn)和創(chuàng)新仍停留在省級(jí)統(tǒng)籌的范圍。農(nóng)業(yè)大災(zāi)的風(fēng)險(xiǎn)分散方面還主要依托于巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)制度，沒有配套的法律法規(guī)加以規(guī)范化運(yùn)行。其次，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散的專項(xiàng)基金建設(shè)處于起步階段，發(fā)揮的作用相對(duì)比較有限。農(nóng)業(yè)部門還沒有針對(duì)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)成立專職機(jī)構(gòu)，開展風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和救助。

5.1.3 再保險(xiǎn)制度不健全

1996 年我國第一家專業(yè)再保險(xiǎn)公司——中保再保險(xiǎn)公司成立，在近30 年的探索中，雖借鑒國外再保險(xiǎn)市場發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，但是結(jié)合我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊性，再保險(xiǎn)的發(fā)展程度遠(yuǎn)沒有達(dá)到有效分擔(dān)原保險(xiǎn)的保障壓力。農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)制度的建設(shè)離不開再保險(xiǎn)制度，無法將普遍的農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)較好地分散到市場，使得我國農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散處于發(fā)展的困難時(shí)期。

5.2 政策建議

5.2.1 明確政府職能定位，完善配套制度建設(shè)

農(nóng)業(yè)發(fā)展問題關(guān)乎國民的生存和安全，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制立足于保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、預(yù)防農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)以服務(wù)“三農(nóng)”為準(zhǔn)則，高效發(fā)揮保險(xiǎn)對(duì)于農(nóng)業(yè)、農(nóng)戶的保障職能。我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場仍然處于摸索階段，政府部門的職能定位一定要清晰。首先，政府部門應(yīng)當(dāng)積極組織研究風(fēng)險(xiǎn)分散的有效手段，并嚴(yán)格控制其可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)程度，高效參與保險(xiǎn)市場和金融市場，增強(qiáng)政府、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、資本市場共同分擔(dān)農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的能力。其次，需要加快完善農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散相配套的法律機(jī)制和政策扶持。政府要充當(dāng)監(jiān)管的角色，引導(dǎo)企業(yè)或個(gè)人積極參與專項(xiàng)保險(xiǎn)基金的建設(shè)。在此基礎(chǔ)上，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部及財(cái)政部應(yīng)當(dāng)帶領(lǐng)銀保監(jiān)會(huì)等部門聯(lián)合制定《農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制管理辦法》等法律法規(guī)，規(guī)范管理農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的自留與分保比例、專項(xiàng)保險(xiǎn)基金的計(jì)提比例，對(duì)政府財(cái)政補(bǔ)貼的比例、社會(huì)組織捐贈(zèng)的形式、再保險(xiǎn)公司的標(biāo)準(zhǔn)保險(xiǎn)協(xié)議、企業(yè)捐贈(zèng)的稅收優(yōu)惠制度等作出明確的職責(zé)認(rèn)定[9]。政府部門的角色定位應(yīng)該是農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的最終兜底人、監(jiān)管人和引導(dǎo)人。

5.2.2 建立大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)基金，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)分散能力

目前我國部分省份設(shè)立了大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散的專項(xiàng)基金，但是統(tǒng)籌程度以縣、市為主，基金來源主要是政府財(cái)政直接劃撥以及原保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)的一定收益計(jì)提，同時(shí)對(duì)于基金的管理沒有設(shè)立專門的公司，既增加了政府在扶持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)上的資金投入，又使基金很難永續(xù)健康地發(fā)揮作用，更難達(dá)到對(duì)于其他省市的跨地區(qū)輻射作用，在很大程度上局限了這些基金發(fā)揮更大的效用。加之我國農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)市場發(fā)展較為緩慢，現(xiàn)行的再保險(xiǎn)多以商業(yè)再保險(xiǎn)的形式分保，但是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)原保險(xiǎn)產(chǎn)品的普遍可得性和高風(fēng)險(xiǎn)性使得在分保過程中的條件較為嚴(yán)格，在一定程度上制約著我國再保險(xiǎn)市場的發(fā)展。一旦建立起全國統(tǒng)籌的農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)基金，并成立專業(yè)的基金公司加以管理，既可以較好地解決各地區(qū)之間政策差異導(dǎo)致的一系列難題，在更大范圍內(nèi)分散風(fēng)險(xiǎn)，也可以促進(jìn)基金發(fā)揮長遠(yuǎn)的作用，強(qiáng)化對(duì)于農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的分散能力。還可以增加基金的來源，由政府部門投入一定的資金，再經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司所得利益計(jì)提，并吸收社會(huì)捐贈(zèng)資金，經(jīng)過與金融市場的接軌，獲取基金收益。保證基金的永續(xù)發(fā)展，增強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的抵御能力，逐步減少對(duì)政府財(cái)政的依賴，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分散的高效制度。

5.2.3 完善大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散體系，構(gòu)建多層次風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制

完善農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散的主抓點(diǎn)仍然是再保險(xiǎn)機(jī)制的優(yōu)化，但是我國的農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散體系仍處于起步階段，各省市都在積極開展試點(diǎn)工作。中央層面尚未發(fā)布對(duì)于農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)制度的安排，也未著手建立起專業(yè)的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司作為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理的輔助機(jī)制。首先，政府應(yīng)當(dāng)盡早建立起農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司，解決保險(xiǎn)市場缺乏再保險(xiǎn)主體的困境。其次，創(chuàng)新大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金的設(shè)置模式、資金累計(jì)及增值、資金來源及計(jì)提模式，測算合理計(jì)提比例，結(jié)合第三次分配制度的優(yōu)勢，合理吸收社會(huì)捐贈(zèng)資金，解決大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)基金的資金來源問題，并建立起省、市、縣三級(jí)農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，逐級(jí)實(shí)現(xiàn)對(duì)于農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的縱向分散。再次，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)大災(zāi)債券、大災(zāi)期貨、大災(zāi)期權(quán)等金融衍生工具的創(chuàng)新和探索，試點(diǎn)探索大災(zāi)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)證券化的觸發(fā)條件，明確大災(zāi)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)證券化的運(yùn)作流程，配套法律金融監(jiān)管體系。只有建立起較為完備的多層次風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，才能盡可能保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)健發(fā)展。