宜賓市城鄉要素流動促進城鄉融合發展研究

□何雪蓮，蘇 奎

（四川輕化工大學，四川 宜賓 644000）

改革開放以來，我國主要采取“以農哺工”的城鄉二元分割模式，二元經濟結構不可避免地造成了城鄉差距拉大的分化現象，使城鄉要素流動受到了許多阻礙，而要素流動的逐利性規律使農村要素資源大量流向城市，城市要素資源卻很少向農村回流，導致農村缺少發展基礎，城鄉發展差距顯著。隨著社會生產力與生產關系的改變，現階段我國的城鄉關系從分離分裂的對立局面進入到融合發展的新時代，而城鄉融合的核心在于生產要素間的合理自由流動。當前，我國城鄉關系發展思路也由以往的“以城帶鄉”轉變為“城鄉互動”，因此需要加快城鄉要素間的合理流動配置，提升資源配置效率，激發農村內在動力。

1 城鄉要素流動推動城鄉融合的原理

實施城鄉融合發展是一項系統而龐大的工程，涉及政治經濟、文化生活與生態環境等方面，宜賓市推進城鄉融合發展是適應當前成渝地區經濟發展新格局的必要需求。在傳統的城鄉要素流動中，農村要素長期流向城市，削弱了農村依靠要素資源稟賦的自我發展能力，形成了“農村要素外流—農村經濟增速放緩—農村要素繼續外流—城鄉差距不斷拉大”的惡性循環，這種局面嚴重影響了宜賓市農業農村現代化實現的需要。

1.1 城鄉要素的流動提升資源配置效率

要素流動的逐利性規律以獲得最高效益為目的，具體表現為要素從邊際生產率低的地區向邊際生產率高的地區流動，這種規律促使要素不斷尋找更高的收益，使其在不同的地區和行業間流轉。要素間的流動匯集打破了城鄉間相互封閉的循環機制，使資源之間形成競爭，這種競爭為提高資源配置效率提供條件。城鄉融合的發展離不開人力、資本、土地等資源的支撐。一是勞動力在農村與城市間的空間移動不僅是數量上的變化，農民被高收益吸引，從農村流動到城市，獲得更高收入的同時其本身的勞動邊際價值也相應增加，改變了城鄉勞動力收入差距較大和生產效率差異明顯的局面。二是城鄉資本要素的流動能夠有效彌補農村資金短缺的弱項，由于資金流向城市的進入成本增加，農村的投資收益也在不斷提高，所以資金逐漸向農村回流，促進農村金融服務朝多樣化和專業化發展[1]。

1.2 城鄉要素的流動促進要素結構優化

農村與城市都有相對缺乏的資源。因此，城鄉要素的流動也是對雙方匱乏資源的補充，為城鄉融合提供發展動力。在以往要素流動情況下，農村勞動力流入城市，彌補了城市二三產業迅速發展時的人力缺口，勞動力在城市要素中的比例迅速上升；在土地要素方面，由于城市面積迅速擴大，原本的城鎮土地已經無法滿足城市新建的需要，大量農地轉為城市用地，這是發展都市所必需的條件。與此同時，由于農村缺乏資金和先進的技術，城鎮又具備了農村發展的條件。由此，在城鄉要素的流動中，通過優勢資源相互補充，從而使鄉村和城鎮在各領域相互融合[2]。

1.3 城鄉要素的流動改善要素供給質量

勞動力作為與其他要素聯系最密切的資源，在流動時對要素供給質量提升方面的表現最為突出。技術的進步與信息的優化能夠在流動過程中完成，勞動力作為技術與信息等要素流動的載體，一方面，在流動時提升了勞動力自身的價值，為城鄉融合發展提供人才基礎；另一方面，當農村勞動力返鄉后，其自身積累了先進的信息、技術和思想觀念，為農村帶去了更科學的生產技術，推動農業農村向現代化發展，有效縮小城鄉差距。技術與信息要素在流動過程中，同樣也伴隨著人力、資本和土地要素的流動，在填補農村對于先進信息技術需求的同時，也為農村發展提供了高素質人才和充實的資本基礎，對農村地區基礎設施建設提供強力支撐，促進城鄉融合[3]。

2 宜賓市促進城鄉要素流動的探索

2.1 推進戶籍制度改革，統一城鄉公共服務體系

一是破除身份壁壘。宜賓市不斷深化戶籍制度改革工作，切實降低農民落戶城鎮的各類限制條件，實現了“四個全面開放”，即在宜賓行政區域內有穩定住所、合法穩定的就業人員以及本人自愿轉為城鎮居民的人員，均可申請登記城鎮居民戶口。二是推動鄉村人才振興戰略。宜賓市積極鼓勵人才返鄉下鄉創業，通過提供貼息貸款、購房補貼等扶持政策，為農村創業人才提供政策保障。著力完善鄉村教育工作，開展農民素質教育培訓，培養高素質農民、農村電商人才、農村創業領頭人等。推進實施鄉村人才激勵政策，對在農村工作的碩士、博士給予每年3 萬～5 萬元補貼。三是健全社會保障體系。2014 年宜賓市實現將“新農保”與“城居保”合并為“城鄉居民基本養老保險”的改革。

2.2 優化農村金融體系，推進農村產權制度革新

一是創新農村地區金融服務方式。2011 年，宜賓市按照“一地一特色、一行一方案”的思路，延長金融服務鏈條，積極支持大學生村官創業貸款，各類金融創新產品價值約55 億元，普及超過320 萬農民，改善農民經濟收益結構，促進農民增收致富。二是建設完善的農村產權交易市場。宜賓市根據《四川省人民政府辦公廳關于全省農村產權流轉交易市場體系建設的指導意見》的要求，以保障農民與村集體的權益為根本，開展農地經營權、集體林權、“四荒”地使用權等產權交易服務。

2.3 完善城鄉土地管理，建立農用地保護機制

一是對土地流轉機制進行改革。宜賓市建立了農村土地流轉服務中心，及時向農民發布土地流轉信息，宣傳土地流轉法律政策，讓農村土地流轉從混亂無序轉為規范有序、行政助推轉為市場化運作，保護農民流轉土地的合法權益，推進宜賓市產業規模化、集約化發展。二是落實耕地保護制度。2021 年，為貫徹落實保護耕地的指示精神，宜賓市起草了《宜賓市2021 年度縣（區）和市直有關部門耕地保護黨政同責工作考評細則》，通過完善考評機制，合理控制用地規劃，以嚴守耕地紅線為原則，切實履行耕地保護責任。

3 宜賓市城鄉要素流動的制約瓶頸

3.1 城鄉要素市場發育程度不高

為促進城鄉融合發展，宜賓市出臺了一系列政策與法規，但實現城鄉要素的自由流動仍面臨要素市場化程度和組織化水平低的困境。農村地區要素市場發育滯后，要素市場配置效率低，無法對農村資源進行高效配置。2021 年，宜賓市城鎮居民人均可支配收入與農民人均純收入分別為38 386 元與22 273 元，城市居民和農村居民人均消費開支分別為23 263 元與17 557 元，見圖1。宜賓市城鄉居民在收入水平、消費結構和消費環境方面都有所不同，城鄉差異促使市場環境更加復雜多變。

圖1 2017—2021 年宜賓市城鎮居民人均可支配收入與農民人均純收入

3.2 農村對于生產要素缺乏吸引力

一方面，農業農村相關產業投資風險較高，宜賓市地處丘陵地帶，導致土地規模無法大面積集中，并且當前農用地管制嚴格，部分農村地區基礎設施建設不完善，導致經營成本增加，增加了農業投資的不確定性；另一方面，由于早期大量要素從農村外流，使農村失去支撐其發展的根基，農村自身發展動力不足，因此缺乏對要素資源的吸引力，農村發展緩慢[4]。

3.3 公共資源投入向城市傾斜

近年來，宜賓市城鄉居民在醫療和養老保障以及義務教育方面實現了制度全覆蓋，鄉村的基礎設施也得到巨大提升，但城市與鄉村二者間的公共服務水平差異依然存在。在醫療衛生領域，高質量的醫療資源集中在大醫院，而醫療條件優越的大醫院基本集中在城市地區，鄉鎮缺少先進醫療人才隊伍；在教育領域，財政對農村教育支出不足，城市擁有更完備的教育設施和更高質量的師資隊伍[5]。

4 宜賓市促進城鄉要素流動的激勵機制

4.1 建立城鄉要素市場培育機制

在推進城鄉融合發展進程中，培育城鄉要素市場應以經濟手段為主、法律手段為輔，讓要素市場得到健全發展。一是保障要素主體地位。切實提升農民的整體素質和綜合素養，完善勞動力要素流動的中介服務，創建良好的市場環境，出臺勞動力要素市場培育幫扶政策，落實勞動力的就業政策體系。二是注意農村要素市場與城市要素市場的差異性。在構建城鄉統一的要素市場體系時，要考慮到農村與城市不同的經濟社會情況，農村要素市場發育滯后的現實情況需要通過落實合理的政策來改善，進一步深化要素市場化改革，正確把握城鄉要素市場與政府之間的關系[6]。三是完善農業產業結構。產業是要素的重要載體，實現農業產業現代化是城鄉融合發展的必經之路，以合理的產業結構為組織基礎，配套先進的生產經營方式和科學技術為支撐，推進信息市場發育，全面提升要素市場配置效率[7]。

4.2 構建城鄉要素利益聯結長效機制

近年來，宜賓市不斷推進城鄉要素之間的流動，隨著要素的涌入，農村利益關系與農村環境錯綜復雜，探索長效的利益聯結機制成為城鄉融合最迫切的問題，而創新利益聯結機制最主要的是突出農民主體地位。一是共建。農民是農村的主人，是城鄉融合的主體，在促進要素流動的同時，要充分激發農民的積極性，保證他們的知情權，讓農民參與鄉村治理，給予農民參與城鄉融合發展的機會，時刻了解農村發展情況。二是共創。城鄉融合不能拋開農民發展，農民對農業農村的了解具備天然優勢，依靠傳統“輸血式”幫扶只是曇花一現，要想謀求農村長遠的發展，應利用城市與農村間的鄉土差異，提供具有鄉村特色的產品與服務，吸引更多人群進入農村[8]。三是共享。在要素流動產生收益的過程中，應創新利益分配形式，探索股份制、合同制等組織形式，通過農業產業化實現利益共享，共同承擔風險，讓農民享受到城鄉融合發展帶來的成果[9]。

4.3 建立要素流動政策協調配套機制

城鄉融合涉及內容廣泛，城市與鄉村、人口與社會、經濟與生態等各環節相互影響與聯動。因此，在促進城鄉要素流動的政策配套上，不能只側重某一方面，而是把要素流動的各環節當成有機整體，構建合理且完整的政策體系，打好政策協調配套的“組合拳”。在城鄉融合過程中，“人力、土地、資金”是最重要、最基礎的要素。因此，要保證財政政策向農村傾斜，吸引和引導社會資本投入農村地區，積極推進農村普惠金融綜合服務建設，拓展農業發展銀行的業務主體與業務范圍，在農民貸款難等問題上給予支持。盤活農村閑置農用地，深入推進城鄉土地要素市場化改革。在推動土地流轉的同時，也要考慮從土地中解放出來的勞動力，這些勞動力需要就業政策和保障政策的協調。促進要素流向農村，需要就業保障政策、財政幫扶政策、土地政策等多維度協調，達到城鄉融合發展的目標[10]。

4.4 構建農村發展內生動力激勵機制

實現城鄉融合發展，必須激發廣大農民積極性，激活鄉村內生動力。一是保障農民主體地位。一方面，農民是農村社會經濟發展的基礎，要增強農民對農村與農業的認同感和歸屬感，喚醒農民的“主人翁”意識，通過教育培訓切實提升農民的綜合素養，培育“新鄉賢”，為鄉村發展提供中堅力量；另一方面，為返鄉創業農民搭建發展平臺，鼓勵有意愿扎根農村的優秀青年投入到城鄉融合建設中，通過創建良好鄉村環境和出臺幫扶政策，讓廣大人才看到農村發展的勢頭與潛力。二是提升鄉村基層治理能力。開展基層黨建工作，壯大村集體經濟，提升基層工作能力，強化政府引導，創新村民自治方法，加強集體與個體間的聯系，完善群眾訴求渠道，營造和諧的氛圍。