土地整治助力鄉村振興的實踐研究
——以梅州市五華縣福陂村拆舊復墾項目為例

□唐 韋，朱東亞

（1.廣東水利電力職業技術學院，廣東 廣州 510635；2.廣東東圖規劃科技有限公司，廣東 廣州 510520）

隨著城鄉發展理念的演進提升，我國土地整治工作從最初較為單一的農用地整治發展為“十四五”規劃提出的“全域土地綜合整治”，并將其作為實施鄉村建設行動的一項重點內容。

我國土地整治的發展歷經4 個階段：起始培育階段（1954—1964 年），土地整治規劃初露端倪，重點為土地平整、“田水路林”綜合整治等各項內容；發展探索階段（1966—1987 年），提出了“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”的土地基本國策，土地整治主要圍繞耕地總量動態平衡的要求，按照開源節流并舉的方針展開；全面推進階段（1997—2003 年），土地整治工作全面推進，目標是以增加耕地面積和提高耕地質量為主，并且在實踐中開始探索農用地整理與農村土地整合相結合，同時整治范圍開始由農村向城鎮工礦用地延伸；綜合發展階段（2008 年至今），我國先后頒布實施了《全國土地整治規劃（2011—2015 年）》和《全域土地綜合整治試點實施方案編制大綱（試行）》，在高標準基本農田的建設與保護、鄉村振興、美麗鄉村建設等方面開展積極探索。

全域土地綜合整治是按照規劃的土地利用目標，通過土地整理、復墾、開發和修復等措施，推動田、水、路、林、村綜合整治，從而優化農村的生活、生產環境，促進農業規模經營、人口集中生活、產業聚集發展，推進城鄉一體化進程，以鄉鎮為空間，保護修復農用地、建設用地整理和鄉村生態等，對限制、利用低效、生態退化及環境破壞的區域進行綜合治理的活動。在我國國土空間規劃的引領下，土地整治緊緊圍繞農用地整理、建設用地整理、鄉村生態修復三大任務進行，以實現優化和構建生產、生活、生態空間格局，促進耕地保護和土地集約節約利用，改善鄉村居住環境，助推鄉村全面振興，如圖1 所示。

圖1 全域土地綜合整治三大任務

1 項目開展背景

農村建設用地拆舊復墾，是全域土地整治三大任務之一，是建設用地整理的重要內容。其核心是依據土地利用總體規劃、農村規劃，結合鄉村振興總體目標，推進農村閑置建設用地拆舊復墾，同時通過用地指標交易變現，為農村發展募集資金[1]。

根據相關文件的有關精神，梅州市五華縣人民政府、自然資源局等積極響應并大力推動拆舊復墾項目，審批同意福陂村作為五華縣拆舊復墾項目，主要建設內容有拆舊工程、土地平整工程、土壤改良工程、種植工程、灌溉與排水工程等。

2 項目實施狀況

五華縣拆舊復墾項目位于安流鎮福陂村，拆舊復墾前的現狀地類為農村居民點用地，規劃設計復墾為林地和坑塘水面，林地以栽植金桔為主，復墾后新增林地合計1.23 hm2，整個項目于2020 年9 月開始，現已完成驗收。

2.1 項目區土地利用結構與權屬情況

本項目區域面積為1.23 hm2。根據五華縣2018 年土地調查變更數據，涉及的7 宗地塊分布于五華縣安流鎮福陂村陂坪、屋場、田塅、陂塘、塞里、河石6 個村小組所有集體土地，屬于農村居民點用地，用地產權清晰、無爭議。

2.2 項目評價流程

2.2.1 評價范圍和初步復墾方向的確定

本項目確定適宜性評價范圍為計劃復墾區域內的全部土地，全部為農村居民點用地，面積為1.23 hm2。從項目土地的實際使用情況出發，綜合分析土地的使用規劃、自然條件、公眾參與意見及其他社會經濟因素等，確定其復墾方向為林地。

2.2.2 評價單元的劃分

根據評價區的具體情況確定了本項目共計1 個評價單元，單元類型為廢舊農村。

2.2.3 評價體系

根據項目區地塊的實際情況以及復墾前的土地用途，參考相關用地規范與規程等資料，選擇土壤質地、地形坡度、土壤有機質含量、灌溉條件、排水條件以及有效土層厚度等6 項評價因子組成復墾土地適宜性評價指標體系。將參評因子分解，各項指標數值標準化。

2.2.4 評價結果

通過調查評價單元內的土地質量，與復墾土地的限制因素的標準比對，最終得到土地質量的各指標分值，確定復墾適應性方向[2]。

通過現場調研項目區內計劃復墾地塊的水源、地形、地貌等狀況，調研結果顯示，項目區復墾地塊地面坡度在2°～5°，土層厚度在30～60 cm，表土層厚度15 cm 以上，表土層質地為沙壤土、黏土；土層中礫石含量不超過15%，土壤容重不超過1.45 g/cm3，pH 值5.0～8.0，有機質含量1%以上。參照每項參評因子的等級標準分值評分，具體適宜類型詳見表1。因為項目區已經實現了場地清運工作，故可通過工程措施，對其開展土地平整、布設灌排設施、植樹施肥等工作。

表1 評價單元土地適宜性評價結果表

2.3 項目的復墾分析結果及復墾單元

按照評價原則和依據，在對各評價單元適宜性評價結果基礎上，按照優先恢復原土地利用類型和符合土地利用總體規劃原則，結合公眾意見及農民意愿，最后確定項目土地通過土地平整土壤改良植樹造林等措施復墾林地。

2.4 水資源平衡分析

項目區內需水量主要是林地灌溉用水，項目區經規劃建設后屬小型灌區，按《廣東省農業綜合開發土地治理項目規劃設計指南（定稿）》標準，本項目灌溉水利用系數經規劃建設后為0.8 萬m3，根據梅州市計算點枯水典型年灌水、降水時段分配表查得項目區灌水量時段分配，經計算水資源能夠滿足項目區的用水要求[3]。

2.5 復墾工程設計與實施

結合項目區周邊山體現有植被及農民意愿，規劃復墾后的林地種植金桔，保留原有道路、溝渠和水塘。現場雜草叢生，雜物較多，同時項目區部分破舊房屋未拆除，需要拆除后，運走廢渣并處理。土地平整方量詳見表2。

表2 土地平整工程量表

3 項目實踐意義

全域土地綜合整治，有利于優化鄉村規劃、完善基礎設施、發展產業、改善環境、提升管理等，可促進鄉村系統性重塑和綜合集成創新，是實施鄉村振興的重要平臺和切入點，具有一定的經濟效益、社會效益、環境效益[4]。

3.1 經濟效益

一是本項目結合該村美麗鄉村規劃，閑置建設用地實施拆舊復墾后，改種經濟果木林或種植中藥材，既能給農民帶來直接的農業生產收入，也能配合周邊旅游項目開發推動項目區及周邊休閑旅游發展。

二是實施本項目后，所產生的建設用地結余指標可進入省屬平臺跨區交易。按照相關文件精神與省內的指標交易行情，農村建設用地拆舊復墾結余指標交易價格一般為750 萬元/hm2，規劃設計與建設成本約占10%。指標成交后需提留指標成交價款的5%作為省級統籌經費列入拆舊復墾成本。扣除指標價款成本后，按規定比例分配給縣級財政、鎮級財政、土地所有權人和使用權人。

三是項目所在地級市一般也會提留指標成交價款的5%作為域內的鄉村建設補助。因此，實施本項目后，分配給村集體與農戶的資金保守估計可以達到480 萬元/hm2（以指標交易成交價750 萬元/hm2，扣除實施成本以及省、市提留費用算），項目區形成結余指標1.23 hm2，交易后共計可得592.697 6 萬元。

3.2 社會效益

3.2.1 優化農村用地管理

通過農村建設用地拆舊復墾項目，可以騰退農村閑置的宅基地，有利于實現閑置宅基地的有償退出，落實一戶一宅的管理要求。

3.2.2 提升土地利用效率

通過項目實施，將農村建設用地整理后額外的指標用于緩解城鎮建設發展，提高地區土地利用集約水平，助力城市發展，從而縮小城鄉差距，促進城鄉要素流動。

3.2.3 調整農業結構，提高農民收入

通過復墾工程的實施，可在不占用耕地的情況下，合理布局經果林等經濟作物，調整農業結構并開發農旅項目，從而提高農民收入，助力當地鄉村可持續發展。

3.3 環境效益

3.3.1 改良土壤結構，恢復生產能力

項目區一般為硬化的閑置建設用地，土地長期失用，喪失生產價值。通過對項目區開展復墾、植樹造林、水土涵養等措施，將基本控制項目區的土壤結構，改良土壤性質，提高生態效益，恢復生產能力。

3.3.2 美化農地景觀，改善人居環境

項目區存在一定程度的臟、亂、臭等問題，對周邊農民的生產生活造成影響。通過項目區復墾，使原來廢棄土地變為優質農用地，達到恢復表土植被、美化環境的效果，優化人居環境。

4 思考與建議

一是要緊緊圍繞農村規劃，調整優化鄉村空間格局。土地整治是圍繞鄉村發展規劃，為了實現人口資源與環境和諧發展，達到經濟效益與社會效益相統一的目標，積極優化鄉村土地利用結構。

二是要堅持農民主體地位，引導培育現代鄉村治理體系。在實施鄉村振興戰略中土地整治發揮著重要作用，要充分尊重農民意愿，保障其知情權、參與權和受益權，保障土地產權人合法權益，嚴厲禁止損害農民利益，充分引導和調動廣大農民的積極性、主動性和創造性[5]。

三是要不斷拓展全域土地整治的資金渠道，規范實施程序與技術標準。政府要出臺引導和規范社會資本參與土地綜合整治的指導意見，規避政府及投資者的各項風險，規范調整業務流程，積極引導社會資本投入全域土地綜合整治項目，助力鄉村振興。

四是要創新建設用地結余指標的開發思路，保障當地土地長遠發展。農村建設用地拆舊復墾項目，應充分考慮當地發展計劃，所產生的建設用地指標應優先調整布局用于當地產業發展所需，以提高當地經濟收益，而非簡單地交易指標[6]。

5 結束語

鄉村振興戰略是中國特色社會主義進入新時代的重大國家戰略，全域土地綜合整治是實現鄉村振興戰略的重要路徑。以全域土地綜合整治作為保護鄉村土地資源、緩解城鄉用地供需矛盾的重要抓手，可優化和構建生產、生活、生態空間格局，從而促進土地節約集約利用、城鄉要素流動、改善農村人居環境，最終達成鄉村全面振興的總體目標。