鄉村振興背景下農村土地金融發展模式探討

□鄭靈淞，李思卉，郭文晶，章雋寰，王金艷

（臨沂大學商學院，山東 臨沂 273400）

隨著脫貧攻堅戰的勝利和全面建成小康社會目標的實現，中國“三農”工作重心轉移到全面推進鄉村振興戰略方面。金融是現代經濟的核心，在農村建設中具有十分重要的作用。《鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》明確提出，健全適合農業農村特點的農村金融體系，把更多金融資源配置到農村經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，更好地滿足鄉村振興多樣化金融需求。同時，對農村土地金融發展提出了具體要求，即穩妥有序推進農村承包土地經營權、農民住房財產權、集體經營性建設用地使用權抵押貸款試點，探索農村承包土地經營權和農民住房財產權“兩權”抵押試點工作。

自20 世紀80 年代起，我國積極探索農村土地金融的發展模式，目前已發展土地信托、土地銀行等多種傳統模式。之后基于普惠金融、數字金融以及互聯網金融開始探索供應鏈金融、生態資源集合融資等新型模式。這些模式運行的根本是盤活農村資源，豐富農村金融產品，解決農民融資難、融資貴的問題，為建設美麗鄉村、實現共同富裕奠定基礎。

1 農村土地金融的概念

目前，理論界對農村土地金融的概念存在3 個觀點。一是廣義的概念，即農村土地金融是與農村土地有關的資金融通活動，包括農村土地金融、農村宅基地金融和集體建設性用地金融，該定義的范圍較大，包括非農用的金融活動。二是指土地經營者以承包農村土地的經營權作為抵押向金融機構貸款，圍繞農村土地的開發、生產、經營展開的資金融通活動。該定義突出了土地承包經營權的抵押貸款行為。三是指服務對象為土地經營者、使用者或所有者，圍繞農村土地開發、生產、經營展開的資金融通活動，其概念仍以農村土地為中心，但資金活動不限于抵押貸款。后兩種定義的共同特點是農村土地金融是圍繞農村土地開展的資金融通活動，都強調農村土地，對農村土地范圍的明晰會影響對農村土地金融的理解。

農村土地是指農用地，我國《土地管理法》中明確農用地是直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等，農村土地金融活動將圍繞該范圍進行。鑒于農村土地是廣大農村的核心資產，文章研究屬于第三種觀點范圍，是基于農村土地開展的融資模式。

2 我國農村土地金融發展概況

我國農村土地金融的實踐多從民間摸索開始。2008 年首次明確大型農用生產設備、林權、水域灘涂使用權等可辦理抵押貸款業務。2015 年人民銀行組織開展土地承包經營權抵押貸款試點，建立北京大興區等232 個試點縣和天津市薊縣等59 個試點縣市區，開始對農村土地金融改革的頂層設計，上升到國家層面。2016 年“兩權”抵押貸款試點在國務院授權下正式開始。2019 年人民銀行、銀保監會等發布《關于金融服務鄉村振興的指導意見》，重點提出推進推廣農村土地承包經營權抵押貸款業務。從試點到推廣，由點到面，反映了我國農村土地金融改革的星火燎原之勢。2008 年以來我國有關農村土地金融政策改革內容如表1 所示。

表1 2008 年以來我國有關農村土地金融政策改革內容

截至2018 年9 月末，全國232 個試點地區農村土地抵押貸款余額為520 億元，同比增長76.3%，累計發放964 億元；59 個試點地區農房抵押貸款余額為292 億元，同比增長48.9%，累計發放516 億元。同時，陸續建立與農村土地金融發展相關的配套措施。土地流轉是農村土地金融的靈魂，全國已有1 231 個縣（市）、17 826 個鄉鎮建立土地流轉服務中心，建立第三方評估機構，開展土地價值評估工作，農村土地確權工作在2018 年基本完成。發展較早的土流網線下擁有1 156 家土地流轉服務中心及3 萬名土地經紀人，在全國各地投資建設運營的農村產權交易中心覆蓋597 個區縣，為土地抵押、流轉及發展農村土地金融奠定了基礎。

3 我國農村土地金融發展模式

自20 世紀80 年代起，我國積極探索農村土地金融的發展模式。經過20 多年的發展，以“兩權”抵押為中心發展起來的模式有土地托管為基礎的抵押貸款、土地信托、土地銀行、土地證券化、供應鏈金融、“兩山銀行”等，目前仍在不斷探索和優化中。

3.1 土地托管擔保模式：“農戶+土地托管機構+金融機構”模式

土地托管是土地流轉的一種形式，是指部分不愿耕種或無能力耕種者把部分或全部土地給受托方，由其代為耕種管理的模式。土地托管機構根據托管者的需求經營，適合農村實際情況，可解決農村分散小規模種植狀況，解決農村勞動力不足的問題，實現產銷一體化。我國土地托管名稱各異，例如土地服務公司、專業合作社、農業公社等。土地托管機構為社員提供融資服務，可作為擔保人幫助農戶向銀行等金融機構申請貸款，即土地托管擔保模式。該模式的優化和創新發展如圖1 所示。

圖1 以土地托管機構擔保為主的農村土地金融模式

土地托管擔保模式中，農戶將土地交由農村土地托管公司管理，向金融機構提出貸款申請，農村土地托管公司作為擔保方，為農戶貸款擔保。若農戶不能如期還款，由農村土地托管公司代償，以農戶未來的農村土地收入作為補償。同時，托管公司享有對托管土地的出租、轉讓等處置權利，收益作為擔保補償。該種方式可積極尋求政府在貸款利率、擔保等方面的政策支持。

3.2 土地信托模式

農村土地信托是土地流轉中的一項制度創新，是解決農村閑置土地、實現農業規模化經營、提高農業產業化水平的重要途徑，是農民將土地承包經營權作為信托財產委托給土地托管機構并獲得相應委托收益的一種金融形式[1]。2001 年我國開始采用農村土地信托模式，形成了紹興模式、益陽模式、沙縣模式以及宿州模式等典型代表。農村土地信托模式流程如圖2所示。

圖2 農村土地信托模式流程

鑒于農戶土地規模較小，可將村委或合作社作為總委托人集中土地后再委托，土地規模較大的農戶也可直接委托。信托機構依據專業優勢或資源優勢將受托的土地出租、轉包、入股、自我經營等，獲得租金、轉讓費、分紅、投資收益等，再分配給農戶、村委或合作社，村委或農民合作社再二次分配給農戶。

3.3 土地銀行模式

土地銀行是指主要經營土地存貸及與土地有關的長期信用業務的金融機構。我國第一家農村土地銀行2009 年在成都成立，隨后在全國推廣[2]。銀行連接土地供給者和需求者，使得土地流轉速度加快。同時，銀行大塊吸儲，通過對接種植大戶、專業合作社或農業生產企業，提高土地生產效益，發展規模經濟。近年來，各地都在積極探索建立土地銀行發展模式，如圖3 所示。

圖3 農村土地銀行模式

農村土地銀行模式運作流程如下。農戶向土地銀行存儲土地，一般是由村集體整合成片土地向銀行存儲，利于土地整片利用。土地評估機構根據土地的地理位置、肥沃程度以及升值潛力等確定合理的價格。銀行根據該價格確定利息金額，將存儲的土地“貸”給規模經營者，收取貸出利息（土地流轉費等）。另外，農戶也可直接向銀行抵押土地承包經營權證，辦理抵押貸款。

3.4 農業供應鏈金融模式

農業供應鏈金融模式是指銀行將核心企業和上下游企業聯系在一起，提供金融產品和服務的一種融資模式。農業供應鏈金融的服務對象是農業龍頭企業及其上下游產業鏈上的中小企業、農民合作社、專業大戶、家庭農場、普通農戶等，是一個閉合的整體系統，注重自償性，可圍繞種子、農藥、化肥、農業工具、農產品銷售等環節進行融資服務，如圖4 所示。

圖4 以農產品種植為產業鏈的供應鏈金融模式

圖4 列示了兩種產業鏈（上游和下游企業分別作為核心企業）的詳細過程。供應鏈金融是下游對上游授信，下游企業通過信息流篩選客戶，并以客戶的應收賬款或訂單為保障聯合金融機構提供貸款；上游企業向下游單位授信通過賒銷進行，也可以龍頭企業為擔保，由金融機構提供農戶貸款。供應鏈金融中的產品交易是真實交易，可有效減弱信用風險。

3.5 生態資源集合平臺融資模式

生態資源集合平臺也稱“兩山銀行”，是近年來農村經營制度的一大創新，其深入踐行了“綠水青山就是金山銀山”的理念。該平臺借鑒銀行分散式輸入、集中式輸出的模式，由政府主導開展自然資源產權和生態產品交易，推動山林、土地、流域、農房等碎片化資源整合，使之成為優質資產包，通過第三方評估后向銀行融資或吸引社會資本投資，如圖5 所示。

圖5 生態資源集合平臺融資模式

生態資源集合平臺融資模式最先發展于浙江省常山縣，之后全國各地均探索嘗試并取得顯著成績。其最大的優勢是可實現農村資源“零存整取”，進行專業化經營。平臺由政府主導，在融資政策方面具有先天優勢，建有自己的產業基金，可直接參與資源項目的經營，發行綠色債券或收益證券化產品（如林權收益權、旅游收益權、水權收益等）獲得資金。平臺自身或聯合銀行為農業企業、農民合作社、家庭農場等生態資源規模經營者提供了融資擔保、貸款服務，為盤活農村資源提供了資金來源。

4 促進農村土地金融發展的政策建議

4.1 建立完善的農村土地金融支持體系

完善我國農村土地金融組織體系，建立正規金融和非正規金融多樣化的金融體系。在土地金融發展初期，加大政策性金融的支持力度。鑒于農商行（農信社）在農村發展的優勢，土地銀行等可由農商行承擔，減少交易成本、管理成本，到成熟時期再行分離，充分發揮現有金融體系的功能，積極鼓勵各地創新多種金融產品，滿足農民對土地金融的需求。

4.2 建立完善的土地流轉體系

推動建立政府主導的土地產權（流轉）服務中心，為土地交易提供合同簽訂、產權轉讓、法律咨詢、公證、土地評估等服務，發布土地供求信息，實現農村土地流轉規范化。完善土地流轉中的農民利益保障機制。土地能否流轉起來，關鍵在于農民是否有流轉意愿。如果在流轉中農民的利益受到損害或者流轉收益較低，農民可能寧可荒地也不愿流轉。建立完善的利益保障機制是實現農村土地流轉的重要保證，針對土地承擔的社會保障功能，我國應加強多層次的農民養老保險制度，將社會養老、強制性養老、自愿性養老保險以及政府補貼相結合，必須強制將土地流轉中的一部分收益作為農民的養老儲備金集中管理，村委不得以各種形式侵占農民土地流轉的利益。

4.3 加強法律、政策與產權開放方面的保障

我國《物權法》規定，耕地、自留地以及宅基地等集體所有的土地不能進行抵押。現行國家層面的法律框架并沒有為農村土地經營權抵押融資提供法律、法規保障，僅是在各試點區域內得到一部分地方性法規的許可，所以農村土地金融制度建立面臨的第一大問題是法律和政策的制約[3]。需從法律和政策方面明晰三權的概念和權能，修改如《擔保法》《物權法》等相關法律對土地使用權禁止抵押的規定，滿足現實發展需要。

對土地流轉方面的限制，特別是承包權流轉對象的限制，可以采取逐漸開放的形式，集體預留一部分承包地僅限內部成員承包和流轉，承擔社會保障功能。除該部分土地外，其他土地可以根據市場需求以承包、出租、入股等形式流轉，流轉對象可為非集體成員，吸收外部人員投資經營，提高土地市場效率，優化資源配置，增加農民經濟收入。

4.4 建立農戶信用評價長效機制

建設農村信用體系是建設社會信用體系的一項重要的基礎性內容，對鄉村全面振興具有積極意義，對優化農村信用和融資環境、幫助農民增收、支持農業增效等具有重要作用。

信用基礎是農村土地金融可持續發展的重要基石，金融機構可通過以往業務綜合評價農戶信用等級，與村集體委員建立密切聯系，了解每戶的經濟結構和信用狀況。金融機構人員應深入村戶調查了解，建立農戶信用檔案。