從碎片化到整體性：基層治理能力提升的長效路徑

楊寶強

（海南師范大學，海口 571158）

一、引言

國家治理體系和治理能力現代化是全面深化改革的重要目標。基層治理作為國家治理能力現代化的重要組成部分，其治理能力提升既關系到本地治理成效也直接影響著國家治理能力的整體提升。黨的二十大報告提出，要深入群眾、深入基層，采取更多惠民生、暖民心舉措，健全基本公共服務體系，提高公共服務水平。但由于不同治理主體的利益關切、治理理念、治理方式等存在差異，基層治理時常呈現分散化和碎片化現象，致使公眾利益訴求難以整合〔1〕。在治理語境下，碎片化是一種“治理主體相互獨立、治理政策實施散亂、治理目標容易背離初衷的現象”〔2〕。學界對治理的分散化和碎片化研究最早始于新公共管理理論的應用和實踐。這種新公共管理模式一定程度上可有效提升政府管理的效率，但也容易引發政府各部門間協調不暢與合作缺失，進而引發治理的分散化和碎片化，影響治理實效。為解決這一問題，西方學者提出了整體性治理，“通過實現橫向與縱向協調的思維和行動來獲得某些益處”〔3〕。希克斯將不同主體間的協同合作分為“政策制定中的協同或政策協同；項目管理中的協同或項目協同；服務供給中的協同；面向個體的服務協同，即幾個部門圍繞特定客戶的需求與偏好，協同提供綜合而又個性化的服務”〔4〕。基層治理涵蓋內容廣泛，涉及多個部門、多個主體以及多重要素，具有明顯的治理復雜性，也更需要不同主體間的協同合作以應對復雜的治理局面。因此，緩解基層治理困局，破除治理的碎片化問題，圍繞治理的難點，探索基層治理的創新路徑便成了當前基層政府亟需解決的問題。本研究將從整體性治理維度，分析基層治理的碎片化問題，探索其生成機制，據此提出基層治理的整體性治理路徑。

二、基層治理碎片化表現形式

基層治理是國家治理的基石，《中共中央、國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，從加強基層政府能力建設、健全基層群眾自治制度、推進基層法治和德治建設等方面對基層治理提出了要求。近年來，在黨和政府的領導下，基層治理成取得了諸多成就，但在治理主體、機制、責任等方面仍存在碎片化現象。

（一）復雜治理場域中的主體碎片化

基層治理牽涉事務眾多，治理對象的需求多樣性一定程度上也決定了基層治理本身的復雜性。在參與主體上，基層治理應包括政府、自治組織、社會組織、社會精英以及企業等。但從基層治理的實踐看，政府依然是最主要的主體，這一點在農村表現更為明顯。尤其是在農村稅費改革后，上級政府資源輸入減少，相關激勵措施的缺乏也直接導致村莊權力的“懸浮”。村民自治組織作為基層治理的重要主體，近年來，受“打工經濟”影響，老齡化現象嚴重，既難以有效對接上級資源輸入，也缺乏積極參與基層治理的精力。社會組織的發展需要相應的社會環境和組織基礎，但在基層，一方面是社會精英和民眾的大量外流，另一方面則是基層社會本身的經濟乏力，缺乏相應的資金支持，從而導致社會組織發展受限，在基層治理中參與度自然較低。社會企業方面，企業較少將業務拓展到基層，即使參與也多是形式化，難以發揮真正的主體作用。因此，在基層治理方面還尚未從單中心走向多元化治理，進而導致基層治理主體碎片化問題。

（二）基層治理機制的碎片化

基層治理的有效性取決于治理機制的協調整合能力。從政府運行的體制角度講，由科層制形成的等級權威可有效對各職能部門的權限與行動給予協調，具有較強的執行力。但也容易引發本位主義，各職能部門的分化，導致部門間協調整合陷入困境，引發各部門間的分割。從治理的實踐看，對某一項政策的執行更依賴于“運動式”治理模式，這種模式雖具有執行效率高的優勢，但缺乏各部門協同整合的長效思維。一定程度上講，各部門間的協同整合需要一個持續的過程來消除各部門間的摩擦和沖突，進而形成有機的協調整合。但在“運動式”治理模式下，以命令式手段為特征的政策執行邏輯往往使職能部門間在短期內難以達成有效的協調和溝通。“功能化政府組織為主的政府組織分化狀態導致功能的進一步碎片化。”〔5〕此外，基層治理的層級過多也容易導致政策執行的偏差和相關信息的不對稱。一定程度上，治理的鏈條越長，參與治理的主體就越多，不同層級基于自身利益對政策的解讀也容易偏離政策初衷，而政策執行中謀利性動機的存在也更容易導致政策執行的異化。

（三）基層治理責任的碎片化

在我國的基層治理體系中，各級政府治理責任的劃分主要是基于屬地管理原則，職能部門將大量任務指派到基層。上級下發的文件和相關指示也往往會轉發到基層，并附有相應的考核和檢查。這種治理模式下的責任分配，往往會淡化上級主管部門的責任，增加基層執行部門的壓力。基層治理中協同機制的缺位也導致各職能部門間缺乏有效的溝通，各職能部門各行其是現象較普遍。此外，上級各職能部門也面臨此類困境，各職能部門間缺乏有效溝通，具體工作安排也多出現重復甚至相互矛盾。一方面導致基層的層級增多，加大了基層工作任務量，另一方面也導致基層工作效率降低。基層治理作為國家治理的“末梢”，“本應是服務基層，引領基層治理功能，但基層自治的管控權大量滲透于基層群眾自治組織之中，許多自治組織受制于上級行政部門，未實現政社分離，行政色彩濃厚”〔6〕。

三、基層治理碎片化的形成原因

基層治理的碎片化困境，從生成機制看，既與當前基層治理的復雜性有關，也與基層政府內部職能部門間權責邊界不清、社會引導能力缺乏、參與主體間協同機制缺失相連。

（一）個別基層政府職責邊界模糊

政府職能邊界的清晰界定既有助于保障各職能部門的權力實施，也可避免政策執行中的相互推諉。但當前基層治理中，受多種因素的疊加影響，個別基層政府的職能轉變不到位，職能定位不清，各部門間條塊分割，資源也較為分散。部分地方的社區自治組織也承擔了大量行政工作，導致基層自治能力不足。基層政府包攬過多，自身又缺乏相應的治理能力，從而導致大量基層工作陷入困境。此外，基層干部的治理能力相對較弱也是導致基層治理碎片化的重要原因。部分干部缺乏統籌規劃能力，在面對復雜事務方面缺乏相應的駕馭能力，文化水平不足導致難以有效掌握新形勢下基層治理數字化方法，工作難以有效落實。此外，基層組織的組織動員能力不足，基層干部問題意識缺乏，缺乏系統規劃能力也直接影響了基層治理效果。

（二）基層政府的社會引導能力不足

多元主體參與是治理的顯著特征。基層治理必須要充分發揮社會力量的作用，充分調動群眾的積極性，發動群眾的力量和智慧來提升基層治理能力。在中國式現代化國家治理體系中，社會力量的參與也是構建共建共治共享社會治理格局的必然要求。反觀現實，當下基層治理中，群團組織和社會力量的參與依然不足，尤其是經濟水平相對落后的地區。一方面，基層政府與多元主體協作缺乏相應的制度設計，導致基層治理實踐中社會主體的有效參與不足。加之，基層治理對行政手段的依賴也導致治理中群眾難以有效參與其中，進而造成基層治理的越位和缺位。另一方面，在基層治理理念上存在偏差，缺乏整體性治理思維，難以有效協調和整合各方力量。

（三）基層治理主體間的協同機制缺失

基層治理碎片化問題的形成還與主體間協同機制缺失相關。協同治理從本質上講是多元主體在共同參與事務管理過程中所構建的一種相互協作、資源共享以及聯合行動的正式或非正式關系，其作用在于彌補單一治理主體的不足。在壓力型體制下，各地方政府面臨績效考核的壓力，往往處于競爭狀態，從而導致跨部門協同機制難以形成，相關規章制度也難以達成權責分配的公平性。由于制度化、常態化協同機制的缺失，必然會導致在面臨跨界性事務時，各職能部門即便是在行政命令下實施協同合作，也難達到理想的合作效果。主要在于臨時性的跨界協同往往難以厘清各參與主體的權責。

四、提升基層政府整體性治理能力的對策

整體性治理是在對新公共管理理論批判和反思的基礎上提出的新的治理范式。在實踐中也得到了廣泛應用。基層治理涉及事務眾多，是一項長期的系統性工程，“而整體性治理在目標上則強調以滿足公眾需求為導向，為公眾提供無縫隙的公共服務”〔7〕。同時，整體性治理還注重多元主體的整合，在治理過程中強調主體間的信任與合作以提升治理成效。

（一）轉變治理理念，構建基層整體性治理共同體

由于基層各部門的利益分割和多重因素的影響往往導致基層治理陷入碎片化困境。推動基層治理的有效性需轉變傳統的治理理念，邁向整體性治理，應以公眾利益需求為導向，整合多方治理資源。健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。因此，“基層政府應將民眾生活事項的解決作為首選項，在制度設計上將民眾生活事項的解決列為重要考核指標”〔8〕。通過整體性治理，逐步將多元社會力量納入基層治理體系，彌補政府治理不足，破除基層治理碎片化問題，提升治理能力。在這一過程中，基層政府應擔當基層治理的主要參與者、社會力量的引導者。主動為社會力量參與基層治理提供政策支持，消除其參與障礙。充分調動社會多元力量參與基層治理的積極性和能動性，優化基層治理主體結構，進而構建基層整體性治理共同體，避免基層治理的內卷，保障基層民眾權益。

（二）完善基層治理內容，構建系統化整合機制

基層事務的多樣性和復雜性客觀上增加了基層治理的難度，而基層治理的碎片化又造成基層治理陷入多重困境。提升政府基層治理能力，一方面需要完善基層治理的內容，借助社會力量提升基層治理能力。另一方面需從制度和功能方面構建完善的整合機制，保障治理有效。一是制度方面整合。轉變政府職能，深化基層政府機構改革，厘清部門間權責邊界，從制度上為基層整體性治理提供保障。在屬地管理同時，應將具體分管基層管理的相關職能部門下沉到社區，賦予其綜合管理權限，社區黨組織積極配合其工作，并制定完善的考核機制以保障其執行力。二是從功能方面整合，推進以黨建引領基層治理，構建由社區管理委員會與社區黨組織牽頭，社會多元主體參與的治理平臺，推進協商民主廣泛多層制度化發展，通過多元主體協同共治實現對基層多元利益的吸納，進而提升基層治理效率。

（三）依托數字技術，提升基層治理數字化水平

“整體性治理強調整合信息技術和網絡技術，以此作為治理手段，推動在線治理模式和政府部門行政管理的高度整合。”〔9〕現代信息技術的發展也為基層整體性治理的信息化和數字化建設創造了條件。黨的二十大報告指出，要完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺，健全城鄉社區治理體系。因此，提升基層治理數字化水平，一是要構建基層數字治理平臺。借助數字信息技術，基層政府積極與企業協同合作，根據本地實際，構建本土化數字治理平臺，依托這一平臺，改變治理分散化和碎片化的現象，可集中部署基層治理的各項任務。借助數字治理平臺還可實現治理數據的共享，推動基層政府線上和線下的一體化政府轉型。二是結合基層治理實際，“逐步探索契合當地的數字政府發展模式，不斷優化政府結構體系和職能體系，從技術、制度、組織等方面加強數字政府建設，打造線上線下全方位服務體系，增強服務供給的協同度”〔10〕。三是對基層政府人員進行常態化數字技能培訓，使其能熟練掌握和運用數字技術，能在具體工作中切實掌握數字技能，進而更好地配合政府工作，提升基層治理有效性。

綜上所述，基層治理是國家治理的基礎，基層治理的核心在于如何將基層社會中的多元要素進行整合，如何對基層治理主體進行合理的角色界定以實現基層治理的規范化和有效性。當前基層治理的碎片化問題既影響了治理的成效，也使基層政府難以應對復雜多變的治理實踐，無法有效回應民眾的多元化訴求。而整體性治理既可有效應對治理碎片化和分散化，也具有較強的實用性和時代契合性。因此，本研究依據整體性治理理論的核心要素及思想，立足基層治理實際，從構建基層整體性治理共同體、構建系統化整合機制、提升基層治理數字化水平方面解決基層治理的“碎片化”問題，進而推動基層治理整體性格局的形成。