整體智治視角下地方政府數字治理實踐特征與優化進路
——基于山西省政府“五個一”數字治理建設的案例分析

趙麗英，白 彬

（山西財經大學，太原 030006）

數字治理是現代社會以數字技術、信息技術和網絡技術為基礎，驅動政府治理轉型的新型治理方式〔1〕。黨的十九屆五中全會中提出“加強數字社會、數字政府，提升公共服務、社會治理等數字化智能化水平”，對推進治理能力現代化進程中政府的工作提出了重要要求。2022年6月，國務院印發了《加強數字政府建設的指導意見》，要求創新政府治理理念和方式、形成數字治理新格局。由此，政府治理有“數”已成為時代之新向度。山西省在加快政府數字化發展的背景下，邁出了政府數字治理的改革步伐。依托“五個一”治理架構，廣泛運用數字技術，激活政府數據資源，聯動多元治理主體，塑造出地方政府數字治理轉型新樣板。本文綜合山西省政府數字治理建設中的實踐舉措和動態特征，探索地方政府數字治理走向“整體智治”的創新進路。

一、山西省政府“五個一”數字治理歷程

數字治理具有與傳統的治理體系不同的治理格局和特征〔2〕。立足于我國數字化發展背景，山西省深入貫徹落實黨中央、國務院決策部署，以“五個一”總體要求為導向，全力打造數字治理轉型“山西樣板”，依照《山西省政務信息化項目建設應用管理辦法》《山西省加快數字政府建設實施方案》等文件，對政府服務理念和治理方式進行改革創新，建成了一批具有山西特色的數字政府應用平臺，為加快推進數字治理轉型創造了條件。縱觀山西省“五個一”數字治理歷程，可分為夯實基礎建設、全面深化建設、優化提升建設三個發展階段。

（一）夯實基礎建設階段（2019.6—2020.5）

2019年，山西省首次提出了“五個一”數字治理改革思路和要求，即以“一朵云、一張網、一平臺、一系統、一城墻”五方面為統領，形成山西省數字政府建設格局。隨后，當年《政府工作報告》強調按照“五個一”思路和要求加快構建數字政府。2019年12月省政府印發了《山西省加快數字政府建設實施方案》，圍繞夯實“五個一”基礎設施建設、加快提升政府治理體系和治理能力現代化水平展開工作。在此階段，全省各地市開始積極探索，“一網通辦”政務服務事項的梳理工作在全省開展。初步建成政務數據和業務統一的一體化政務平臺，完善政務門戶網站，分步推進網上辦事、政務公開等政務服務事項，提高政府數字治理水平。

（二）全面深化建設階段（2020.6—2021.5）

山西省在政府數字治理進程中嚴格遵照“五個一”總體要求展開行動，通過赴上海、深圳、杭州、嘉興等先進城市考察學習，組織信息化建設方面專家學者研討，奮力彌補山西數字基礎設施建設落后造成的短板弱項，地方政府數字治理改革初現成效。2020年12月省政府以《山西省數字政府建設規劃（2020—2022年）》為主要指導文件，繼續以“五個一”總體要求為架構，積極探索全省范圍內互聯網、大數據、區塊鏈、5G融合、人工智能等新興數字技術與政府治理深度融合路徑。同時，構建了數字政府“六大支撐體系”與覆蓋社會治理、公共服務、政務服務、市場監管、生態保護、鄉村振興等多方面的“十大創新應用”。通過省政府信息管理局、數字政府建設運營公司和省數字政務服務中心構成的“品字形”組織結構，推進政府信息化建設，承擔政務信息化系統的開發、建設、運維等任務以及決策和智力支持工作。2021年1月，省政府頒布實施《山西省政務數據管理與應用辦法》，促進政務數據共享開放，提高全省社會治理和公共服務水平。2021年底初步完成政務云平臺建設，完善山西省各市政務云平臺的對接與管理工作。

（三）優化提升建設階段（2021.6—2022.10）

2021年山西省政府印發《山西省“十四五”政府治理能力現代化規劃》，對政府治理能力現代化建設作出進一步要求，特別強調以服務政府和數字政府促進營商環境改善和政務服務效能的提升。2022年1月推出《山西省加快5G融合應用實施方案》，強調以政府為引導，將5G與數字治理深度融合創新，探索數字政府、智慧社區、智慧醫療等領域的治理創新，推進社會各領域的數字智能升級、轉型。截至目前，山西省11個市級政務云全部實現與省政務云對接打通，全省“1+N”的云基礎架構已經形成。省直90%以上，地市平均80%以上實現政務服務業務“全程網辦”與“一網通辦”，184項政務服務事項實現“跨省通辦”〔3〕。12345政務熱線與全省一體化政務服務平臺及其他相關政務服務實現全面對接，“三晉通”政務服務移動端得到廣泛推行應用，同時打造具備AI引導、遠程辦理、便民繳費、疫情防控等服務功能的網上智慧政務大廳，實現政務服務“掌上辦”“智能辦”。此外，山西省持續推進多元主體合作共治，2021年7月以來，山西聯通各城區分公司與政府相關部門共同推進智慧治理建設，進一步發揮政府數字服務效能；2022年4月開始省政府與山西數字政府運營有限公司在平臺建設、業務智能應用等方面開展全面合作，加快推進政務信息化轉型。這一階段，山西省政府數字治理從數字化政府轉型逐步向智治化政府轉型升級，從技術工具治理邏輯向整體協同、開放共治的治理邏輯轉變〔4〕，確立了山西省在中部地區政府數字治理轉型中的優勢地位。

二、山西省政府“五個一”數字治理實踐特征

通過考察山西省政府“五個一”數字治理改革的發展歷程，發現其顯現出與該地區特色和當前時代特征相適配的實踐特征。

（一）服務民需特征

山西省政府在數字治理改革進程中始終彰顯出“為民服務”和“以人為本”的價值理念，具體表現在治理目標、治理行為和治理對象三個維度。其一，治理目標由關注“提高治理效率”轉為關注“提升服務效能”。山西省關注基于互聯網的公共服務普惠價值，開展公共服務大數據應用建設，實現面向全民的智慧化教育、醫療、養老、社保、社區等公共服務，推動社會公共服務數據共享、提升繳費便利度等做法受到中央的通報表揚。其二，治理行為由“被動接受”轉為“主動服務”。山西省以互聯網、大數據與云計算技術為依托，通過推進一體化政務服務平臺的統一建設，加速“一網通辦”政務工作，做到提前預測、主動感知公民對政務服務的需求。以公民滿意度作為衡量政府治理水平質量的標準，全面深化推進“13710”工作制度和“12345”熱線平臺，通過解答公眾咨詢、接受訴求事項辦理，以此調整服務的內容與方式。其三，治理對象由“普適范圍”向“特需范圍”聚焦。山西省在數字治理實踐中進一步拓展政務服務范圍與功能，增強政務服務大廳智慧能力與服務水平，對接特需群體、弱勢群體的需求，推動老年人、殘障人士享受智能化政務服務，優化中老年群體政務高頻服務便捷辦理，以5G為支撐推進老舊小區改造，開展互聯網應用適老化專項改造行動等。

（二）精敏高效特征

3年來，山西省重點加強數字治理工作頂層設計和整體統籌，對功能重疊、交叉的碎片化運作機制進行整合，在此將其機制特征概括為“精敏高效性運作”，包括治理內容的精準性、治理主體協作的高效性、治理手段的敏捷性等。其一，治理內容的精準性。省新基建領導小組拓展了應急管理、數字城管、智慧交通、疫情防控等不同領域的智慧化服務功能，積極以5G融合應用統籌推進工作機制中人臉識別、行為判別、移動追蹤等功能，有效提升政府對公共服務與公民需求的精準識別能力。其二，治理主體協同的高效性。“OA協同辦公平臺”“晉政通APP”“領導駕駛艙”指揮平臺等移動辦公平臺的建立，使全省各市縣人民政府、省直相關部門各主體間業務實現順暢高效協同，大幅提高政府跨部門、跨地域的業務處理效率。其三，治理手段的敏捷性。這一點主要體現在政務數據功能和風險識別的發揮上。山西省政府根據全省“一朵云”的要求，構建了統一管理的數據管理綜合平臺，整合匯聚國家、省、市級多維政務數據。在應急指揮、宏觀調控、13710、政務服務、城市管理、社會民生等方面實現了重要數據統計，筑牢疫情精準防控電子圍欄，能夠對當前復雜社會現象進行靈活敏捷的識別分析，強化風險預防與應對能力。

三、走向整體智治：地方政府數字治理優化進路

“整體智治”是數字時代公共管理領域治理的新興視角，推動各治理主體之間實現高效協調，提升公共治理工作的有效性、精準性〔5〕。其內涵主要體現在三個層面：理念層面強調以人為本，技術層面強調通過高效運用新型數字技術實現智慧治理，組織層面強調對政府外的其他治理主體進行賦權〔6〕。基于此視角下地方政府的數字治理工作不應簡單關注數字技術水平的提升，更重要的是基于價值耦合、結構優化與機制轉型的數字治理模式創新。因此，本文從理念價值、組織結構和運作機制三個層面出發，建構出整體智治視角下地方政府數字治理的“價值—結構—機制”理論框架，提出地方政府數字治理破除數字藩籬，實現政府創新發展的優化進路。

（一）重視民眾需求回應，樹立以人為本價值理念

以民眾需求為導向，實現精準、高效的政府治理是整體智治的核心目標〔7〕。地方政府在數字治理過程中，要重視民眾需求回應，樹立以人為本的價值理念。首先，在數字治理工作不斷得到突破進展的同時，地方政府要加快將民眾滿意度納入政府數字治理的績效考核中，逐步開放政務信息、行政決策信息，主動接受民主監督，為民眾提供更多數據共享和信息編輯的渠道，開展常態化數字治理效能評估。其次，要積極化解弱勢群體中存在的“數字鴻溝”桎梏，通過“中心—周邊”型的水波式擴散，增強數字技術對全體民眾的可及性，消除觸達網絡機會的不平等，如為老年人、殘疾人、視障人群以及閱讀能力不足的群體等，開發設計更加友好的智能政務應用與服務。最后，可以借鑒敏捷治理思路，以快速感知和靈活響應的行動回應復雜的外部環境與需求變化，運用大數據和互聯網技術對民眾個性化需求進行即時和可視化的觀測，促使政府工作人員既能快速靈活應對外部環境變化，又能保證治理效果，實現效率質量雙優〔8〕。

（二）發揮政府主導力量，優化多元協同智治結構

整體智治強調多元主體間的功能性互補、整體性整合和系統性協同〔9〕。“協作共治、互惠共贏、互動回應”的多元協同智治結構，能夠保障政府在面對難以預知的風險和復雜情境時，提高自身適應性，有效規避治理風險〔10〕。首先，要發揮政府主導力量，保證數字治理方向與政治方向穩定一致、政策行動要求清晰、政府內部治理責任明確。同時，進一步調動企業、公民等政府外部主體的治理參與，以保證公民、社會團體、企業、社區等能夠通過合理暢通渠道與公共平臺反映訴求、參與政府事務的共同治理。其次，地方政府要建立便利公民跨地區、跨領域實時表達需求、參與治理的渠道與平臺，培育政府與政府、政府與企業、政府與公民間的信任，重視提高不同地區、年齡、職業、受教育程度的公民參與政府治理的能力，有效發揮地方政府濡化功能，提高多元主體主動參與治理的積極性與自發性。最后，面對復雜多變的外部環境，各地政府還須廣泛吸納多元治理主體力量介入，如各領域的專業學者、新興產業主體等，建立良好的互動關系，尋找合作共贏的方式，實現多元協作、整體智治的數字治理結構轉型創新。

（三）加快數字資源整合，推進跨域合作機制轉型

“十四五”規劃綱要要求政府在內部系統整合政務信息和重要治理數據，也鼓勵以開放公共數據資源的方式，深化對公共數據的挖掘利用。地方政府應當逐步由單線性數字治理向協同性數字治理轉變，推進數字治理機制整體性、智慧性、敏捷性轉型。其一，各地要以省級政務云為統領，將實時性、動態性的政務信息、數據資源整合公開至一體化政務平臺，實現不同區域、層級的政務信息數據同源并保持同步更新，提高政府業務一致性與整體性，避免碎片化信息重疊、缺失造成的信息失真。其二，在欠發達地區財力、物力、人力資源相對匱乏，地域間的優勢資源集成程度與利用效率較低的狀況下，健全各地域政府資源整合和跨域合作機制，加強各類數字資源、業務的開放與共享，實現優勢互補與合作共贏和共同發展。其三，地方政府要將問題導向的治理機制轉為構建靈活導向的治理機制，即在治理實踐中以可及時調整的彈性治理機制應對復雜多變的治理難題〔11〕，使機制在快速迭代中得到不斷優化，減少不可預期的外界變化帶來的治理風險。

總之，地方政府在數字治理轉型過程中要以民眾需求為價值引領，促進治理結構向政府主導的多元協同智治結構邁進，帶動靈活、彈性的治理機制整合轉型，彌補欠發達地區政府經濟基礎羸弱、公民信息素養發展不均衡、數字鴻溝等短板，結合本地實際加快地域性、前瞻性與現實性融合的特色數字治理路徑創新。通過價值理念、組織結構與運作機制的有機互動，構建三者共生性合作秩序，驅動地方政府數字治理向整體化、智慧化、敏捷化轉型，構建整體智治的政府治理圖景。