政府權責清單制度建設探討

康喆清，強文偉

（太原科技大學，太原 030000）

黨的二十大報告指出，中國特色社會主義制度更加成熟更加定型，國家治理體系和治理能力現代化水平明顯提高。作為治理體系的重要一環，政府權責清單制度在近年來取得重大進展。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要在各級政府中逐步推行權力清單制度，公開權力運行流程，加強制度建設。經國序民，正其制度。新時代政府權責制度面臨新的挑戰與機遇，本文嘗試在此背景下，探討政府權責清單制度的目標體系與建設思路。

一、權責清單制度在我國的發展脈絡

一般認為，政府權責清單制度指的是各級政府及其組成部門，以清單形式全面公開自身權力事項和責任事項以及相關依據、運行流程等內容，并依此作為行政運行方式的一種制度。該制度是我國治理體系與治理能力現代化中非常關鍵的構成部分，能夠保證政府和市場、社會之間界限的區分更加明晰，對加快各級政府放管服效改革，同時在建設服務型政府、清廉政府、法治政府的過程中，其作用也更加凸顯。在我國，權責清單首見于地方政府的實踐探討①，其后被中央認可從而在全國范圍內推行開展。政府權責清單制度全面推行是在黨的十九屆五中全會上提出的，強調要推進資源配置過程中市場決定性作用更大化發揮，政府職責與作用也能更大化落實，從而有效促進政府與市場的高效融合。多年來，通過對政府權責清單的作用進行強化，將協同與總體特性凸顯出來，其在國家治理體系中發揮的關鍵作用和所處地位也都更加突出。對該制度的建設過程進行梳理，大致可分為探索嘗試、初步發展和全面推進三個階段。

第一，探索嘗試階段。河北省邯鄲市在2005年公布了政府權力清單和市長權力清單，開啟了權力公開透明運行的實踐化操作。隨后，浙江省富陽市（現杭州市富陽區）也在2008年開始了行政權力的規范運行改革。2009年，中紀委、中組部開始在全國范圍內試點縣級黨委權力規范公開運行工作。2011年開始，全國各地陸續開始自發性制定政府權力清單，規范行政權力的運行。

第二，初步發展階段。2013年中共中央、國務院出臺《關于地方政府職能轉變和機構改革的意見》，提出將各地政府及部門職權進行清晰確定，同時將權責清單進行公開，行政裁量權的規范性進一步增強，責任主體與權力執行步驟得以明確。此后，各省市區按照要求紛紛開始權責清單制度建設，對本級政府與部門對應的責任與權力清單進行確定，其中以廣東、浙江、江蘇、福建和安徽等省份最有代表性。2015年，中辦、國辦印發《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》，進一步規范權責清單編制工作，規定公布權力清單的時限，省級和市縣級政府分別需要在2015年末以前和2016年末以前完成。在中央層面，國務院部分組成部門也在2016年后確立權責清單試點。

第三，全面推進階段。黨的十九大之后權責清單制度正式全面推行。各省市區在完成好“規定動作”的同時，也紛紛結合各地情況開展了創造性的工作，如浙江省采取的“最多跑一次”和“四單一網”②改革，使人民辦事更加便捷和高效，進一步延展了權責清單的制度功能。江蘇、山東等省份制定了標準化清單，明確了事項名稱、編碼、設定依據、權責大類等內容，在省市縣（區）三級政府標準化編制推進，在省域范圍內最大程度地避免“政策打架”。

權責清單制度在我國的發展過程中，起到了積極作用，各級政府及組成部門在編制清單時，能夠遵循法治政府建設原則，對不合理或無依據的權力事項進行全面清理，壓減整合了一批權力事項，規范了辦事流程。總之，通過對自身權力、責任事項的梳理整合，權力運行更加公開透明，各級政府和各部門間的權責邊界更加明確，對政府權力形成了較強的約束力，提升了權力運行的規范性，我國治理能力與治理體系現代化水平也顯著提升。

二、權責清單制度建設面臨的挑戰

經過幾年的實踐運行，一方面需要對權責清單制度自身存在的問題進行梳理總結，另一方面新時代對權責清單制度的建設發展也是一種挑戰。可以說，新時代的種種新變化、新情況甚至新問題，都對權責清單制度的發展產生著潛移默化的影響。

（一）社會主要矛盾轉化要求清單功能更加多元

人民群眾日益增長的美好生活需要與不充分不均衡發展間的矛盾是新時代社會主要矛盾，這也對治國理政提出新的要求。一是人民群眾追求和向往的生活質量不斷提高，具備了新的內涵，是一種更高品質的需求端提升。二是不平衡不充分的問題將在很長一段時間內成為影響人民群眾需求滿足的主要因素。不論從哪個角度看，政府都需要作出更多的努力回應時代變化，包括持續推動社會經濟高質量發展，不斷提供高品質供給，逐步解決貧富差距、地區差距、城鄉差距等影響人民群眾獲得感的關鍵問題。在這一過程中，政府權責清單制度大有可為。順應時代變化，權責清單不應僅僅滿足于約束政府權力的規范運行，更應全面主動地推進政府行政管理職能的優化升級，提升政府工作人員完成好新時代新征程新任務的意識和能力，使政府各項工作更加合理科學，能夠更好滿足新時代人民群眾的熱切期盼。

（二）黨政機構改革迫切需要清單內容和體系的重構

2018年3月，新一輪黨和國家機構改革從中央到地方一體推進。機構改革之后，出現的諸如政府部門重設、職能重建、權責重構等問題，無疑給原有政府權責清單的運行帶來一定影響。一是清單內容需要調整。原有權責清單需要在內容上進行相應的調整和改變，不少地方也都以實際的改變為基礎，對權責清單進行更新和優化，還有個別地區尚未進行完善或改革，極大影響了清單制度運行的時效性。二是清單體系需要協同推進。在機構改革中出現變化的部門要率先調整權責清單內容，以適應這種變化，否則在職責同構的體制背景下，下級政府部門的權責清單修訂也會一直處在觀望之中。導致不同層級和不同地區間權責清單在形式內容上的不統一，甚至存在較大差異。三是清單指向要更多關注領導干部。在這一次的黨政機構改革后，出現了一些體現大部制特點的單位和部門，表現在職責職能較為綜合、管轄范圍較大、權力和責任比較集中，對類似這樣的政府部門，權責清單不應只針對部門，還要重點關注領導干部。

（三）突發事件應對凸顯清單邊界不清和制度空轉

新冠肺炎疫情作為一場突發公共衛生事件，在世界范圍內給各國的社會經濟政治都帶來嚴重影響和破壞。在常態化疫情防控下我們堅持以人民群眾的健康和安全為首要任務，這也是考驗國家治理體系和能力的重要時機，同時也將權責清單制度的不足與問題呈現出來。一是清單邊界不清的問題比較明顯。比如不同層級、不同部門間權責事項邊界劃分不清，行政區劃地、衛生行政部門、同級衛生領導小組以及應急管理部門等職責分工明確性相對較差，多是由黨委臨時性統一協調安排，權責清單沒有發揮有效作用。二是清單要求的崗位素質無法有效匹配導致制度空轉。如一些衛生應急崗位的工作人員能力素質與權責清單的要求不相適應，難以完成好權責清單規定的事項。這就在很大程度上限制了權責清單治理效能的發揮。

（四）國家治理現代化暴露出清單制度建設還不完善

權責清單制度在激發國家治理效能的過程中還存在一些問題：一是制度效力還有待提高。自上而下標準化一體推進權責清單建設，是最理想的制度模式。但在行政實踐中，因為行政機關上下級在權限、責任和權力等方面還有尚待明確的地方，還存在職能重疊的現象，穩定性與規范性也相對較差，加之各地情況不同，難以統一標準，這帶來的一個問題就是各地各部門權責清單“五花八門”，影響清單制度的實際效果。二是制度銜接還有缺陷。主要是在外部銜接上與“三定”③缺乏呼應，政府應在按照“三定”方案確定職責、機構和人員后，才能確定相應的權責事項，在此基礎上制定權責清單。而在行政實踐中，不少地方政府忽視了兩者間的邏輯順序，以權力清單事項為依據增加或減少政府的相應職責，造成制度間的銜接困境。三是制度運行還不順暢。一方面是運行過程不夠公開。按照行政法基本原則，為保證清單制度的科學合理，應當將清單的編制過程向社會公開，在一些重大事項上還要讓公眾參與，及時了解、吸收公眾反饋。但一些地方在政府權責清單的編制和修訂過程中，普遍缺少必要的公眾參與，往往是由編辦或某一部門牽頭，各部門自行制定后統一審核公布。這會在客觀上造成社會公眾只能被動接受清單內容，按清單辦事。另一方面是運行效果不夠理想。由于權責清單的執行會對政府自身的行政行為產生某種約束。所以，與清單制定公開時的轟轟烈烈相比，清單的落實執行往往被選擇性地忽視了，特別是工作方案制定、責任清單修訂、執行效果評價等工作成效不明顯，這也從整體上使權責清單制度的實際效果大打折扣。

三、權責清單制度建設的路徑思考

新時代新征程，對權責清單制度的優化迫在眉睫。這一方面是我國治理能力與體系現代化的關鍵構成，另一方面也是建設服務型、責任和法治政府的關鍵任務。為有效應對出現的新情況和提出的新要求，應當以權力運行法治規范為程序目標，以權力運行制度有效為內容目標，以權力運行公開為民為最終目標，通過不斷完善政府職責體系，建立并不斷優化相應的權責清單制度，不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。

（一）推進簡政放權和協同治理，實現權力運行法治規范

第一，放管服改革力度加深，政府權力審批與許可范疇不斷縮減。社會組織和市場主體能夠實行和承辦的事項，政府不應該接管。權力清理時需要將權力下放給社會力量或市場主體，在履行管理職能時，將設定行政審批作為最后的管理手段，凡是通過市場、中介組織、行業自律能夠有效解決的，應優先考慮發揮市場、中介組織和行業自律的功能。如2018年國資委發布的《國務院國資委出資人監管權力和責任清單（試行）》，對九大類權責事項進行確定，具體包括36項；國資委在次年的6月4日又發布《國務院國資委授權放權清單（2019年版）》，推動國資委職能進一步向以管資本為主的方向發展。除此以外，權責清單治理和多元化主體治理之間的銜接要加大力度，政府轉移與下方權力工作要更好地完成，以促進公共服務供給和社會治理過程中社會力量的充分發揮。還要加強負面清單管理制度的落實力度，以對外開放整體需要為依據，對負面清單管理領域和范疇適當縮減，對貨物和服務貿易領域對外開放程度持續加大。

第二，大力加強權責清單制度的法治化推行。作為國家治理的重要手段，權責清單制度目前僅出現在各級政府的規范性文件當中，還沒有以法律或行政法規的形式對其予以明確，這影響了在法治軌道上推進權責清單制度，對制度的規范化執行也有一定影響，應將其在法治體系中予以確認。首先，編制相應的行政法規對權責清單制度提供保證。權責清單制度若要精準實行，只有規范性文件顯然是很難保證的，要實現政策向行政立法層面的升級，中央和地方政府要分別從行政法規與規章制度上發力，規范管理該制度的調整與運行，一方面將其自律性表現出來，另一方面也擁有強制執行力。如內蒙古在權責清單制度的運行方面，通過了《內蒙古自治區行政權力監督管理辦法》，這是關于權責清單制度建設的國內首部立法，使地方政府權責清單中可能出現的問題以立法形式予以解決，清單的制度和運行也有了法律依據，對更高層面推進清單入法具有重要的參考價值。其次，根據簡政放權的實際情況，對有關法律法規、規章的立改廢釋作出及時調整。當前，各級政府簡政放權的推行力度不斷加大，且大多是以對下委托的方式實現，對下級政府和部門進行權力行使的委托，且通常不會收回。但很顯然，下級政府和部門對這些權力并沒有實際的執行權。為將行使職權的實際情況體現出來，進一步鞏固簡政放權取得的實際成效，需要借助有關法律法規的立改廢釋，明確下級政府與部門對權力事項具有行使權。最后，加強權責清單制度運行的規范化和程序化。上下級政府或部門間權責清單的制定調整落實，背后體現的是不同的權力格局，將權責清單入法，明確權力劃分、責任承擔、角色配合等事項，有助于地方政府對清單制度的進一步使用和規范管理，阻力會進一步降低，效果會進一步顯現。

第三，進一步加強權責清單制度和“三定”的銜接。權責清單制度主要梳理政府外部權責事項，“三定”規定是針對政府部門機構、職責與人員進行規定，推進二者的對接，可實現政府內外部協同治理。首先，要對“三定”的內容進行優化升級。中央與地方事權劃分要更加科學合理，地方事權規定要更加詳盡，并在更加具體的層面上進行部署，且必須與改革方向高度統一。以公眾參與為前提，完成各級地方政府和部門責任和事項的確定，最好細化到直屬單位與內部設立機構，以責任和事務為基礎，完善和改進政府內部職責系統、組織結構，使機構設立更加規范、人員編制科學配置，使“三定”規定和事權高度統一，并與權責清單實現有效對接。其次，充分展現權責清單的編制作用。權責清單制度的制定和優化，促使各級地方政府及部門在職責和工作關鍵環節等方面完成了統籌管理與分配，避免信息不對稱的情況，權責邊界模糊等問題也得以逐步解決，機構規模與數量也實現縮減。在梳理調整清單后，業務性質、規模和相互關聯性都更加清晰，機構和人員情況更加明確，在此基礎上對“三定”進行修訂和優化，使定崗定編有效推進，實現“三定”規定和權責清單制度的有效對接。

第四，加強權責清單制度運行標準化建設。這里所謂的標準化，具體是指在政府權責清單制度建設過程中，在一定區域內統一編制的有關要求，使該制度的權威性得到維護。首先，權責清單編制標準的統一性。中央政府提供其編制范本或制定標準，同時負責編制評估與跟蹤，對簡政放權等有關問題高效解決，確保政府內部權力配置和調整的科學性和合理性。其次，確保權責清單覆蓋主體與結構的清晰明確。應以有關法律規章為基礎，精細化設計清單內容，包括權力和責任清單，前者主要涵蓋權力類型、行使主體與依據、項目名稱以及運行權力流程等；后者主要涵蓋責任崗位、事項、確責和追責情形等。最后，打造政府運行權力流程的標準化。梳理權責清單內所有權力事項，并完成對應的標準化運行流程圖的制作，規范化權力運行與操作過程，達到能夠查詢權力運行的所有環節，能夠控制整個流程，能夠有效落實責任確定和追責，使流程的標準化真正得以實現。

（二）推進制度體系建設，實現權力運行制度有效發揮

第一，完善部門職責與職位權責體系。黨政機構改革完成后，要以此為基礎對政府部門職能和具體的崗位責任進行調整改變，這也是權責清單制度調整的應有內容，通過這種調整確保機構改革過程中的行政權力全覆蓋，職能職權全覆蓋，責任承擔全覆蓋，不存在責任真空。其中新設立的部門需要對職能分工、重要責任、崗位職責、責任確立和追責等進行重新梳理，確保權責的對應統一，實現權責清單治理體系的一體化、標準化和科學化，實現不同部門之間“三定”方案的有效銜接。除此以外，不同部門間的職責權限必須明確，避免權責混淆導致相互推脫扯皮現象的發生。梳理部門權力和責任事項時，對有關法律法規的比較和深入分析要重點關注，要確保以權責明確為基礎，從源頭上實現執法矛盾或沖突的有效規避。

第二，明確權責清單對應職位要求。若權責清單的運行過程只是針對權力事項及其法律依據，沒有涵蓋行使權力的公共職位、相應人員等方面，則權力運行的有效性和正確性將很難得到保證。所以，權責清單治理需要將個人和職位權責也包含在內，實現權力、能力、素質、責任、職位與權力履行者相互匹配，保證所有權力均與其職位相對應。對于職位權責清單來說，對一把手和分管領導的權責清單進行規范是核心，要確保重要權力行使是嚴格按照法律法規執行的，同時確保能夠追責。另外，對權力執行中對應的職位資質要求，必須有詳細明確的規定，保證所有干部和工作人員都是在資格和素質等方面符合規定的基礎上行使權力的。特別是對于技術性權力的行使崗位而言，要確保其崗位人員是具備相應技術能力資格的專業人員。

第三，實現行政權責一體化制定。清單中的權力與責任應當相互對應，二者需要互相配合，作為權責清單的基本原則，協同構成地方政府職能轉換的關鍵制度載體。首先，基于權力清單對所有行政權力相應的責任事項依法確定，保證所有責任精細化分配，并且問責依據、事項以及追責和免責等情形要依法確定，以責任清單對政府履職監督檢查力度進行強化。其次，在對權責清單進行調整修訂時，確保同一事項的權力與責任進行同步調整。以政府放管服改革進度為依據，對責任和權力清單進行調節，使二者的界限和定位都更加清晰明確，更好的梳理政府與社會、市場之間的關系，通過明確的治理原則來引導政府、企業與社會組織，促使政府更徹底的履行在社會治理、調節經濟、市場監管、生態環境保護以及公共服務等方面的職能。最后，完成“權調責變、同步聯動”機制的構建。在調整權力事項的基礎上，實現責任與追責主體以及責任承擔者的更新。保障權力有效執行，各主體履行相應職責、承擔相應責任，確保權責清單總體效能的充分發揮。

第四，健全優化清單制度動態調節機制。當今社會，盡管社會自治發揮作用的空間越來越大，但政府仍要面對并解決多種類型的公共問題，這些問題的不斷改變還會引發社會治理重心隨之改變，權責清單制度應當體現這種變化。首先，編制相應的政府權責清單動態管理方案，應當涵蓋但不限于動態調整的時間、主體、幅度以及具體方法，還要對動態調整的標準予以明確。還要定時集中地對權責清單進行調整，并結合具體情況對不足與問題進行改進，使計劃調整與動態調整有效結合。其次，動態調整的合法性必須高度重視。政府實際的治理過程，必須以法律規定的立改廢釋為依據，實時性調整權責清單，避免法律規定與落實權責清單制度過程出現矛盾。

（三）推進公共權力公開透明行使，實現權力運行公開為民

第一，以權責清單為核心建立制度體系。以行政審批制度改革為前提，對行政許可清單管理制度進行落實，不在清單范圍內的不允許以備案、確定、登記、規劃和檢查監督等理由審批。建立健全政務服務清單制度，使公共服務需求不斷得到滿足。加快各級政府特別是基層政務數字化信息化建設，促進跨層級、跨部門和跨區域信息的開放化與共享化。推動旅游休閑、農業水利、國土資源、交通民政等領域的智能化政府體系構建，強化公開透明行使政府權力的智慧政府建設。除涉密事項外，公開透明化政府權責清單，公開辦理時間限制與流程，并采取電子監察系統實時在線的監督。建立法治政府、政府績效評估和權責清單治理的一體化報告等相關制度，并保證其公開化和透明化。各級政府對于建立法治政府和權責清單治理情況的年度報告要逐級上報，同時向全社會公布，編制制度執行情況年度白皮書并不斷優化。

第二，實現權責清單對行政權力的全覆蓋。必須系統化設計權責清單制度，確保全面覆蓋全部公共部門。首先，要賦予地方更多自主權。使省市縣鄉權責清單制度實現統一化制定運行，并規范屬地管理事項，與上級政府部門明確配合責任清單。其次，要覆蓋權力的核心環節。行政權力的內容具體包含監管監督權力、執行執法權力、決策權等等，其中最核心的是決策權，對行政行為的方向起到決定性作用，因此要優先進行規范和管理。權責清單要保證行政決策的科學性水平提升和民主性加強，同時對決策的主體權限依法進行管理并規范，對重要決策流程和規則進行健全優化，實現決策效率和質量的提升。目前，部分省份的權責清單，已經開始對權力決策和流程進行規范化管理，完成干部任免權和重大事項決策權等執行流程的制定，實現“三重一大”事項集中決策制度的健全與優化，構成“集中領導、民主決策”的決策權運行體制。

第三，優化美好生活權責清單制度。著眼于政府職能體系的健全和優化，保證政府在生態管理、公共服務、社會治理、市場監督以及宏觀調控等方面職能的高效全面發揮。要對宏觀調控制度體系進行健全和優化，增強市場監管力度，提升監管權責清單的嚴格性。在滿足人民對美好生活需要的基礎上對公共服務體系進行健全和優化，促進公共服務的科技性和均等化水平的提高，特別是要保障公共服務清單的不斷優化。另外，要加強工作責任制，把黨和國家的重要決策部署及時準確的細化并體現到政府權責清單中來。

四是完善權責清單制度的監督問責機制。為防止權責清單成為紙面上的權力，需要建立讓權責清單“動起來”和“用起來”的工作機制。監督問責機制的高效落實，能夠確保政府嚴格以權責清單流程與事項為基礎，依法行使職權，同時承擔相應責任，這有利于維護權責清單制度的權威性和規范性。首先，擔責與追責主體必須確立。界定并制約政府與部門權力，是權責清單制度一個很重要的目的。制約權力的前提，就是對擔責與追責主體進行確定。編制權責清單的部門在具體制定時，必須以有關法律法規為基礎，對擔責與追責主體進行明確，避免主體欠缺。其次，加強政務服務進度與流程的可視化。要以可視化工作流程為基礎，借助政府線上辦公平臺，以公開透明的權責清單為前提，完成行政相對人辦理進展和具體流程的查詢。同時，以政府信息公開為基礎，實現行政相對人與外部監督主體的有效監督。最后，提升監督問責體系的制度化水平。監督問責必須在健全的制度體系基礎上才能保證高效性，要對行政問責依據進行及時整理，完成權力監督流程的編制，對關鍵監督流程進行公開，對問責指導性案例進行公示，構建監督問責制度體制，實現對清單制度監督問責的常態化和制度化。

〔注 釋〕

①2005年1月，河北省紀委發布了《關于開展推進行政權力公開透明運行試點工作的意見》，明確提出由河北省三個試點單位（邯鄲市人民政府、省商務廳、省國土資源廳）對本單位所擁有的各項行政權力進行全面認真的清理。

②即權力清單、責任清單、負面清單、部門專項資金管理清單和政務服務網。

③“三定”規定在性質上是規范性文件，最初是從文件內容的角度稱為“三定”方案，1998年國務院機構改革時從文件形式的角度改稱為“三定”規定，主要是界定部門職責、規定內設機構、核定人員編制。