市域社會治理高質量發展的理論基礎與實踐進路

羅文劍，夏幼根

（南昌大學，南昌 330031）

市域社會治理是觀察和思考國家治理的全新視角和有效窗口，是推進國家治理現代化的重要杠桿和關鍵節點〔1〕。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》強調，要發揮市域前線指揮部功能，加快推進市域社會治理現代化，把重大矛盾風險防范化解在市域〔2〕。黨的二十大報告再次明確指出，要加快推進市域社會治理現代化，提高市域社會治理能力〔3〕。這不僅凸顯出推進市域社會治理的時代價值，而且也對學術界提出了一個亟待深化研究的理論課題：如何推進市域社會治理高質量發展？改革開放以來，我國城市化率大幅提高，人口持續向城市地區集聚，這也不可避免使城市“生命體征”更趨復雜，對當前城市治理體系帶來了一系列挑戰〔4〕。面對這一系列挑戰，通過推動市域社會治理高質量發展以提高市域社會治理能力，降低城市運營風險，增強市民幸福感、安全感和滿足感，提升市民對城市的認同感具有必要性和迫切性。當前，學界對市域社會治理的探討主要集中在市域社會治理的內涵和意義、面臨的主要挑戰以及推進市域社會治理現代化的主要策略及基本經驗等方面〔5〕，而對市域社會治理高質量發展的相關研究有所欠缺。推進市域社會治理高質量發展，是新時代我國經濟社會高質量發展所提出的必然要求，對其研究具有重大的理論意義和實踐意義。本文將在已有研究基礎上，運用相關理論實踐探討促進市域社會治理高質量發展的實踐路徑。

一、市域社會治理高質量發展的科學內涵

在農村人口向城市大量轉移的背景下，一方面各類人力、科技和資金等資源都集聚于城市，城市由此獲得巨大資源優勢；另一方面卻又引致大量的社會問題，從而帶來了一系列社會風險，使市域社會面臨著較大的政治危機、社會危機、公共衛生危機等〔6〕。面對這些問題、風險及危機，傳統的城市治理已難于應對，容易導致城市治理陷入治理困境，為化解這一治理困境，市域社會治理應時而生。

（一）市域社會治理高質量發展的時代命題

新中國成立以來，我國共召開過4次中央城市工作會議。2015年以前的三次城市工作會議的重點雖有所不同工作，但強調的重點都是城市管理，即政府在城市管理過程中居于絕對的主導地位，市場力量和社會力量發揮的作用較為有限。2015年，在第四次中央城市工作會議上，“城市治理”這一概念首次出現在中央政策中，這次會議明確提出要轉變城市發展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力。此后，我國的城市治理理念發生了較大的變化，從“管理”到“治理”，“管”與“治”一字之差，蘊含著深刻的內涵變化與轉向。黨的十九大報告首次提出“高質量發展”這一全新主題，當然，這一新表述不僅只對我國經濟發展提出新要求，即要求我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，而且也是對我國政治社會發展各方面提出的總要求。在新時代，為提高投入產出效率，實現經濟社會的高質量發展，各個城市都在探求更好的治理制度〔7〕57，尋求治理制度的高質量發展。市域社會治理高質量發展，是為了適應新時代經濟社會高質量發展和市域社會治理現代化而提出的時代命題，也只有實現市域社會治理高質量發展，經濟社會發展才能在新時代新征程中達到新高度。

（二）市域社會治理高質量發展的核心要義

習近平總書記強調：“辦好中國的事情，關鍵在黨。”〔8〕堅持黨對一切工作的領導，是中華民族各項事業取得歷史性成就的關鍵所在，也是促進中國特色社會主義事業高質量發展的根本保證。進而言之，市域社會治理作為中國特色社會主義事業的重要組成部分，推進市域社會治理高質量發展的核心要義就是要堅持黨的領導。從治理范圍來看，市域社會治理空間范圍是城區與周圍鄉鎮二者的結合體；從治理主體來看，市域社會治理主體主要由各級黨委、政府、各類社會組織和公民等多元群體構成；從治理內容來看，涉及市域范圍內人民群眾就業、教育、醫療、養老、安全等各個方面；從治理能力來看，市域社會治理高質量發展需要綜合協調能力、風險預判能力、社會動員能力、化解矛盾能力等。由此可見，市域社會治理是一項復雜的系統工程，必須要系統謀劃、整體推進、協同發展〔9〕。為推進這一系統工程，實現市域社會治理高質量發展，黨的領導是決定性因素。只有堅持黨的全面領導，才能把城區與周圍鄉鎮的各方力量主體組織動員起來，才能不斷提升市域社會治理中所需的各種能力并將其作用于提供市域居民所需的各項公共服務中去，不斷增強人民群眾的幸福感、安全感和滿足感，形成推動實現市域社會治理高質量發展的強大合力。

（三）市域社會治理高質量發展的關鍵所在

黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》指出，“貫徹新發展理念是關系我國發展全局的一場深刻變革”〔10〕。進入新時代，必須準確把握新發展理念的科學內涵，把新發展理念貫徹到國家治理的全過程和各領域，推動實現高質量發展。作為國家治理重要組成部分的市域社會治理，其高質量發展必然有賴于全面貫徹新發展理念，即推進市域社會治理要踐行創新理念、協調理念、綠色理念、開放理念和共享理念，以實現市域社會治理高質量發展。理念是實踐的先導，新發展理念是市域社會治理高質量發展的價值遵循，其能否得到有效貫徹也是市域社會治理高質量發展的關鍵所在。一要踐行創新理念。堅持創新發展，是我們分析近代以來世界發展歷程特別是總結我國改革開放成功實踐得出的結論〔11〕。踐行創新理念的關鍵是必須結合“市域社會”實際情況積極開辟新思路、探索新路徑、實踐新模式，以創新為源動力，以理念創新持續推動體制機制創新，著力提升市域社會治理現代化水平，實現市域社會治理高質量發展。二要踐行協調理念。踐行協調理念要求必須正確處理市域社會治理中多元治理主體之間的關系，建立多元治理主體合作機制，營造良好合作氛圍，以提升市域社會治理的有效性，形成市域社會治理高質量發展主體治理合力。三要踐行綠色理念。綠色發展注重的是解決人與自然和諧問題，體現出人民對美好生活的追求。踐行綠色理念的目標是給城市居民提供綠色宜居、生態舒適的生活環境，這就要求在推進市域社會治理過程中要以市民為中心，不斷完善公共配套設施，提供優質公共服務，著力解決市域內影響市民居住的突出環境問題，改善城市環境，不斷提升市民居住的滿意度。四要踐行開放理念。市域社會治理體系是一個開放性系統，作為開放系統，其只有與外界聯系，通過持續的資源交換，才能展現冉冉生機，使系統朝有序的方向發展〔12〕139。市域社會治理必須踐行開放理念是由其自身開放性特征所決定的，其中，不僅市域內部要加強溝通，而且各市域之間也應進行交流，在溝通交流中完善市域社會治理體系，助力市域社會治理體系高質量發展。五要踐行共享理念。共享發展著重解決社會公平正義問題。長期以來，社會治理被劃分為城市治理和鄉村治理，這種二元結構有利于城市發展建設而一定程度上有損農村的發展利益。“市域”包括城區和周圍鄉鎮兩方面，這就要求市域社會治理踐行共享理念，以公共服務為載體，推進公共服務均等化，縮小城鄉差距，最終實現城鄉融合高質量發展。

二、市域社會治理高質量發展的理論基礎

（一）馬克思的城市思想

馬克思的城市思想是馬克思主義理論不可或缺的組成部分。雖然馬克思沒有專門、系統論述城市治理相關的理論和文章，但其關于城市和社會治理的論述散見于一系列的著作當中。首先，馬克思認為無產階級國家治理的宏觀原則是“人民為著自己的利益而重新掌握自己的社會生活”〔13〕96。市域社會治理作為國家治理的重要維度，也應遵循馬克思所提出的宏觀原則。很顯然，馬克思所強調的這一原則的最終落腳點在于突出人的重要性，實現人自身的價值。具體而言，城鄉居民作為治理主體之一，在市域社會治理過程中有權依法合理表達自己的利益訴求，并以治理主體身份參與治理，凸顯城鄉居民主體感。其次，馬克思主義城市觀的終極價值指向是消滅分工，消滅城鄉對立，實現人的自由而全面的發展〔14〕。馬克思這一城市觀固然具有濃厚的理想主義色彩，消滅城鄉對立在當時還不具備實現的歷史條件。但關于城與鄉的分野，古已有之，且我國城鄉社會治理二元結構長期存在，對我國社會治理發展的效率、公平與穩定等均有負面影響〔15〕。應時而生的市域社會治理是聯結城鄉的社會治理，對于破解我國長期存在的城鄉社會治理二元結構困境，順應城鄉融合發展大趨勢，實現城鄉社會治理一體化具有重要意義。然后，馬克思也肯定了科學技術在破解城鄉對立方面的推動作用。如針對法拉第發現電磁感應，最后發明電動機，馬克思指出：“如果說在最初它只是對城市有利，那么到最后它必將成為消除城鄉對立的最強有力的杠桿。”〔16〕176因此，要重視發揮科技在社會治理過程中的支撐作用，加快推動人工智能、區塊鏈和大數據等新興科學技術與市域社會治理深度融合，以科技賦能市域社會治理，助力市域社會治理高質量發展。

（二）協同理論

20世紀70年代，協同理論由德國著名物理學家哈肯創立，其旨在揭示某一系統結構形成的一般性規律，能夠為我們在關于復雜系統發展演化規律的研究上提供新的視角〔17〕18。市域社會治理是一項內含復雜性和開放性的系統工程，涉及政治、經濟、社會等方方面面〔18〕。從復雜性來看，市域社會治理體系的復雜性主要表現為要素和結構兩方面：一方面，市域社會治理體系中的要素包括人、組織、機構等，具有隨機性和不確定性；另一方面，市域社會治理體系具有多層次結構，每個層次所體現的價值、目標、理念并不完全一致〔19〕。從開放性來看，作為一個開放性系統的市域社會治理體系，其不能處于孤立或封閉狀態，需要時刻同外界其他系統進行溝通和交流。如在市域社會系統中，城鎮與鄉村兩個子系統進行相互交流，具體表現為鄉村為城鎮提供所需的原材料，城鎮則為鄉村供給所需的各類產品。除復雜性、開放性外，市域社會治理體系還具有體系中各子系統（政治、經濟、文化等）間的非線性關系，這種關系使市域社會治理體系經常處于一種失衡狀態，協同在這種情況下便顯得尤為重要。目前，協同理論已經被廣泛運用到醫學、經濟學、管理學和化學等諸多領域，也得到了不同領域大量學者們的認可。由此可知，協同理論的應用具有普適性，基于該理論對市域社會治理開展相關研究，不僅會對推進市域社會治理高質量發展提供較大助力，也能為解決當前中國市域社會治理領域中存在的問題提供新的理論視角。

（三）整體性治理理論

整體性治理理論興起于20世紀末，佩里·希克斯（Perri）是其代表人物。2002年，他在與同事合作出版的《邁向整體性治理》（Towards Holistic Governance）一書中正式提出整體性治理。目前，社會治理碎片化問題在我國治理實踐中較為凸顯，社會治理碎片化又具體表現為部門碎片化、價值碎片化、對象碎片化和資源碎片化等。希克斯認為，整合是整體性治理的核心，整體性治理理論也是回應行政部門碎片化造成應對復雜問題效率低下，探尋公共部門整合機制而提出的一種理論建構〔20〕。面對以上治理碎片化問題，傳統的城市治理更多強調的是“屬地管理”，缺乏整合思維，存在社會治理的主體各自為政、治理方式彼此相斥、治理機制銜接不暢、治理部門缺少聯動弊端〔21〕，最終容易形成地方各自為政的碎片化行政區域治理局面。基于上述城市治理碎片化困境，作為一項整體性工程的市域社會治理應時而生，其意在打造一種具有整體性的社會治理體系〔22〕，故市域社會治理與整體性治理理論有較大的契合度。在市域社會治理實踐中引入整體性治理理論，注重整合思維和統籌頂層設計，強調從整體性視角理解市域內社會公共問題背后產生的原因，這為破除舊的城市治理碎片化困境并實現市域社會治理高質量發展提供了新的理論視角。

三、市域社會治理高質量發展的實踐路徑

馬克思的城市思想、協同理論和整體性治理理論等，為實現市域社會治理高質量發展提供了系統的思維和清晰的邏輯。基于此，本文提出推進新時代市域社會治理高質量發展的實踐路徑。

（一）堅持黨建引領

中國特色社會主義制度的最大優勢是堅持中國共產黨的領導，推動新時代市域社會治理高質量發展，就應該以黨的領導為根本，堅持黨建引領，充分發揮各級黨組織在實現市域社會治理高質量發展中的凝心聚力作用。一要堅持政治引領，確保黨的工作大局和大政方針在市域社會治理中得到充分體現，走出一條具有中國特色、符合市情和機制健全的市域社會治理高質量發展之路。二要緊緊圍繞市委領導，利用好市級—縣（區）級—街道（鄉鎮）—社區（村）四級黨組織聯動體系，堅持市委負主要責任，縣委鄉委強化擔當抓落實，社區黨組織發揮“戰斗堡壘”作用，讓黨建扣準高質量發展這一主題，精準對接市域社會治理新需求。三要建強黨組織的工作隊伍，夯實人才基礎，提升治理效能，以黨建引領市域社會治理能力提升，為全方位推動市域社會治理高質量發展提供堅強的組織基礎和人才保障。

（二）踐行人本理念

步入新征程，我國社會的主要矛盾已發生轉變。在新的主要矛盾下，城鄉基本公共服務提供應從城鄉居民需求出發，更具公平性。公平性是公共服務的基本屬性，人本理念則是公共服務公平性落實的價值遵循。如果說之前的公共服務重在強調普惠性、基礎性和兜底性，如今就要著力于落實公共服務的公平性并提高城鄉公共服務的可及性。具體到市域社會治理，讓城鄉公共服務同樣可及，是創造市域社會高品質生活的必然要求和重要標志。一要時刻牢固樹立全心全意為人民服務的公共服務理念。公共服務供給的各主要組織機構，特別是政府有關部門及其工作人員，要做到公共服務的科學化、人性化和主動化，減少和消除服務過程中的極端化、片面化和形式化做法。二要統籌考慮市域總體規劃思路，把提高城鄉發展平衡性放在重要位置，不斷推動公共服務資源向基層延伸，構建優質均衡的公共服務資源配置結構。同時，要強化城鄉各級黨委和政府公共服務資源配置責任，積極吸納市場和社會力量參與公共服務供給，提升資源配置的有效性。三要在公共政策的制定過程中注重城鄉居民合理訴求的多元化，重點突出教育、醫療、就業、住房等公共服務資源的優質性、充足性與可及性，公共政策目標設定或政策內容設計上也要盡量考慮平衡各種社會利益關系，以凸顯公平性。

（三）倡導協同治理

與縣域社會相比，市域社會更具復雜性，呈現出主體多元化、區域差異化、領域交叉化等時代特征。要真正實現市域社會治理高質量發展，必須要倡導協同治理，采取社會協同的治理方式、策略和機制。一是主體協同。黨的二十大報告提出，要建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體〔3〕。市域社會治理共同體作為社會治理共同體的重要組成部分，是一個交織的網絡狀體系，在這一體系中，每個治理主體必須相互協同、共同治理、同向發力，形成多元主體協同共治的治理新格局，才能實現多元主體間的良性互動，最終為市域社會治理高質量發展提供一個高效的治理共同體。二是區域協同。“市域”范圍包括城區與周圍鄉鎮兩部分，區域協同的關鍵便是城鄉協同。基于我國城鄉發展不平衡的事實，在充分識別城市發展優勢的基礎上，通過發揮城鄉各自優勢的合力，不斷優化城市功能布局、產業布局和公共資源布局，推進城鄉經濟發展、就業吸納和人口集聚的協調聯動，提升城市要素空間聚集效率，讓城市結構優化升級，進入高質量發展階段。三是領域協同。中國市域社會治理的總目標與總要求提供的是方向性指導，在實際推行市域社會治理的過程中，各個領域必須圍繞總目標和總要求形成符合地方實際情況的目標體系，以需求為導向，找準各自領域中的關鍵性問題，推動各領域協同發展，以遵循總要求，實現總目標。

（四）加強整體推進

市域社會治理作為一項整體性工程，需要整體謀劃推進，通過優化治理結構，并在此基礎上不斷調整治理體制機制來破解治理碎片化困境，以實現市域社會治理高質量發展。優化治理結構的關鍵是從縱向結構和橫向結構出發，即縱向上構建一個縱向到底、上下協同，以市級—縣（區）級—街道（鄉鎮）—社區（村）為主體的四級聯動組織體系，橫向上需將不同區域、不同領域、不同部門、不同單位有機整合起來，最終形成“縱向到底、橫向到邊、四級聯動、條塊融合”的市域社會治理結構體系。這種市域社會治理結構體系的構建為市域社會治理的高質量發展提供了基本架構，為破解治理碎片化提供了強大的組織保障。同時，為進一步發揮整體性治理的效益，還需不斷調整治理體制機制。各地應該從自身市域社會治理的特點出發，努力構建具有整體性的政府部門縱向一體化體制和跨部門運行機制。一要成立市級—縣（區）級—街道（鄉鎮）的三級聯動跨部門“市域社會治理現代化工作領導小組”。市一級工作領導小組要全方位統籌推進各項治理事宜，保證市域社會治理高質量推進。二要明確界定市級—縣（區）級—鄉鎮（街道）三級政府在市域社會治理中的權責邊界，做到市級層面全域統籌、縣（區）級層面推進傳達落實、鄉鎮（街道）層面落地實施，實現全市域一體化治理，共同發展。三要著力構建上下聯動、條塊融合的政府治理機制，從根本上解決市域社會治理面臨的行政部門碎片化、分散化的困境，最終保證市域社會治理整體順利推進。

（五）推進智慧治理

黨的十九屆四中全會提出：“必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。”〔23〕隨著現代科技尤其是信息技術不斷發展，“科技支撐、科技賦能”已成為現代社會治理體系的一個重要標志，這實際也對市域社會治理高質量發展提出了更高要求。市域社會治理應進一步重視新興技術對于市域治理的推動作用，以科技支撐為手段，推進市域社會智慧治理，提升市域社會治理的智慧化水平。一要構建統一共享的市域公共數據中心平臺。以統一的標準將分散于不同政府部門的數據資源進行整合，并促進數據資源的流動共享，以解決長期以來不同部門間的條塊分割、數據不通的信息化孤島問題。二要建設高效智能平臺。精準識別社區居民服務需求，為其提供更具針對性的社區服務，實現公共服務的精細化。三要加強個人信息保護和規范網絡傳播秩序。以大數據、區塊鏈、人工智能為代表的“智慧治理”技術雖賦能于市域社會治理，但也可能誘發以公共安全名義侵犯個人合法權益的“技術利維坦”治理風險〔24〕。因此，在推進市域社會智慧治理過程中需要在公共安全與公民權利、信息共享與隱私保護、個人自由與公共利益之間找到平衡點〔25〕。同時，也需要加快完善相關法律制度，強化公民個人信息保護，加強對網絡傳播的監管。