行政處罰權下放鄉鎮街道面臨的挑戰及對策

周 堅，杜學文

（1.江蘇博愛星律師事務所，江蘇 常州 213022；2.中共山西省委黨校，太原 030006）

2021年1月22日，十三屆全國人大常委會第二十五次會議通過了第三次修訂的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱新《行政處罰法》），把黨的十八大以來全面依法治國、深化行政執法領域改革的重要成果落實到法律中。其中第二十四條第一款規定：“省、自治區、直轄市根據當地實際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉鎮人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估。決定應當公布?！薄?〕新《行政處罰法》已于2021年7月15日起施行，目前各地都在穩步推進基層綜合執法體制改革，將包括處罰權在內的行政執法權限和資源向基層延伸下沉，是統籌推進鄉鎮街道和城鄉社區治理現代化的關鍵環節，也是強化基層治理能力、夯實國家治理根基的必然要求。

一、行政處罰權下放鄉鎮街道的背景

理解行政處罰權下放，必須將其置于整個行政執法體制改革中去考察。我國綜合行政執法改革起源于1997年城市管理領域相對集中行政處罰權改革試點，其目的是從橫向上整合政府職能和行政執法力量，解決城市管理體制中隊伍雜亂、多頭管理、重復執法、職責不清等弊端。2002年，中央編辦《關于清理整頓行政執法隊伍實行綜合行政執法試點工作的意見》中正式提出綜合行政執法改革，共經歷了2002年至2013年期間的“部門或領域內綜合執法”、2014年至2017年期間的“跨部門跨領域綜合執法”、2018年至今的“區域綜合執法”三輪綜合執法改革〔2〕。新《行政處罰法》第十八條規定，“國家在城市管理、市場監管、生態環境、文化市場、交通運輸、應急管理、農業等領域推行建立綜合行政執法制度，相對集中行政處罰權”〔1〕，在法律層面正式確認了綜合行政執法制度。

橫向上整合行政執法力量的綜合行政執法改革對規范城市管理乃至推動中國城市化進程發揮了很大的作用，但是它卻很難破解基層行政執法的難題。在基層社會治理活動中，鄉鎮街道承擔了大量的行政管理職責，其中很多行政管理職責需要通過行使行政處罰權來實現，但長期以來，行政處罰的實施主體按我國相關法律、法規的規定，一般是縣級以上人民政府及其所屬部門，雖然鄉鎮街道直接與行政相對人接觸，但卻無法行使行政處罰權，實踐中一直存在著“看得見的管不了，管得了的看不見”的矛盾。

黨和政府已關注到上述基層執法難題，并積極采取措施進行破解。黨的十八屆三中、四中全會強調，深化行政執法體制改革，著力解決行政機關權責交叉、多頭執法問題，積極推進綜合行政執法。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革的指導意見》強調，要整合現有的站、所、分局力量和資源，由經濟發達鎮統一管理并實行綜合行政執法〔3〕。黨的十九大報告提出，要打造共建共治共享的社會治理格局，加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移〔4〕。2019年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》提出，鄉鎮街道應“整合現有站所、分局執法力量和資源，組建統一的綜合行政執法機構，按照有關法律規定相對集中行使行政處罰權，以鄉鎮和街道名義開展執法工作，并接受有關縣級主管部門的業務指導和監督，逐步實現基層一支隊伍管執法”〔5〕。黨的十九屆四中全會進一步強調：“進一步整合行政執法隊伍，繼續探索實行跨領域跨部門綜合執法，推動執法重心下移，提高行政執法能力水平?！薄?〕黨的二十大報告也指出，要完善基層綜合執法體制機制〔7〕。近年來，國內的一些地區，如北京、上海、江蘇和廣東等地已成立試點逐步將行政執法權限下放到基層的改革，通常的做法是由當地的人大常委會頒布或者修訂《街道辦事處條例》或其他地方性法規，將行政處罰權限下放鄉鎮街道。

二、行政處罰權下放鄉鎮街道的意義

從政治學、社會學的角度考察，國家治理最堅實的力量支撐在基層，最突出的矛盾和問題也在基層〔8〕。鄉鎮街道處于我國行政管理體制的末梢，具有直面群眾、服務民生的重要作用，是國家法治化建設的薄弱環節所在，是我國法治政府建設的“最后一公里”。鄉鎮街道行政處罰權既有配置的必要性，也有權責一致理論、公共服務理論、堅持以人民為中心理論的基礎理論支持〔9〕。新《行政處罰法》將點多面廣、基層管理迫切需要的行政執法事項下放給鄉鎮街道，體現了以人民為中心的執法理念，順應了近年來“放管服”改革的要求，具有重要的意義。

一方面，有利于維護基層的和諧穩定。鄉鎮街道承擔著管理基層面廣事雜的社會事務、服務轄區人民群眾等職責，處于行政管理的一線，在行政執法活動中直接面對行政相對人，往往能夠在第一時間內發現各類行政違法行為，這些違法行為如果不能及時解決，將會對轄區內的社會秩序、公共環境造成嚴重的影響。長期以來，對于發生在鄉鎮街道的行政違法行為的查處，一般是由上級主管部門在基層的派出機構來行使行政處罰權，少數情況下是以行政委托的方式，由主管部門將部分行政處罰權委托給鄉鎮街道來行使。這種情況下，鄉鎮街道在面對轄區內諸多違法行為時，雖有管理職責但由于缺乏相應的行政處罰權，往往只能采取批評、教育等柔性的方式進行勸阻，難以對違法行為人和社會公眾產生很好的警示作用，從而損害了鄉鎮街道的公信力〔10〕。新《行政處罰法》將行政處罰權下放至鄉鎮街道，能夠有效破解長期以來基層社會治理中存在的難題，能及化解矛盾和糾紛，有利于實現基層社會的和諧穩定。

另一方面，有利于提高基層社會的治理能力。長期以來，實踐中往往片面強調鄉鎮街道基層政府守土有責，改革過程中責任雖然下移到鄉鎮街道，但權力往往卻未同時隨之下放，權責不匹配給鄉鎮街道社會治理帶來了諸多難題，使鄉鎮街道陷入“巧婦難為無米之炊”的困境。新《行政處罰法》將行政處罰權下移至鄉鎮街道，根據行政處罰權的事物本質，行政處罰權下放的同時行政管理、行政檢查等行政執法權限一并下放。通過立法賦予鄉鎮街道行政執法權，順應了推進我國基層社會治理體系和治理能力現代化的趨勢，是實現鄉村振興戰略的應有之義。建立權責一致的基層綜合行政執法體系有利于提高基層社會管理法治化水平、全面提升基層社會治理的效能，為鄉村治理提供了極大的支持，有效破解了鄉鎮街道在行政執法中長期面臨的“有責無權”的難題。

三、行政處罰權下放后基層行政執法面臨的挑戰

行政處罰權下放至鄉鎮街道是一項非常復雜的系統工程，它涉及鄉鎮街道的人、財、物配置等諸多基礎性要素，這些要素結合在一起共同構成了行政處罰權下放至鄉鎮街道后的基礎性生態，并直接決定行政處罰權能否成功植入鄉鎮街道行政執法體制〔11〕?？疾旖谝恍┑貐^行政處罰權下放鄉鎮街道的實踐，可以發現出現了不少新的問題。

（一）基層執法體制機制亟待理順

行政處罰權下放基層，是一些行政處罰權從縣級政府行政主管部門的行政權力鏈條中分離出來，交由鄉鎮街道行使，但是由于新《行政處罰法》的相關規定卻比較抽象，并沒有對如何落地、實際操作進行具體規定。實踐中，各地的做法亦不完全相同，承接行政處罰權的鄉鎮街道面臨著執法體制不順暢的迷惘與困惑。

1.執法與監管的關系亟需理順。行政處罰是手段而不是目的，行政管理追求的目標是通過科學、嚴格的監管，從而在事前可以有效地預防行政違法行為的發生。因此，行政監管對維護行政秩序是不可或缺的。新《行政處罰法》規定將行政處罰權下放至鄉鎮街道，但對于原行業主管部門的行政監督權、行政檢查權等行政管理的權限是否也一并隨之轉移，原行業主管部門是否依舊承擔監管的職責并未作出規定，目前也無這方面的權威性指導意見，遂導致實踐中出現兩種現象：一種現象是，長期以來，我國的行政監管習慣的方式是“以罰代管”，現在行政處罰權劃轉后，一些地區的行業主管部門由于失去了行使行政處罰的權力，進而直接影響了監管的積極性；另一種現象是，個別承接下放行政處罰權的鄉鎮街道綜合執法局難以準確地把握處罰和監管的關系，在對待監管問題上，要么束手束腳難有作為，要么包攬一切兩個極端。

2.協作配合存在不確定性。行政處罰權下放給鄉鎮街道后，要使其在鄉鎮街道行政執法層面有序運行、準確實施，就需要在鄉鎮街道與縣區行業主管執法部門之間建立起完善的協作配合機制。從目前的情況來看，由于缺乏頂層的設計與指導，各地基本都處于探索的階段，出臺的相關規定，其水平也參差不齊，鄉鎮街道綜合執法局與縣區行業主管執法部門之間的協調配合存在較大不確定性。一方面，縣區行業主管執法部門不能準確、及時地將本行政執法領域相關執法事項的執法依據、執法程序、執法標準、執法文書等資料提供給鄉鎮街道，尤其是執法依據調整時更不能及時通報鄉鎮街道綜合執法局；另一方面，鄉鎮街道綜合執法局與縣區行業主管執法部門之間尚未建立健全案件移送、信息共享、投訴舉報受理告知、執法協助、爭議解決等工作協調機制，也會導致協作配合存在不確定性。

（二）基層行政執法能力面臨考驗

行政處罰權下放之前，不同的政府職能部門都有各自的執法隊伍，行政處罰權下放改革后必須解決執法隊伍磨合、基層綜合執法人員素質提升等諸多問題，當前由于執法環境和執法人員的素質等方面的原因，基層綜合行政執法中還面臨著諸多困難，需加以重視和解決。

1.基層綜合執法人員綜合素質有待提高。行政處罰權下放，涉及的部門領域非常廣，法律法規眾多且處于不斷修訂完善之中，這對基層行政執法能力提出了很高的要求。目前，不少地方的縣區行業主管執法部門的行政執法人員年齡相對偏大，還有一些下沉人員為兼，下沉人員處于不穩定、流動性比較大的狀態。有些縣區行業主管執法部門的行政處罰權雖然下沉到了鄉鎮街道，但在業務指導、工作協調、信息共享等方面的業務配套工作未能同步跟上，相應的專業性執法人員亦未下沉，實踐中鄉鎮街道綜合執法面臨的壓力比較大。

2.基層不敢放手執法。行政處罰權下放后，鄉鎮街道綜合執法局基于新《行政處罰法》的授權獲得行政處罰權，根據規定應當以自己的名義實施行政處罰，但出于擔心自身行政執法業務專業能力不夠、對法律法規理解不夠精準，為避免作出行政處罰決定后被行政相對人提起行政復議和行政訴訟，不少鄉鎮街道的綜合執法局不敢放開手來執法。

3.基層落實“三項制度”有難度。行政執法領域的行政執法公示、行政執法全過程記錄和重大執法決定法制審核這“三項制度”是落實“嚴格、規范、公正、文明”執法要求的重要措施，且已被吸納進新《行政處罰法》中。但目前鄉鎮街道綜合執法局的人才和裝備普遍不到位，鄉鎮綜合行政執法局中不少干部都是“半路出家”，執法業務并不熟練，某種程度上處于一種“邊學邊干”的狀態，在落實行政執法“三項制度”方面與嚴格執法的要求還存在著差距。

（三）基層存在逐利性執法的風險

從法理上來看，新《行政處罰法》第二十四條的規定屬于一攬子、籠統性的授權，嚴格來說，不符合“授權明確性”的要求，實踐中存在可能會被濫用的風險?！爱數貙嶋H情況”和“基層管理迫切需要”都是非常不確定的概念，實踐中很容易出現“一刀切”下放行政處罰權以及“一放就亂”的情況。長期以來，我國基層社會治理的實踐中，地方政府行政部門進行行政執法、實施行政處罰，尚有不少需要規范之處，現在將大量的行政處罰權下放給鄉鎮街道，如何在資金、技術、執法人員法律素養等方面加以保障和規范是一個值得關注的問題。特別是近期，由于新冠肺炎疫情的反復以及經濟下行的影響，我國部分基層政府財政比較緊張，導致一些基層政府可能存在通過濫施行政處罰以解財政燃眉之急的內在沖動，因此，必須警惕逐利性執法現象借行政處罰權下放而死灰復燃。

四、基層行政執法走出困境的對策

行政處罰權下放鄉鎮街道是一個綜合的系統性工程，行政處罰權并不能簡單地一放了之。鄉鎮街道能否用好下放的行政處罰權，需要整個基層綜合行政執法體制改革相配套，其核心在于整合相關要素，理順基層綜合行政執法體制，建立權責統一、運行順暢、權威高效的基層綜合行政執法體制。

（一）加強地方立法推進基層綜合行政執法法治化

新《行政處罰法》第二十四條第一款授權行政處罰權下放鄉鎮街道，同時在第三款中明確規定：“有關地方人民政府及其部門應當加強組織協調、業務指導、執法監督，建立健全行政處罰協調配合機制，完善評議、考核制度。”〔1〕行政處罰權下放至鄉鎮街道是回應基層社會治理需求的系統性制度安排，應當“根據當地實際情況”和“基層管理迫切需要”，遵循權力下沉的內在規律，必須因地制宜、因事賦權，不能急于求成，更不能用“運動式”“指標式”方式來強行推進。從行政管理的角度來看，行政處罰權下放至鄉鎮街道，其本質是行政處罰權縱向上的一種再配置，應當以民主集中制原則為理論基礎和行動指南，提出權力法治化、分權合理化、功能適當化、效能最優化要求。行政處罰權下放基層的標準應當由授權決定法定性標準、受權主體適格性標準、權力分配合理性標準、治理效能最優性標準構成〔12〕。

行政處罰權下放過程中如何確保法定職責的履行既不會交叉重疊，也不會出現“真空地帶”，對于哪些行政處罰權可以下放或應當下放、行政處罰權下放后行業如何進行行政監管、鄉鎮街道與縣區行業主管部門之間如何分工和業務指導等實踐中的突出問題，有地方立法權的地級市人大要制訂“鄉鎮街道綜合行政執法條例”，明確行政處罰權下放的原則、范圍、程序，并推出本行政區域的鄉鎮街道行政處罰權清單制度。當前基層較為迫切需要的執法事項主要集中在市容管理、市場監管、農田水利等民生保障方面，這些領域的行政處罰權應當及時下放，而一些專業性技術性較強的處罰事項、垂直管理領域的處罰事項、部分需要跨行政區劃進行協調實施的處罰事項暫時不宜下放。同時，要通過地方立法來厘清縣區行政主管部門與鄉鎮街道綜合執法局的行政執法權的邊界，消除兩者之間在執法職責上的模糊、交叉之處，建立健全鄉鎮街道綜合執法局與縣區行業主管部門之間的協調機制，建立和完善相互告知、案件移送、聯合執法、信息共享以及業務指導等工作制度，并確立對基層行政執法的評議和考核制度。

（二）多措并舉全面提升基層執法能力

新《行政處罰法》第二十四條第二款規定：“承接行政處罰權的鄉鎮人民政府、街道辦事處應當加強執法能力建設，按照規定范圍、依照法定程序實施行政處罰?！薄?〕

1.加強基層執法人員的業務培訓。對于已經下放鄉鎮街綜合執法的相關執法事項，縣區行業主管部門不能一放了之，其作為主管部門的職責定位并沒有發生根本改變，因此應當在各自下放的執法事項范圍內加強對鄉鎮街道綜合執法的業務指導和培訓?？梢砸劳懈嗯嘤?、專題講座、研討交流、業務競賽等多種形式，增加基層綜合執法人員在行政法一般理論、《行政處罰法》《行政強制法》以及行政執法程序、行政執法證據等行政執法業務方面的法律法規知識儲備，培養法治思維和法治能力，不斷提升鄉鎮街道綜合行政執法人員解決實踐中具體問題、開展全科執法的業務能力。同時，鄉鎮街道綜合行政執法局應當組織本單位在編在崗人員，通過業務培訓積極申領《行政執法證》，確保全部人員能持執法證執法。

2.進一步加強行政執法“三項制度”的落實。對于已經下放鄉鎮街道綜合執法的執法事項，各鄉鎮街道綜合執法局在行政執法過程中應當嚴格落實行政執法“三項制度”，做到嚴格、規范、公正、文明執法。一是落實行政執法公示制度。執法事項公示制度體現了打造“陽光政府”的內在需求，讓行政執法在陽光下運行，鄉鎮街道綜合執法局在行政執法過程中，事前、事中、事后三個環節中均應嚴格貫徹公示制度。二是落實執法全過程記錄制度。行政執法全過程要嚴格落實文字記錄、音像記錄、記錄歸檔等制度，做到行政執法的全過程留痕和可回溯管理，保障鄉鎮街道綜合行政執法的規范、文明。三是落實重大行政執法決定法制審核制度。要明確法制審核的審核機構、審核范圍、審核內容和審核責任等，健全法制審核機構。此外，還要發揮外部法律顧問的作用，聘請精通行政法業務的律師擔任法律顧問，充實基層行政執法法制審核力量，規范法制審核工作。

3.制訂執法標準化流程。針對鄉鎮街道綜合行政執法的特點，要制定簡便、操作性強的綜合行政執法辦理流程，消除目前鄉鎮街道綜合行政執法實踐中普遍存在的標準不一、推諉扯皮的亂象，達到執法隊伍、執法規則和執法派遣的統一，從而提高綜合行政執法的質量。一是統一基層綜合行政執法程序。要以《行政處罰法》《行政強制法》《行政許可法》等行政法領域法律法規中的程序性規定以及行政執法“三項制度”相關要求為依據，梳理和制訂出統一、清晰、明確、操作性強的鄉鎮街道綜合行政執法程序以便于基層行政執法過程中可以對照執行。二是統一基層綜合行政執法文書格式。目前，鄉鎮街道綜合執法過程中，由于行政處罰事項是不同行政條線下放的，各條線行政執法文書的格式并不一致，實踐中給鄉鎮街道綜合行政執法帶來諸多困惑和不便。統一和規范行政執法文書，明確適用范圍，明晰執法程序，對于規范執法行為、提升執法水平、維護當事人的合法權益具有重要作用，有助于推進鄉鎮街道綜合行政執法改革工作，能夠有效破解“不敢管”“管不好”難題。在統一基層綜合行政執法文書工作方面，常州市走在國內前列，2021年常州市依法行政辦、市司法局印發了《常州市鎮域綜合執法格式文書規范指引》，進一步規范當地鄉鎮街道綜合執法行為。三是實現鄉鎮街道綜合行政執法“兩個統一”。要貫徹實施財政部、司法部印發的《綜合行政執法制式服裝和標志管理辦法》，統一鄉鎮街道綜合行政執法的標識、制式服裝，改變之前鄉鎮綜合行政執法人員著裝各自為政，制服式樣和顏色五花八門的局面，提高鄉鎮街道綜合行政執法的權威性和公信力。

（三）強化制度建設防止基層逐利性執法

“徒善不足以為政”“財政決定庶政”，行政機關行政執法需要人、財、物等堅實的物質保障，這是行政機關執法的物質基礎，且影響執法的積極性和執法效果，應當引起高度的重視。

1.足額保障鄉鎮街道綜合執法人員的編制。要根據事權來科學設置鄉鎮街道綜合執法部門的編制，確保執法力量充足。一方面，通過招錄、選調或者將本單位符合條件人員調整至綜合行政執法崗位，充實綜合行政執法隊伍力量，盡快實現鄉鎮街道“一支隊伍管執法”。另一方面，根據2019年1月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》內容和精神的要求，縣區一級政府行政主管部門應當按照“人隨事走”的原則，及時向鄉鎮街道劃轉相應的執法力量。同時，需要特別指出的是，為提高鄉鎮街道綜合行政執法的質量，全面落實新《行政處罰法》中“法制審核”的要求，鄉鎮街道綜合執法局應當及時、足額配置法制審核人員。根據2018年國務院辦公廳印發的《關于全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見》的規定，原則上負責法制審核的人員不少于本單位執法人員總數的5%。另外，法制審核人員還應當符合新《行政處罰法》第五十八條第二款規定的法制審核人員的資質要求，通過國家統一法律職業資格考試取得法律職業資格。

2.充分保障鄉鎮街道綜合行政執法的財政預算?！柏斦Q定庶政”，基層行政執法需要財力的支持和保障，因此必須在財政上加大對鄉鎮街道綜合執法部門的軟硬件投入，充分保證執法所需的經費。同時，對于行政罰款，應當按新《行政處罰法》的規定直接上繳國庫，嚴格采取收支兩條線，不得以任何形式直接或間接地向鄉鎮街道返還罰款收入，從而杜絕基層綜合執法部門為彌補經費不足而通過濫罰款來“創收”的沖動。

（四）加強執法監督與考評機制

黨的二十大報告指出：“強化行政執法監督機制和能力建設，嚴格落實行政執法責任制和責任追究制度?！薄?〕行政處罰權下放鄉鎮街道能否真正的落地、能否達到改革預期有效果，這要求必須制訂科學合理的監督與考評機制。一方面，應當健全執法考核制度，科學合理設計考核指標體系，將考核結果作為行政執法人員職級調整、交流培訓、獎勵懲戒的重要依據。另一方面，應當強化對鄉鎮街道綜合執法的監督，通過定期開展案卷評查、執法評估等措施強化內部監督，并通過健全投訴舉報、情況通報等監督渠道強化外部監督和社會監督，尤其是要加強對關鍵崗位、重點環節的專項監督，確保嚴格規范文明執法落到實處。