基層減負(fù)政策執(zhí)行：審視與改進

孫發(fā)鋒

（鄭州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450001）

基層位于黨治國理政的第一線、政府聯(lián)系群眾的最前沿，是各種矛盾的焦點、工作落實的著力點，在國家治理體系中具有無可替代的重要作用。但是，受官僚主義、形式主義的困擾，基層干部面臨責(zé)任過度、壓力過大、負(fù)擔(dān)過重等難題，嚴(yán)重影響了基層干部的獲得感和積極性，嚴(yán)重制約了基層工作的正常運行和基層治理效能的提升。基層負(fù)擔(dān)過重問題由來已久，黨和政府多次出臺規(guī)范性文件，要求為基層“減負(fù)松綁”，但是成效不太理想，致使這一問題成為基層治理的“頑疾”。為進一步整治基層負(fù)擔(dān)過重問題，切實回應(yīng)基層干部的期盼，2019年3月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》（以下簡稱《通知》）。《通知》以猛藥除疴的精神直擊基層負(fù)擔(dān)過重這一難點堵點，被譽為史上最強“減負(fù)令”，2019年也因此被稱為“基層減負(fù)年”。“減負(fù)令”一經(jīng)頒布，立即引發(fā)了基層干部群眾的強烈共鳴，短時間內(nèi)“刷爆朋友圈”，堪稱糾正基層治理失靈的“及時雨”[1]。然而，好政策要達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，必須以富有成效的執(zhí)行作為保障。“一個政府‘真正的’政策是執(zhí)行的政策”[2]，“政策的推行往往是政策變革過程中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)”[3]142。基于此，本文對基層減負(fù)政策執(zhí)行問題進行詳細(xì)研究，探討基層減負(fù)政策執(zhí)行遭遇的梗阻和制約因素，提出化解基層減負(fù)政策執(zhí)行阻力的具體思路，以期有效增強基層減負(fù)政策執(zhí)行力、縮小減負(fù)“承諾”與政策結(jié)果之間的落差，使懷有良好愿望的基層減負(fù)政策真正落到實處。

一、基層減負(fù)政策執(zhí)行的策略

執(zhí)行策略是影響政策效果的重要變量。適宜的執(zhí)行策略是政策“落細(xì)落實”的推手，是確保政令暢通的抓手。一項政策采用何種執(zhí)行策略，除了文本的明確規(guī)定外，還取決于具體的環(huán)境情勢。就基層減負(fù)政策來說，其執(zhí)行策略可以從以下幾個方面分析。

（一）黨口發(fā)文增強執(zhí)行勢能

在當(dāng)代中國政治體系中，具有政策制定權(quán)的機構(gòu)很多，既包括“塊塊”，也包括“條條”。但不同機構(gòu)出臺的政策文件的政治位階不同，所擁有的“執(zhí)行（政治）勢能”也不同。政策所蘊含的勢能高低直接關(guān)系執(zhí)行的速度和效果，關(guān)系政策的變現(xiàn)率，換言之，關(guān)系政策目標(biāo)實現(xiàn)的速度和程度。從這個意義上說，決定何種機構(gòu)發(fā)文，實際上是對執(zhí)行策略的一種權(quán)衡。“一般而言，黨中央部門牽頭出臺的政策，‘政治勢能’最大。”[4]黨是中國政治體系的最高領(lǐng)導(dǎo)力量，擁有“領(lǐng)導(dǎo)一切”的政治地位，發(fā)揮著總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。黨口發(fā)文，尤其是黨中央部門發(fā)文，具有“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場”的政治權(quán)威性，具有“黨的政治理念表達(dá)”的政治影響力，因而具有較高的“執(zhí)行勢能”。黨的十八大以來，黨中央反復(fù)強調(diào)要嚴(yán)明政治紀(jì)律、政治規(guī)矩，堅決整治“有令不行，有禁不止”“上有政策，下有對策”等錯誤行為，堅決反對在執(zhí)行中搞變通、打折扣等違紀(jì)違法行徑。在這種情況下，黨口發(fā)文是一種“信號燈”[4]，長期活動于執(zhí)行場域中的地方官員能夠很快察覺其背后的政治訊息，進而觸發(fā)他們的看齊緊跟意識，催生他們的執(zhí)行積極性。基層減負(fù)政策由中共中央辦公廳頒發(fā)①，符合“強執(zhí)行勢能”政策的特征，這種勢能增加了基層減負(fù)政策“變現(xiàn)”的可能性。

（二）在科層傳達(dá)中創(chuàng)新政策內(nèi)容

政策傳達(dá)是政策系統(tǒng)內(nèi)執(zhí)行主體了解政策精神、把握政策界限的重要方式。通過政策傳達(dá)，高層的政策思想垂直下傳到執(zhí)行鏈的操作層面。一般來說，這一過程是政策文件“科層復(fù)制”的過程[5]。但是，由于高層的政策思想較為宏觀、富于指導(dǎo)性，科層傳達(dá)的過程也是政策文件逐步細(xì)化、具體化的過程。相對于政策的原則性規(guī)定而言，具體化的政策文件更具可操作性和約束力，對執(zhí)行主體和政策對象的影響更大。《通知》頒布后，省市縣逐級細(xì)化減負(fù)措施，基層減負(fù)政策自上而下呈現(xiàn)出逐漸細(xì)密的趨勢。有的地方出臺實施細(xì)則，將基層減負(fù)政策中的彈性規(guī)定剛性化、籠統(tǒng)要求明確化。《通知》要求“中央印發(fā)的政策性文件原則上不超過10頁，地方和部門也要按此從嚴(yán)掌握”。如果僅對文件的頁碼數(shù)作出規(guī)定，可能難以使文件真正“瘦身”，因為可以用把字號變小的方式變通。《通知》還要求嚴(yán)格控制會議的數(shù)量、規(guī)模，但是沒有對會議的時長作出規(guī)定。對此，貴州省進一步作出具體規(guī)定，“制發(fā)政策性文件原則上不得超過10頁5000字”“會期一般為半天，最多不超過1天”[6]。基層減負(fù)政策在科層傳達(dá)中還存在拔高指標(biāo)、提升標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象。《通知》規(guī)定，嚴(yán)格控制“一票否決”事項，不能動輒簽“責(zé)任狀”。內(nèi)蒙古自治區(qū)提出了更高要求，“凡是黨中央、國務(wù)院沒有明確規(guī)定的一律取消”[7]。從“嚴(yán)格控制”到“一律取消”，反映了政策要求趨嚴(yán)趨緊。有的地方結(jié)合正在做的重點專項工作，出臺了具有地域特色的基層減負(fù)措施。例如，湖南省將“優(yōu)化營商環(huán)境執(zhí)行年”融于“基層減負(fù)年”，并掛牌督辦和查處一批突出問題[8]，這使基層減負(fù)工作的內(nèi)容更實、更具現(xiàn)實感。

（三）媒體廣泛宣傳營造有利執(zhí)行氛圍

“現(xiàn)在，新聞組織（而不是面對面的交談）是公共事務(wù)信息的主要來源。”[9]作為主要的信息集散地，媒體可以在公眾中制造問題顯著性與關(guān)注度，提高政策議題的公眾可見度。“媒體關(guān)注的問題容易成為一天中的（日常的）大事件”[10]，這是媒體影響公眾認(rèn)知的重要表現(xiàn)，即媒介告訴我們“想什么”。除此之外，媒體還可以影響公眾對政策議題的情感評判和價值判斷，即媒介告訴我們“怎么想”。“媒介對某個議題的不同方面的報道方式——媒介的屬性議程——既影響我們看到事件的角度，也影響我們的觀點。”[11]由于媒體在“從注意到理解”過程中發(fā)揮重要作用，它是執(zhí)行主體必須善加利用的重要工具。《通知》頒布后，中央級新聞媒體充分發(fā)揮喉舌作用，開辟專門版面，持續(xù)關(guān)注基層減負(fù)政策問題，突出報道基層減負(fù)政策的精神實質(zhì)、實踐要求，真實客觀地剖析基層負(fù)擔(dān)過重的危害。《人民日報》等新聞媒體還通過刊登讀者來信的方式，與基層干部互動，讓基層干部發(fā)表心得體會、講清楚形式主義在基層的種種樣態(tài)，以使基層減負(fù)政策得到廣泛贊同。由于中央級新聞單位在輿論上的導(dǎo)向作用、引領(lǐng)作用、旗幟作用，它能夠影響地方媒體的議程設(shè)置，地方的黨報、黨刊、黨臺、黨網(wǎng)及時跟進宣傳基層減負(fù)政策。央地媒體的報道宣傳使基層減負(fù)政策議題成為社會共識，為政策執(zhí)行贏得了輿論支持。

（四）通過地方主要領(lǐng)導(dǎo)親自“抓”以上率下

《通知》要求，對于基層減負(fù)政策執(zhí)行問題，各地區(qū)各部門黨委（黨組）“一把手”負(fù)總責(zé)。這要求“一把手”（及其所在的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)）率先垂范、身體力行、以身作則，把自己擺進去，帶頭樹立良好形象，釋放出上行下效的正能量，形成一級做給一級看的示范效應(yīng)。福山指出：“領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)建規(guī)范，不只是通過制定規(guī)則和法規(guī)，還通過他們自身的榜樣和個性的力量。”[12]這也符合“其身正，不令而行”的傳統(tǒng)政治邏輯。所以，一些地方“一把手”主動表態(tài)，率先作為、以上率下，通過“頭雁效應(yīng)”形成上下聯(lián)動、上下同力的良好執(zhí)行局面。如江西省委原書記劉奇在一線調(diào)研中明確表示“為基層減負(fù)，從省委做起，從我做起”[13]。“一把手”親自“抓”還說明基層減負(fù)政策執(zhí)行問題獲得了“一把手”的高度重視。“系統(tǒng)要應(yīng)對大量現(xiàn)實中迫切需要解決的問題，但是它的領(lǐng)導(dǎo)人只能逐個地關(guān)注這些問題。”[14]“逐個地關(guān)注這些問題”即是說領(lǐng)導(dǎo)人存在注意力瓶頸。基層減負(fù)政策執(zhí)行問題被納入“‘一把手’工程”，意味著“一把手”將其有限的“注意力”資源分配至該問題。在官僚制下，下級的行為深受“一把手”高度重視的影響，“一把手”的注意力分配方向影響著下級，“從而將各級官員有限的‘注意力’分配到高層級領(lǐng)導(dǎo)人希望的領(lǐng)域”[15]。與官員注意力分配相伴的是，政治資源的傾斜性使用。這樣，“一把手”親自“抓”能夠推動基層減負(fù)政策落實。

（五）建立專項工作機制高位推動

基層減負(fù)政策執(zhí)行牽扯因素多、涉及面廣，受影響的目標(biāo)群體的構(gòu)成復(fù)雜。所以，它不是一“家”之事，而是一項系統(tǒng)工程，需要各方面、各部門積極配合、協(xié)同推進。在設(shè)科分層的官僚體系中，職能部門化、任務(wù)專業(yè)化、工作標(biāo)準(zhǔn)化是常態(tài)，這極易形成“部門眼界”和“狹隘視域”，從而使部門公務(wù)員“患上幽閉恐懼癥”。即他們只專注于固定的管轄領(lǐng)域和正式職責(zé)，而忽視協(xié)調(diào)跨越各種不同機構(gòu)邊界的行動。中國行政體系發(fā)達(dá)、部門林立，“狹隘視域”在個別部門表現(xiàn)得特別明顯，國外學(xué)者稱之為“官僚多元主義和碎片化威權(quán)主義”[16]。這個說法盡管帶有意識形態(tài)偏見，但是也從一個方面表明了煙囪形組織（垂直職能型組織）下聯(lián)合行動的困難。要改變這種局面，從部門分割走向合作治理，必須成立專項工作機制。當(dāng)前，中央層面已建立基層減負(fù)專項工作機制，由中央辦公廳牽頭，中央紀(jì)委國家監(jiān)委機關(guān)、中央組織部、中央宣傳部、全國人大常委會辦公廳、國務(wù)院辦公廳等單位參加，專項工作機制辦公室設(shè)在中央辦公廳。這一機制既利用了成員單位的職務(wù)權(quán)力，又成立了常設(shè)工作機構(gòu)（辦公室），能夠從統(tǒng)籌協(xié)調(diào)角度推進落實基層減負(fù)政策，體現(xiàn)了政策執(zhí)行的“高位推動”特征。各地依例成立專項工作機制，探索解決多部門協(xié)同執(zhí)行基層減負(fù)政策問題。

二、基層減負(fù)政策執(zhí)行存在的問題及原因

通過實施上述策略方法，催生基層“高壓作業(yè)”的慣常做法得到了改變，一些困擾基層已久的不正之風(fēng)被剎住，基層負(fù)擔(dān)過重問題蔓延的勢頭被遏制。2022年國家統(tǒng)計局社情民意電話調(diào)查結(jié)果顯示，75.6%的社會公眾認(rèn)為基層減負(fù)政策取得較好成效[17]。但是，在少數(shù)地方和個別部門，執(zhí)行無效、執(zhí)行不足等現(xiàn)象仍然存在，基層減負(fù)政策的承諾與政策結(jié)果之間存在巨大鴻溝，政策執(zhí)行有效性亟待提升。

（一）基層減負(fù)政策執(zhí)行存在的問題

1.運動式執(zhí)行

基層負(fù)擔(dān)過重問題具有頑固性反復(fù)性。經(jīng)過專項整治和嚴(yán)厲打擊之后，它會有所好轉(zhuǎn)。但是一遇合適時機，它就會“回潮”。基層負(fù)擔(dān)過重的表征之一“文山會海”，過去多次被“重拳出擊”，然而“目前文山會海反彈回潮的問題比較突出”[18]。事實上，這是《通知》出臺的重要背景。基于這一問題特性，在執(zhí)行基層減負(fù)政策時，需要“抓長”“抓常”，一以貫之地打好“持久戰(zhàn)”。當(dāng)前少數(shù)部門采用的運動式執(zhí)行方式卻不符合這個要求。通過政策傳達(dá)、“一把手”“領(lǐng)銜”進行科層內(nèi)部動員，通過媒體進行社會動員，通過專項工作機制進行跨部門動員，基層減負(fù)迅速成為焦點問題，有限的政策資源也向這一領(lǐng)域匯聚。所以，基層減負(fù)政策執(zhí)行取得了有目共睹的短期效果。但是，隨著政府治理重心的轉(zhuǎn)移，執(zhí)行的強度和力度必然下降，原來被強壓的基層負(fù)擔(dān)過重問題可能迅速“復(fù)燃”，“按下葫蘆浮起瓢”，甚至在新的條件下愈演愈烈。因此，“運動式的治理必然走向無效化成了學(xué)界、政界共識”[19]。由運動式執(zhí)行所導(dǎo)致的治理的不可持續(xù)和基層負(fù)擔(dān)反彈風(fēng)險，可能使目標(biāo)群體產(chǎn)生受挫感，使執(zhí)行主體產(chǎn)生疲勞癥、厭煩癥，加大基層負(fù)擔(dān)過重問題的治理難度。

2.“一刀切”式執(zhí)行

盡管基層負(fù)擔(dān)過重問題是客觀存在的，但是難以用精確的指標(biāo)去量化基層負(fù)擔(dān)過重的程度。因為不同部門、不同干部對“負(fù)擔(dān)”的承受程度不同，不同地方基層治理工作的繁簡程度各異。在這種情況下，基層減負(fù)政策執(zhí)行應(yīng)有一定的彈性空間，“一事一治”或“一地一策”，防止機械地設(shè)置“硬杠杠”，防止設(shè)立脫離工作實際的減負(fù)指標(biāo)。然而，一些地方在執(zhí)行基層減負(fù)政策時，將設(shè)立“無會周”“無會月”作為縮減會議比例的重要舉措。如果遇到緊急情況，確實需要開會，該如何處理？還有一些地方片面強調(diào)對檢查督查、考核評比說“不”，而對檢查督查、考核評比的替代方式卻缺乏規(guī)定。一旦取消檢查督查、考核評比，就會面臨用什么方式獲取信息、開展工作的難題。事實上，召開會議、檢查督查、考核評比等是推動工作的重要方法，不能以簡單化、極端化的觀點看待它們。否則，基層減負(fù)就會蛻變?yōu)椤靶栋ぁ保蔀閼姓≌目趯崳@與減負(fù)增效提質(zhì)的初衷相悖。

3.象征性執(zhí)行

象征性執(zhí)行指執(zhí)行主體用轟轟烈烈走形式、認(rèn)認(rèn)真真走過場代替扎實的政策執(zhí)行，側(cè)重于做執(zhí)行姿態(tài)、搞“花架子”，而忽視政策問題的解決和社會矛盾的化解。在基層減負(fù)政策執(zhí)行過程中，一些地方采用了這種“套路”，以形式主義落實反形式主義，“以文件落實文件，以會議落實會議”。結(jié)果，基層減負(fù)僅停留在嘴上、紙上，而基層負(fù)擔(dān)并沒有真減、實降。從短期來看，象征性執(zhí)行具有一定的積極作用，它能夠給目標(biāo)群體一定的心理和精神慰藉。正如有學(xué)者所言，象征性執(zhí)行盡管事實上不會改變目標(biāo)群體的狀態(tài)，但能“使這些群體感受到政府在‘關(guān)懷’他們”[20]。從“裝樣子”這個意義上說，象征性執(zhí)行是一種“政策戲劇現(xiàn)象”。但是，象征性執(zhí)行之所以能發(fā)揮作用，關(guān)鍵在于目標(biāo)群體的信任。隨著時間的推移，目標(biāo)群體終究會識破象征性執(zhí)行“華而不實”的本質(zhì)，從而對政策執(zhí)行失去信心。一些基層干部坦言“上級不要跟我們講減負(fù)什么的，不要再增加壓力就可以了”[5]，正是這種心理寫照。

運動式執(zhí)行、“一刀切”式執(zhí)行、象征性執(zhí)行等消極、被動的執(zhí)行方式，弱化了基層減負(fù)政策的效果、背離了基層減負(fù)政策的目標(biāo)，事實上形成了“執(zhí)行赤字”。這種“執(zhí)行赤字”的產(chǎn)生根源是多方面的。

（二）基層減負(fù)政策執(zhí)行存在的原因

1.思維定式與工作習(xí)慣

基層減負(fù)政策執(zhí)行需要執(zhí)行主體改變行為習(xí)慣、轉(zhuǎn)變觀念、提升能力。然而，傳統(tǒng)的工作模式和慣常的思想觀念根深蒂固，成為“組織記憶”，“正所謂：‘我們一向是這樣干的’”[21]。在當(dāng)代中國的政策實踐中，“運動”是一種特殊的執(zhí)行方法，受到少數(shù)干部的青睞，甚至成為其“執(zhí)行風(fēng)格”。在一些干部心目中，專項治理、清理整頓、集中整治等是抓落實、開展工作的“標(biāo)準(zhǔn)行動規(guī)程”。在處理熟悉的事務(wù)時，這些干部首先想到的是“標(biāo)準(zhǔn)行動規(guī)程”。然而，在慣性的作用下，這套規(guī)程也用來處理新問題。“已建立的程序常常促使組織把新問題當(dāng)舊問題來處理，只要運用一套熟悉的反應(yīng)即可，不管問題即便在局外人看來都已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化”[22]。在這種情況下，由“標(biāo)準(zhǔn)行動規(guī)程”所強化的習(xí)慣和常規(guī)，容易成為基層減負(fù)政策執(zhí)行的主導(dǎo)性規(guī)范，運動式思維支配著相關(guān)執(zhí)行者的行為。特別是當(dāng)沒有合適的常規(guī)性執(zhí)行手段替代時，運動式執(zhí)行仍是一種“好用”的執(zhí)行工具，相關(guān)執(zhí)行主體對它的依賴性仍然較強。

2.避責(zé)與邀功

如果執(zhí)行者發(fā)揮創(chuàng)造性和主動精神，將基層減負(fù)政策與本土實際、部門差異結(jié)合起來，“個性化”地貫徹政策，則可能面臨突破政策界限和政策原則的指責(zé)。這無疑使執(zhí)行者面臨職業(yè)風(fēng)險或政治風(fēng)險。畢竟，在科層體系中，“九十九個成功頂不上一個錯誤”。相比之下，“一刀切”是一種較為安全的執(zhí)行方式。因為這種方式在生搬硬套基層減負(fù)政策的同時，會造成“堅決落實”的姿態(tài)，既規(guī)避了創(chuàng)造性執(zhí)行的風(fēng)險和責(zé)任，又能獲取上級的認(rèn)可。在基層減負(fù)成為執(zhí)政黨的一項政治議程、深化拓展基層減負(fù)工作成為執(zhí)政黨作風(fēng)建設(shè)的一項重要議題的情況下，“一刀切”所蘊含的主動加碼、從嚴(yán)從重等執(zhí)行風(fēng)范，能夠凸顯執(zhí)行主體對基層減負(fù)的重視，從而能夠增強政績顯示度而成為職位競爭中的受益者。總之，避責(zé)與邀功的雙重邏輯催生了“一刀切”執(zhí)行方式。

3.政策對象與政策執(zhí)行者重合

基層負(fù)擔(dān)過重問題的根子在上級機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)[23]。這里的“上級”，主要指省、市、縣。某些上級搞“文山會海”、濫用考核監(jiān)督權(quán)、亂簽“責(zé)任狀”，基層干部深陷其中、深受其苦，卻無可奈何。因為在層級節(jié)制的官僚體系中，上級是“管官之官”，控制著作為“親民之官”基層干部的“官帽子”“錢袋子”。畢竟，“官僚體制的規(guī)則是控制”[24]。這種控制使基層干部處于服從地位，必須將上級的命令作為自己的“決策前提”。所以，上級改變工作作風(fēng)、轉(zhuǎn)變工作方式，基層干部才能成為減負(fù)政策的真正受益者。《通知》的許多規(guī)定，正是為了約束和規(guī)制省、市、縣三級領(lǐng)導(dǎo)干部的行為。從這種意義上說，他們是政策對象。同時，他們又是基層減負(fù)政策的執(zhí)行者和貫徹者，肩負(fù)著使中央的基層減負(fù)政策決定生效的職責(zé)。因為在單一制國家結(jié)構(gòu)中，地方政府都是中央政令的執(zhí)行者。當(dāng)政策對象與政策執(zhí)行者合二為一時，政策對象有更多的便利條件規(guī)避政策的規(guī)定或違背政策要求。基層減負(fù)政策的推行會損害上級（政策對象與政策執(zhí)行者）的某些利益，如減少考核監(jiān)督意味著權(quán)力的削減、不能與下級簽訂“責(zé)任狀”可能使自己面臨被問責(zé)風(fēng)險。盡管并非所有的官員都是自利的，但是確實有少數(shù)是“完全自私的官員”。對于這類官員來說，當(dāng)利益遭受損失時，他們有足夠的動力利用自身的便利條件阻撓或者敷衍基層減負(fù)政策的執(zhí)行。

三、基層減負(fù)政策執(zhí)行的改進

由此可見，基層減負(fù)政策執(zhí)行中存在一些短板、弱項，影響了預(yù)期效果的實現(xiàn)。“一分部署，九分落實”。只有進一步補短板、強弱項，才能推動有關(guān)基層減負(fù)的決策部署變?yōu)閷嶋H行動，才能收落實之功、見整治之效。

（一）強化黨的執(zhí)行主導(dǎo)地位

基層負(fù)擔(dān)過重是一個關(guān)乎全局、影響深遠(yuǎn)的重大政治問題。這一問題嚴(yán)重影響黨中央決策部署的貫徹落實，損害黨的形象，破壞黨群關(guān)系，動搖黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。基層負(fù)擔(dān)過重問題的性質(zhì)界定和類型劃分決定著我們看待這一問題的方式。“分析任何事物的第一步就是將其正確地歸類。如果一個問題被歸于一種類型而不是另一種類型，那么我們對它的看法就會有很大的不同。”[25]從政治的高度看待基層負(fù)擔(dān)過重問題，說明執(zhí)行基層減負(fù)政策是一項嚴(yán)肅的政治任務(wù)，而非單純的行政工作。如此重大的政治任務(wù)，只有當(dāng)代中國最重要的政治組織即執(zhí)政黨才能勝任。一項政策能否順暢執(zhí)行，在很大程度上取決于執(zhí)行主體在政治系統(tǒng)中的地位[3]39。黨所擁有的資源、權(quán)力、威信，使之能夠成為強力推行基層減負(fù)政策的核心主體。所以，應(yīng)積極創(chuàng)造條件，充分發(fā)揮黨組織在基層減負(fù)政策執(zhí)行中的核心主體作用，加強黨組織在基層減負(fù)政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中的主導(dǎo)地位，營造黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨的工作機關(guān)和職能部門分工合作、齊抓共管的執(zhí)行格局。要強化黨委對基層減負(fù)政策執(zhí)行的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保證上下級的服從關(guān)系和同級部門間的配合關(guān)系，提供政策執(zhí)行所需要的凝聚力[26]。要發(fā)揮黨的思想政治工作優(yōu)勢，結(jié)合正在開展的黨史學(xué)習(xí)教育活動，引導(dǎo)各地把思想統(tǒng)一到中央的基層減負(fù)政策精神上來，步調(diào)一致地執(zhí)行基層減負(fù)政策。要把基層減負(fù)政策執(zhí)行納入各級巡視巡察工作，用嚴(yán)格的黨紀(jì)來規(guī)范執(zhí)行的行為、環(huán)節(jié)和過程。

（二）以問責(zé)力度提升維護政策的權(quán)威性

基層減負(fù)政策列出了“減負(fù)清單”，這份清單要產(chǎn)生實際效果，必須輔之以精準(zhǔn)的責(zé)任追究制度。不可否認(rèn)，多數(shù)執(zhí)行主體（與政策對象重合）由于意識形態(tài)規(guī)訓(xùn)、政治動員，或者大局意識，自愿遵守基層減負(fù)政策規(guī)定，全力執(zhí)行該政策。但是，少數(shù)“逆勢而行者”會機械式執(zhí)行、象征性執(zhí)行、變通式執(zhí)行基層減負(fù)政策，甚至公然違背基層減負(fù)政策的要求。對此類行為必須嚴(yán)懲、“下狠手”。懲罰的威懾性可以“讓人們促使自己去做某些事情，抑制自己不做某些事情，或者繼續(xù)從事自己本來不愿意從事的活動”[27]。簡言之，實施懲罰可以產(chǎn)生更多的順從行為。但是，在當(dāng)前的基層減負(fù)政策執(zhí)行中，卻缺乏明顯的問責(zé)規(guī)定，致使基層減負(fù)政策有停留在一般性政治倡議層面上的風(fēng)險。所以，要及時堵上這一漏洞，明確問責(zé)的程序、問責(zé)主體、問責(zé)類型、問責(zé)方式等，以便能夠準(zhǔn)確、迅速地對各種機會主義執(zhí)行行為作出問責(zé)反應(yīng)。同時，要對問責(zé)對象進行公開曝光，使之背負(fù)“違規(guī)者”的名聲。

（三）形成崇尚實干的執(zhí)行文化

某些執(zhí)行機構(gòu)比其他機構(gòu)更能使其成員對自己的計劃產(chǎn)生興趣、激情、忠誠感，以及為之奉獻(xiàn)的精神。這源于執(zhí)行文化不同。所謂執(zhí)行文化，是執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)部圍繞執(zhí)行而形成和不斷傳承的一套穩(wěn)定、獨特的信仰和信念。“其核心是如何認(rèn)識和對待執(zhí)行、如何履行執(zhí)行的職責(zé)和任務(wù)。”[28]優(yōu)秀的執(zhí)行文化是一種重要的激勵，能夠產(chǎn)生強大的奮斗力量，激發(fā)執(zhí)行主體積極行動實現(xiàn)政策意圖。由于形式主義、官僚主義、清談務(wù)虛是基層負(fù)擔(dān)過重的主因，相應(yīng)地，塑造崇尚實干的執(zhí)行文化才能整治這一問題。有學(xué)者指出，保住職位、追求職位是執(zhí)行者的主要目標(biāo)甚至唯一目標(biāo)[29]。鑒于此，要發(fā)揮“職位”的杠桿作用，形成崇尚實干的用人導(dǎo)向，讓干實事、敢擔(dān)當(dāng)?shù)膬?yōu)秀干部脫穎而出，成為職位競爭的受益者。要及時發(fā)現(xiàn)基層減負(fù)政策執(zhí)行中的先進典型，對于在探索基層減負(fù)的治本之策、再造行政流程、主動更新知識儲備等方面做出實績的干部要及時進行表彰宣傳，使實干成為執(zhí)行主體共享的價值和規(guī)范。要將實干融入社會主流價值觀，如將實干與社會主義核心價值觀中的“愛國敬業(yè)”、黨的全心全意為人民服務(wù)的宗旨聯(lián)系起來，使實干成為執(zhí)行主體的信仰目標(biāo)，增強其執(zhí)行基層減負(fù)政策的自律性。

（四）推動執(zhí)行信息有效流通

執(zhí)行不力、假執(zhí)行往往與信息流通不暢、透明度低有關(guān)。如果執(zhí)行過程像“玻璃缸中的金魚一樣”透明，各種執(zhí)行信息能夠很快公之于眾并能為高層領(lǐng)導(dǎo)人知曉，則各種錯誤執(zhí)行行為出現(xiàn)的概率會大大降低。執(zhí)行主體處于信息傳遞的“中心”位置，擁有數(shù)量眾多的執(zhí)行信息，但是由于保護性動機，通常不愿意主動公開執(zhí)行信息，或者采用信息過濾、“報喜不報憂”等策略性行為。因此，決策者和監(jiān)督者要善于通過暗訪、下訪、抽查、訪談等方式獲取關(guān)于基層減負(fù)政策執(zhí)行現(xiàn)狀的信息，改變將看材料、聽匯報作為信息反饋主渠道的做法。要將公民抱怨、投訴、舉報作為重要的信息源，從中發(fā)現(xiàn)普遍問題的有價值的信息，對苗頭性、傾向性問題保持警覺。各級專項工作機制要建立媒體反映問題線索和公民表達(dá)意見建議的梳理總結(jié)制度以及重大事項、重要情況報告制度，加強對普遍問題的跟蹤研究。要利用數(shù)字化、智能化技術(shù)手段促進基層減負(fù)政策執(zhí)行信息的高效流通，降低公眾、監(jiān)督者、決策者獲取政策執(zhí)行第一線場景信息的成本，實現(xiàn)信息資源集聚、互通、共享，填平公眾、監(jiān)督者、決策者與執(zhí)行者之間的信息鴻溝。

（五）提升基層干部的話語權(quán)

基層干部是各種不必要負(fù)擔(dān)的承受者，又是基層減負(fù)政策的“終端用戶”，在減什么、怎樣減、減負(fù)效果如何等問題上最有發(fā)言權(quán)，“沒有任何人比他們自己更了解利益所在。就像亞里士多德說的，鞋子夾不夾腳，穿鞋的人比鞋匠清楚”[30]。但是，在少數(shù)地方，基層干部就像執(zhí)行系統(tǒng)中的齒輪，“只對‘產(chǎn)品的部分’進行工作，而對工作的結(jié)果沒有控制”[31]。他們只能被動應(yīng)對、全盤接受減負(fù)政策執(zhí)行，對減負(fù)效果只能委曲求全。為了改變減負(fù)結(jié)果單由執(zhí)行主體“說了算”的局面，提高減負(fù)政策執(zhí)行質(zhì)量，必須提升基層干部的話語權(quán)，發(fā)揮其主體性、主動性、主導(dǎo)性和自主性，使之成為基層減負(fù)政策執(zhí)行的支持者、參與者、推動者、監(jiān)督者和評判者。馬克斯·韋伯指出：“人們唾手可得的無數(shù)經(jīng)驗告訴我們，對于機構(gòu)服從的程度，‘下級’讓上司感到‘舒服’的程度，是一些保障升遷最可靠的品質(zhì)。”[32]而對于講真話令上司不悅的下級，上司可以輕而易舉地用“希望晉升的候補者”來取代他。所以，要建立基層干部講實話的鼓勵機制和保護機制，營造敢說的良好氛圍。要暢通基層干部的參與通道，維護基層干部的參與權(quán)，提升其參與有效性。基層干部的參與不是執(zhí)行主體“獲取同意的一種手段”，也不應(yīng)降格為執(zhí)行主體告知基層干部應(yīng)該做什么的一種工具，而是保證基層干部的心聲被執(zhí)行主體知曉并獲得和善回應(yīng)的權(quán)利。基層干部在官僚體系中地位相對較低，應(yīng)借力公眾參與聯(lián)合社會力量獲取強有力的支持，從而提升基層干部參與的效能。

（六）增強執(zhí)行主體的政策認(rèn)同

“表面上對規(guī)則的贊同，并不表明官員不會違反這些規(guī)則。”[33]56這里的關(guān)鍵是官員對所執(zhí)行政策的態(tài)度。態(tài)度是行動的先導(dǎo)，“對于個人關(guān)于目標(biāo)和情勢的反應(yīng)施加指令性的影響或推動力”[34]。假如官員不認(rèn)同政策，甚至對之心理抗拒和漠然游離，那么即使“監(jiān)督在場”可以讓他們“表面上”贊同政策，但是一旦條件具備，他們?nèi)匀豢赡苓`背政策。所以，要增強執(zhí)行主體對基層減負(fù)政策的認(rèn)同度，促使他們從內(nèi)心真正接受和認(rèn)可政策要求，以思想自覺引領(lǐng)行動自覺。在配備基層減負(fù)政策的執(zhí)行者，或者專項工作機制成員單位負(fù)責(zé)人、常設(shè)機構(gòu)工作人員時，要考慮人選對基層減負(fù)政策的態(tài)度，把擁護該項政策的干部優(yōu)先選拔到這些崗位上。有學(xué)者指出：“在一個官僚組織內(nèi)部，推動某些政策的最有效的方法，常常是支持那些擁護這些政策而且能夠執(zhí)行這些政策的官員。”[33]58還有學(xué)者指出：“贊同一項政策的某些人愿意花費時間、精力和資源使之發(fā)揮作用。”[35]要引導(dǎo)執(zhí)行主體充分認(rèn)識基層減負(fù)政策的根本目標(biāo)、長遠(yuǎn)價值、存在意義和合理性，認(rèn)清政策對自身發(fā)展的有利影響和對自身利益的促進作用。當(dāng)執(zhí)行主體認(rèn)識到政策效應(yīng)和他們的自身利益一致時，他們就會自主調(diào)適自身的行為，主動作出更大的執(zhí)行努力。要實時診斷基層減負(fù)政策執(zhí)行對執(zhí)行主體的不利影響，及時反饋產(chǎn)生的新問題，并采取相應(yīng)的補救措施，竭力化解基層減負(fù)政策執(zhí)行對執(zhí)行主體的消極影響，減少其政策認(rèn)同障礙。如轉(zhuǎn)變慣常的工作方式（開會、發(fā)文等）后，一些干部產(chǎn)生“不會干”的問題，要積極進行針對性的培訓(xùn)和“傳幫帶”，幫助他們克服知識空白、經(jīng)驗盲區(qū)、能力弱項，推動他們盡快掌握大數(shù)據(jù)、云計算等新技術(shù)、新手段。

注釋：

①《通知》是基層減負(fù)的綱領(lǐng)性文件。中共中央辦公廳還印發(fā)了《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風(fēng)保證的通知》《關(guān)于進一步解決形式主義問題做好2021年為基層減負(fù)工作主要措施及分工方案》等政策文件，對《通知》的精神進行了深化。