論我國憲法“最本質特征”條款

李 明

（清華大學 法學院，北京 100084）

一、問題的提出

2018年1月19日，黨的十九屆二中全會通過了《中共中央關于修改憲法部分內容的建議》，建議憲法第一條第二款“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度”后增寫一句，內容為“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”。2018年3月11日，十三屆全國人大一次會議正式表決通過了《中華人民共和國憲法修正案》，將“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”正式寫入憲法總綱，對國家憲政秩序產生規范效力。

關于這次憲法修改，憲法學界有豐富的解析和論述。有學者認為，“最本質特征”條款使憲法關于國體的表述更加充實而深刻[1]；有學者認為，黨的領導在國家政權運行中無處不在，“最本質特征”條款彌合了憲法規范與憲制實踐的分野[2]；還有學者認為，“最本質特征”條款為“黨政一體”的機構改革提供了憲法基礎[3]。總體上看，現有研究更多從憲法法理視角，將“最本質特征”條款看作政治實踐影響憲法的產物，進而對該條款的作用進行分析。然而，“最”“本質”“特征”這些關鍵字眼，決定了該條款的誕生應當源自我國憲法的內在規定性。本文將通過理論溯源和實踐溯源，運用馬克思主義政黨理論和國家學說，從更寬廣的實踐視角審視“最本質特征”條款，力求更加清晰地闡明該條款的深遠意義和規范作用。

二、“最本質特征”條款的誕生背景

如何在憲法中規定黨的領導，曾是我國憲法理論和實踐的一項重大難題。新中國成立之際，制憲者最關注的是國家政權本身的合法性問題。為與舊中國的國民黨一黨專政相區別，盡快贏得國內各方面政治力量對新政權的支持，制憲者主張在人民民主統一戰線基礎上“成立民主聯合政府”①。1949年9月，中國人民政治協商會議第一屆全體會議制定了起臨時憲法作用的《共同綱領》，無論是序言還是正文，對中國共產黨的領導都沒有作出明確規定。制定“五四憲法”時，社會主義改造尚未全面完成，憲法僅在序言中以歷史敘事的方式規定了中國共產黨的領導地位②，并突出強調了黨對人民民主統一戰線的領導。然而，在“左”傾錯誤的影響下，1975年憲法和1978年憲法不僅在序言和總綱中規定黨的領導，還直接在公民的基本權利和義務中規定“擁護中國共產黨的領導”，與憲法該部分保護公民基本權利和義務的本質要求相沖突，反過來損害了在憲法中規定黨的領導的權威性。撥亂反正后，1982年憲法回到1954年憲法的處理方式，即將“黨的領導”規定在憲法序言而非憲法條文中，通過記敘歷史、用事實說話、寓理于實③，表明中國共產黨的領導是經憲法確認的中國各族人民奮斗的成果。

然而，對“左”傾錯誤的反思使憲法中關于黨的領導的討論陷入了長期雜亂和迷茫。制定1982年憲法時，反對黨的領導入憲的不僅有社會知名人士，還有黨內的高級干部，認為黨的領導權不能靠法律來規定，而是要靠黨的正確政策和黨員的模范帶頭作用；將黨的領導寫入憲法，會加劇從上到下黨政不分、以黨代政的錯誤傾向[4]。在鄧小平同志的決斷下，黨的領導寫入憲法序言，但有關討論卻沒有停止。隨著黨政分開、社會主義市場經濟體制建立等改革的推進，理論界不斷出現弱化黨的領導、否定黨的領導入憲等聲音，比如認為憲法中黨的領導規定不具有法律規范性，認為規定黨的領導有損憲法作為根本大法的地位，等等④。這些主張雖然沒有實質上影響憲法內容，但卻形成了套用西方憲政理論審視我國憲法有關內容的思維慣性，進而將黨的領導視為我國憲法身上的一塊“胎記”。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央旗幟鮮明地提出“堅持和加強黨的全面領導”，強調“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”，完善請示報告制度，組建和優化黨中央決策議事協調機構，深化黨和國家機構改革，健全黨組設置和運行，強化黨內政治監督，加強各領域基層黨組織建設，推動黨總攬全局、協調各方的體制機制不斷完善，黨的全面領導不斷加強。伴隨實踐進程，習近平總書記明確提出“中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導”這一重要論斷。這一重要論斷被寫入中共十九大報告，并成為習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容。與此同時，中共中央將全面依法治國作為黨領導人民治理國家的基本方略，突出強調依憲治國、依憲執政。習近平總書記深刻指出：“我們是中國共產黨執政并長期執政，堅持依憲治國、依憲執政，首先就包括堅持憲法確定的中國共產黨領導地位不動搖。”[5]經過十八大以來理論和實踐的正本清源，“最本質特征”條款入憲具備了主客觀條件，于2018年被正式寫入憲法總綱。

三、“最本質特征”條款的深遠意義

要理解“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”條款，最重要的是理解“最”“本質”“特征”等關鍵詞。所謂“最”，是指在某種屬性上超過一切同類事物；所謂“本質”，是指事物本身所固有的根本的屬性；所謂“特征”，是指事物區別于其他事物的明顯標志。我國是社會主義國家，我國憲法是社會主義類型的憲法，我國憲法具有鮮明的中國特色。“最本質特征”條款的確立，至少有以下三方面重要意義：

（一）從理論上揭示黨的領導是我國憲法的內在規定

作為一部社會主義類型的憲法，我國憲法最深刻的理論根源乃是馬克思主義特別是馬克思主義政黨理論與國家學說。馬克思主義認為，國家是階級矛盾不可調和的產物，社會主義國家的本質就是要實行工人階級領導、以工農聯盟為基礎，對資產階級實行專政的無產階級專政。我國憲法將無產階級專政理論發展成為含義更加廣泛的人民民主專政，明確了國家和憲法的根本屬性。在此基礎上，憲法中的人民代表大會制度應用了馬克思主義政權組織形式理論，民族區域自治制度反映了馬克思主義國家結構形式理論，民主集中制則直接適用了馬克思主義政黨的組織原則。同樣，要理解“最本質特征”條款所反映的內在規定性，也要回到馬克思主義理論中追根溯源。

馬克思主義有一個非常重要的基本觀點：為了保證社會主義革命取得勝利，無產階級必須組織政黨；馬克思主義政黨不僅能夠領導而且一定要領導無產階級的一切組織。研究馬克思主義政黨的領導，首先要回溯到“誰是歷史的創造者”這個唯物史觀的根本問題上。馬克思主義認為，生產力是社會歷史發展的基礎，人們推動生產力發展的歷史活動呈現出客觀規律性，從而創造了歷史[6]。然而，馬克思主義視閾下的人民不是個人的集合體，而是以先進階級為核心、勞動群眾為基礎、一切順應歷史發展的集團和個人為外延的有機整體[7]。缺少先進階級的領導，人民群眾就無法正確認識和利用歷史規律，無法組織起來，只能是一盤散沙。無產階級是社會化大生產的產物，他們有工業時代賦予的科學文化知識，是完全不占有生產資料的徹底革命者，更是受過大工業生產訓練的高度組織化的力量，客觀上最能將人民群眾組織起來，使之成為歷史有機體。而當無產階級組建政黨后，這個階級就有了共同的科學理論指導，并且在組織上解決了個人與組織、下級與上級、少數與多數、部分與整體的關系問題，能夠最大限度地凝聚共識、統一意志，使無產階級從“自在階級”躍升為“自為階級”⑤。正是無產階級政黨的領導，推動了波瀾壯闊的社會主義革命，建立了世界上諸多社會主義國家；正是由于中國共產黨的領導，中國才取得了新民主主義革命的勝利，建立了社會主義中國。

社會主義國家建立之后，為什么依然需要無產階級政黨的領導？馬克思主義認為，無產階級奪取國家政權只是第一步，還要實行無產階級專政，包括實行最廣泛的民主，鎮壓剝削階級的反抗，發展生產力，建設高度民主的政治制度和高度的精神文明⑥。與此同時，由于資本主義在各個國家發展的不平衡性，社會主義將首先在一個或者幾個國家內獲得勝利[8]，與其他資本主義國家長期共存。也就是說，社會主義國家一方面面臨著繁重的改革發展穩定任務，另一方面還要在強敵環伺的資本主義國家夾縫中生存。如果沒有無產階級政黨的領導，就沒有高度組織化的國家力量，就沒有安全穩固的無產階級專政。

從理論溯源可以看出，社會主義國家的誕生與發展離不開黨的領導，黨的領導與社會主義國家具有內生共存、不可分離的邏輯聯系。對社會主義類型的憲法來說，黨的領導應該是其憲政秩序的內在要求，否則就是別的主義類型的憲法，而不是社會主義類型的憲法。這正是“最本質特征”條款揭示出的內在規定性。

（二）從憲法上明確黨的領導是我國社會主義制度的根本標志

中國特色社會主義是科學社會主義的基本原則與中國實際相結合的產物，具有鮮明的時代特征和中國特色。在中國特色社會主義形成發展過程中，黨領導人民進行了艱辛探索和大膽創新，對社會主義制度的改革力度之大遠超馬克思主義經典作家的理論設想，與其他社會主義國家的做法形成明顯差別。一些輿論簡單套用其他國家社會主義制度的一般特征，批評中國搞資本社會主義、國家資本主義、儒家社會主義等[9]。習近平總書記指出，“中國特色社會主義有很多特點和特征，但最本質的特征是堅持中國共產黨領導”[5]。歷史和實踐證明，只要堅持中國共產黨的領導，無論發生怎樣的重大變革，中國特色社會主義都能始終保持本色。

以社會主義市場經濟體制的建立為例。長期以來，不論是政治家還是學者，都把市場經濟看成資本主義特有的經濟形式，強調市場經濟只能與私有財產制度相聯系，認為市場經濟與社會主義是根本對立的，從而否定市場經濟在社會主義制度下存在與發展的可能性。馬克思、恩格斯曾設想，“一旦社會占有了生產資料，商品生產就將被消除，而產品對生產者的統治也將隨之消除。社會生產內部的無政府狀態將為有計劃的自覺的組織所代替”[10]。列寧則更加明確地指出：“只有實行巨大的社會化的計劃經濟制度，同時把所有的土地、工廠、工具的所有權交給工人階級，才能消滅一切剝削。”[11]在上述理論的指導下，市場經濟姓“資”、計劃經濟姓“社”，成了天經地義的信條和不可冒犯的戒律。而我國改革開放后，在中國共產黨領導下，我國民間開展了發展市場經濟的廣泛探索，從中共十二大明確提出“計劃經濟為主、市場調節為輔”到中共十三大“有計劃的商品經濟”，再到中共十四大提出“我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制”，黨領導人民果斷破除了市場經濟和社會主義相互對立的傳統觀念，有力地推動了我國經濟持續多年的高速發展。1993年，“社會主義市場經濟”正式寫入憲法。由此，計劃經濟不再是我國社會主義的特征。

再以實行全面依法治國為例。早期的社會主義革命家認為，“暴力專政”是無產階級掌握政權后向共產主義過渡時期的必然選擇。正如列寧多次指出，“專政是直接憑借暴力而不受任何法律約束的政權。無產階級的革命專政是由無產階級對資產階級采用暴力手段來獲得和維持的政權，是不受任何法律約束的政權”[12]。在蘇俄歷史上，大規模肅反、“大清洗”⑦以及貫穿其中的不經審判處刑大量存在，與人類法治文明格格不入。在中國特色社會主義形成和發展的過程中，中國共產黨始終在探索領導人民治理國家的正確方式，廣泛吸收包括西方國家在內的法治文明成果，最終在中共十五大上明確提出依法治國的基本方略。依法治國揚棄了“暴力專政”，是治國方略的重大轉變。1999年，依法治國、社會主義法治國家正式寫入憲法。由此，“暴力專政”不再是我國社會主義的特征。

中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，正是對上述歷史實踐的深刻總結，也指明了中國特色社會主義與其他別的主義相區分的根本標志。“最本質特征”條款將這種根本標志在憲法上予以明確，以根本大法的形式回應質疑、定分止爭，為堅持和發展中國特色社會主義提供了有力憲法保障。

（三）從規范上推動黨的領導在憲法中具體化、實在化

憲法是根本大法，一切法律的制定都要以憲法為根本依據；堅持依法治國，首先要堅持依憲治國。如果憲法對黨的領導規范不清甚至語焉不詳，在其他領域立法中貫徹黨的全面領導就缺少足夠的憲法依據。在“最本質特征”條款入憲之前，有學者認為我國憲法中黨的領導有顯性規范和隱性規范兩種表達形式⑧。其中顯性規范位于憲法序言，雖然文本明確，但規范性較弱；隱性規范位于憲法正文，雖然規范性較強，但卻不夠具體實在。“最本質特征”條款將憲法中黨的領導規范化，為加強黨的全面領導創造了政治和法治前提。

“最本質特征”條款使黨的領導正式進入憲法正文。憲法序言第5、6自然段以歷史敘事方式表達“黨的領導”的正當性，第7自然段以對未來展望的方式表明中國人民堅持黨的領導的意志，序言其他部分還將“黨的領導”融入政黨制度、統一戰線等具體規定。然而，相較于正文，序言的表達方式畢竟具有較弱的規范性⑨，往往引發對黨的領導是否具有規范效力的質疑和爭論。對一部現代憲法來說，有必要將黨的領導這一原則以明確的憲法規范形式體現。“最本質特征”條款寫入憲法后，使黨的領導成為真正意義上的憲法規范條款，進一步補強了中國共產黨在根本法上的領導地位。

“最本質特征”條款使黨的領導由隱文變為明文。在此之前，憲法總綱第一條第一款即“國體條款”是許多學者研究正文中黨的領導規范的主要依據。雖然當時這條并無“中國共產黨領導”的直接規定，但明確規定了“工人階級領導”，同時結合《中國共產黨章程》（以下簡稱《黨章》）得出，“中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊”，因而認為該條款蘊含著中國共產黨領導的規范意涵[2]。然而，工人階級政黨與工人階級的概念并不等同，以《黨章》作為憲法解釋依據也略顯牽強，所謂“隱文”的實在效力并不明顯。“最本質特征”條款寫入總綱后，黨的領導成為憲法重要的明文規定，與“國體條款”互為補充，真正實現了具體化、實在化。

四、“最本質特征”條款的規范分析

“最本質特征”條款是憲法第一條第二款中的一部分，采用事實性陳述表達方式，與一般憲法規范的結構有所不同。要從規范分析的角度理解該條款，應當結合第一條第二款的另外兩句規定進行解讀，從而發現其中明確的命令和禁止性要求。該條款的規范意涵是豐富的，規范效力是適度的，既沒有涵蓋過多、規定過細，也沒有淪為虛文。

（一）涵攝憲法確定的各項社會主義制度

黨的領導是各項社會主義制度的題中應有之義，也在近年來的多部法律如《國家安全法》《監察法》中被明確規定。然而，黨的領導始終沒有在憲法正文條款中成為明文規范，使在法治實踐中加強黨的領導缺乏必要的憲法依據，“最本質特征”條款以明確憲法規范的形式，涵攝憲法確定的各項社會主義制度，彌補了這一缺陷。

從憲法全文結構來看，“最本質特征”條款位于憲法總綱之中。現有研究一般認為，憲法總綱條款的最大特征是具有綱領性[13]，即規定了一個國家未來要實現的目標，在德國法上被稱為“國家目標規定”[14]。我國憲法總綱內容涉及國體、政體、國家結構形式、政治、經濟、文化、社會、生態、外交、軍事等各項基本制度，以陳述事實、確立目標、提出倡議、作出原則性禁止規定等方式呈現，具有很強的綱領性。一般認為，憲法總綱中的規定是對其他章節具體規定的延伸⑩；同時，憲法總綱是憲法“母法”作用的主要體現，其中的綱領性規定一般不直接進入司法適用，而是需要具體領域立法來落實。這意味著，“最本質特征”條款對憲法其他內容具有統領性作用，同時也為其他領域立法中規定黨的領導提供了憲法依據。

從所在條款結構來看，“最本質特征”條款位于憲法第一條第二款。該款的第一句是“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度”，第二句是“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”。根據語序邏輯，第二句是對第一句的深化和解析，黨的領導是我國社會主義制度最具根本性、標志性的要求。我國社會主義制度涵蓋了人民代表大會制度這一根本政治制度，以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展為重要內容的基本經濟制度，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，民族區域自治制度，以及基層群眾自治制度等基本政治制度，黨的領導都是這些重要制度的題中應有之義。例如，人民代表大會制度運行中，各級人大常委會黨組需要向設立該黨組的黨委匯報工作[15]，各級人大代表候選人需要經黨組織考察；公有制經濟必須加強黨的建設，國有企業重大事項要經黨組織前置研究[16]；基層群眾自治以黨組織為領導核心[17]；等等。“最本質特征”條款凸顯了黨的領導在各項社會主義制度中的地位和作用，為在各領域加強黨的全面領導提供了憲法依據。

（二）明確不得破壞黨的領導的權力和義務

“最本質特征”條款的后一句是“禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度”。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，如果破壞了黨的領導，當然也就破壞了社會主義制度。從規范內涵上來看，主要可以解釋出三重意義：第一，國家禁止任何組織或者個人破壞黨的領導的積極作為義務。第二，賦予國家機關采取必要措施防止黨的領導被任何組織或者個人破壞的權力。第三，任何組織或者個人都有不得破壞黨的領導的消極不作為義務。

然而需要注意的是，明確不得破壞黨的領導的權力和義務，并不意味著中國共產黨有超越憲法和法律的特權。憲法明確規定，一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律；任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。“最本質特征”條款所要求的禁止破壞黨的領導，是指中國共產黨從整體上作為一個執政黨，其長期執政、領導各項事業的地位不容破壞，其所領導的國家政權不容顛覆，其領導人民依法管理國家事務的權力不容削弱；如果中國共產黨作為一個整體破壞了憲法，那她同樣破壞了憲法賦予她的領導地位。而當中國共產黨的一個組織、一個個人甚至領導人違反憲法時，應當依照憲法和法律受到追究[5]。“最本質特征”條款意味著，中國共產黨只有堅決維護憲法和法律的權威，才能維護社會主義制度，進而維護自己的領導地位。

（三）允許黨領導下的改革創新

將“最本質特征”條款與“禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度”聯系起來，可以反向推斷出一個潛在的規范意涵：只要始終堅持黨的領導這一中國特色社會主義最本質的特征，對社會主義制度的適當改革創新是被憲法所允許的。這一規范意涵賦予了我國憲法和社會主義制度以彈性，對未來不斷推進黨的領導下的改革創新、探索和發展社會主義制度具有重要意義。

如上文所言，改革開放以來，我國社會主義制度經歷了深刻變革，在發展社會主義市場經濟、依法治國等重大問題上，與改革開放前我國的社會主義制度有著重要差別。時至今日，我國社會主義制度正隨著時代發展發生更多演進。例如，公有制為主體、多種所有制經濟共同發展是我國基本經濟制度的重要內容。非公有制經濟已經成為我國國民經濟最具活力的部分之一，公有制經濟在國民經濟中的占比大幅下降。然而，非公有制經濟的蓬勃發展并沒有影響到黨的領導地位，黨直接領導下的公有制經濟控制著國民經濟的命脈，國有企業發展質量和經營效益大幅提升，主體地位日益鞏固。又例如，全面深化改革是中共十八大以來“四個全面”戰略布局之一，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。通過不斷簡政放權，政府對經濟的干預逐漸退出部分領域，一些關乎國計民生的重要領域也開展了國有企業混合所有制改革。而這些改革是在黨中央統一謀劃部署下進行的，黨對國有企業的領導也通過國企黨建得到加強，改革創新始終在黨的領導下進行。結合“最本質特征”條款所傳達的規范意涵，這些改革創新不僅是合憲的，還是憲法所鼓勵的。

習近平總書記指出，全面深化改革要“堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，突破利益固化的藩籬，吸收人類文明有益成果”[18]。同時他還反復強調，“全面深化改革必須加強和改善黨的領導，確保改革取得成功”[19]。“最本質特征”條款的這一規范意涵為我們畫出了“改革創新”與“顛覆破壞”的憲法底線，使我們在未來不必像歷史上一樣陷于“姓資姓社”“黑貓白貓”的爭論之中，從憲法高度為推進改革創新、探索和發展社會主義制度保駕護航。

五、結語

本文對“最本質特征”條款的研究解讀，希望為憲法中黨的領導研究引入三方面資源：一是重新運用馬克思主義理論的視角審視我國現行憲法，發現制度設計背后的理論根源；二是緊密結合我國探索中國特色社會主義道路的歷史進程，總結憲法發展對現實需要的實踐回應；三是加強對我國憲法制定和修改歷史資料的搜尋使用，探尋制憲者在特定歷史條件下的立法初心。希望本文的研究能夠證明：將“最本質特征”條款看作政治實踐影響憲法的產物，只是看到了事物的表象。該條款不是從憲法之外添加上去的，而是從憲法之內生長出來的；不是執政黨政治意志創造出來的，而是從實踐中總結出來的；不是停留在憲法條文之中，而是影響著中國特色社會主義的未來。

注釋：

①在新民主主義革命勝利前夕，中共中央發布《紀念“五一”勞動節口號》，提出“迅速召開政治協商會議，討論并實現召集人民代表大會，成立民主聯合政府”。

②1954年憲法序言寫道：中國人民經過一百多年的英勇奮斗，終于在中國共產黨領導下，在1949年取得了反對帝國主義、封建主義和官僚資本主義的人民革命的偉大勝利，因而結束了長時期被壓迫、被奴役的歷史，建立了人民民主專政的中華人民共和國。

③1982年憲法修改委員會副主任委員彭真認為，寫黨的領導，要“虛實結合，寓理于實”。參見劉松山：《黨的領導寫入1982年憲法的歷史回顧與新期待》，《河南財經政法大學學報》2014年第3期。

④澄清這些聲音的討論如周鵠昌：《憲法序言是具有法律效力的》，《法學》1983年第4期；陳端洪：《論憲法作為國家的根本法與高級法》，《中外法學》2008年第4期。

⑤自在階級和自為階級是表明無產階級在政治成熟性、思想覺悟性和組織嚴密性等方面由自發到自覺兩個發展階段的概念。參見馬克思：《哲學的貧困》，中央編譯出版社2022年版，第47—82頁。

⑥馬克思、恩格斯在《共產黨宣言》中講道，“工人革命的第一步就是使無產階級上升為統治階級，爭得民主”“無產階級將利用自己的統治，一步一步地奪取資產階級的全部資本，把一切生產工具集中在國家即組織成為統治階級的無產階級手里，并且盡可能快地增加生產力的總量”。參見《馬克思恩格斯文集》第2卷，人民出版社2009年版，第52頁。

⑦“大清洗”是指1934年起在蘇聯領導人斯大林執政下，爆發的一場政治鎮壓和迫害運動。僅1937年至1938年期間，就有130萬人被判刑，其中68.2萬人遭槍殺。

⑧關于“顯性規范”和“隱性規范”的提法，參見秦前紅、劉怡達：《中國現行憲法中的“黨的領導”規范》，《法學研究》2019年第6期。

⑨曾經比較盛行的觀點認為，憲法序言只是一種說明、解釋或宣言，其本身并沒有規范效力。參見韓大元、朱福惠：《共和國六十年法學論爭實錄》，廈門大學出版社2009年版，第116頁。

⑩彭真指出，“憲法修改草案關于公民的基本權利和義務的規定，是《總綱》關于人民民主專政的國家制度和社會主義的社會制度的原則規定的延伸”。參見彭真在第五屆全國人民代表大會第五次會議上所作的關于中華人民共和國憲法修改草案的報告（1982年11月26日）。