共同富裕視角下基本公共服務均等化的制度性梗阻與紓解路徑

李 軻

（1.鄭州大學 政治與公共管理學院，河南 鄭州 450001；2.鄭州大學 公共管理研究中心，河南 鄭州 450001）

黨中央強調，人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標，增進民生福祉是我們堅持立黨為公、執政為民的本質要求[1]。十八大以來，黨中央把基本公共服務制度體系建設作為新時代社會建設的緊迫任務。黨的十九屆四中全會把“健全幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶等方面國家基本公共服務制度體系”[2]作為當前推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。黨的十九屆五中全會把“基本公共服務實現均等化”和“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”[3]作為國民經濟和社會發展2035年遠景目標。黨的二十大提出“中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化”的重大論斷，把“健全基本公共服務體系，提高公共服務水平，增強均衡性和可及性，扎實推進共同富裕”[4]作為新發展階段加強民生保障和社會建設的重點任務。這表明，加強制度體系建設，扎實推進基本公共服務均等化，是實現共同富裕的現實著力點。本文旨在厘清基本公共服務均等化制度建設與共同富裕的內在邏輯，深入剖析我國基本公共服務均等化的制度架構，診斷目前基本公共服務均等化制度體系建設面臨的梗阻癥狀表現，探尋基本公共服務均等化制度性梗阻的紓解路徑。

一、基本公共服務均等化制度建設與共同富裕的內在邏輯

（一）共同富裕是推進基本公共服務均等化制度建設的價值目標

中國傳統政治哲學自先秦以來就有諸如“天下均平”“損上益下”等蘊含共同富裕理念的樸素思想。儒家學派創始人孔子在《論語·季氏》中說道：“有國有家者，不患寡而患不均，不患貧而患不安。蓋均無貧，和無寡，安無傾。”[5]西漢思想家董仲舒在《春秋繁露·度制》中說道：“使富者足以示貴而不至于驕，貧者足以養生而不至于憂。以此為度而調均之，是以財不匱而上下相安，故易治也。”[6]實現共同富裕是中國共產黨肩負的重要使命，十八大以來，黨中央把逐步實現全體人民共同富裕擺在更加重要的位置。習近平總書記指出：“消除貧困、改善民生、逐步實現共同富裕，是社會主義的本質要求，是我們黨的重要使命。”[7]共同富裕目標為基本公共服務均等化制度建設提供了價值遵循和行動指南：共同富裕堅持“以人民為中心”，這就要求基本公共服務均等化的制度設計應以“公平普惠”為價值導向；共同富裕堅持“循序漸進、量力而行”，這就要求基本公共服務均等化的制度執行應以“因地制宜、梯次推進”為行動方略；共同富裕堅持“全體共享”，這就要求基本公共服務均等化的制度評價應以“最大多數人的滿意”為衡量尺度；共同富裕堅持“在發展中保障和改善民生”，這就要求基本公共服務均等化的制度保障應以“可持續高質量發展”為內生動力。

（二）基本公共服務均等化制度建設是實現共同富裕的現實著力點

改革開放以來，黨中央歷來重視民生建設，將消除貧富分化、實現共同富裕作為自己的重要使命。鄧小平同志指出：“社會主義的本質，是解放生產力，發展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕。”[8]這表明，推進基本公共服務均等化，是縮小城鄉、地區和不同群體居民收入差距，消除兩極分化，逐步實現全體人民共同富裕的前提和基礎。習近平總書記指出“低收入群體是促進共同富裕的重點幫扶保障人群”[9]，同時要求當前的重點任務是保障低收入群體在教育、養老、醫療、社會救助、住房方面獲得大致均等的基本公共服務。這表明，推進基本公共服務均等化，保障低收入群體的生存權和發展權，是現階段推進共同富裕的關鍵環節。經過多年的建設，我國基本公共服務均等化水平不斷提高，人民群眾獲得感、幸福感、安全感也不斷提升，但隨著改革進入“深水區”，制度性瓶頸問題日益凸顯。十八大以來，黨中央把民生保障制度建設擺在更加重要的位置。黨的十九屆四中全會有關“健全國家基本公共服務制度體系”的表述表明，加強制度體系建設，完善基本公共服務均等化體制機制，讓改革發展成果更多更公平惠及全體人民，是逐步實現全體人民共同富裕2035年遠景目標的現實著力點。

二、當前我國基本公共服務均等化的制度架構

當前我國基本公共服務均等化的制度架構分為中央和地方兩個層面，依據現行《憲法》和《立法法》的規定，地方層面的制度創制權又集中于省一級以及中央政府特批設立的政策試驗區（如成都全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區）。經過數十年的制度建設，現已初步形成了一整套層次分明、功能耦合的制度體系。

（一）中央層面

中央層面的制度文件樣本數據來源于“中國人大網”國家法律法規數據庫和國務院政策文件庫，檢索關鍵詞=“義務教育”“就業社保”“醫療衛生”“養老服務”“住房保障”“文化體育”“社會救助”“殘疾人服務”，時效性=“現行有效”，截至2022年9月，中央層面涉及基本公共服務均等化重點領域的制度文件包括510余部法律、行政法規、部門規章和規范性文件，按其主要內容與功能定位可大致分為四類：

一是愿景性制度規則，旨在提出當前及今后一段時期國家推進基本公共服務均等化的總體方略，包括全國人大制定的《憲法》，中共中央、國務院發布的有關教育、人才等方面的中長期規劃綱要，國務院頒布的“十四五”公共服務規劃，國務院各部門頒布的有關教育、衛生、社保等公共服務具體領域的“十四五”規劃。

二是規制性制度規則，旨在依據愿景型制度規則進行具體的工作部署，針對基本公共服務的具體領域進行行為規范，包括全國人大及其常委會制定的相關法律、國務院制定的相關行政法規、國務院各部門制定的部門規章。

三是協調性制度規則，旨在填補已經“定型”的規制性制度規則與愿景性制度規則所作長遠規劃之間的“縫隙”，為后續制度創新和制度銜接改革提供依據，包括國務院及其職能部門出臺的有關農村土地“三權分置”、城鄉居民養老保險與醫療保險整合、農民工社保轉移接續、戶籍改革、公租房申請等方面的規范性文件。

四是配套性制度規則，旨在為前三類制度規則的落實提供人、財、物和信息技術支持，包括國務院及其職能部門下發的有關義務教育經費保障、公立醫療衛生機構績效評價、勞動爭議調解規范、社會保險標準化、社會救助部際聯席會議等方面的規范性文件。

（二）地方層面——以全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區成都市為例

地方層面（成都市）的制度文件樣本數據來源于“成都人大網”地方法規數據庫和成都市政府政策文件庫，檢索關鍵詞=“義務教育”“就業社保”“醫療衛生”“養老服務”“住房保障”“文化體育”“社會救助”“殘疾人服務”，時效性=“現行有效”，截至2022 年9 月，成都市涉及基本公共服務均等化重點領域的制度文件包括150 余部地方性法規、政府規章和規范性文件，不僅在文本內容上與中央制度文件高度同質化，在制度的形成機理和不同制度間的銜接機制上也呈現出趨同效應[10]。

例如義務教育方面的制度架構，成都市委、市政府首先出臺《成都市中長期教育改革和發展規劃綱要》等愿景性制度規則，提出推進義務教育均衡發展的總體方略，然后據此制定例如《成都市義務教育經費管理使用暫行辦法》等用于規范義務教育領域具體行為的規制性制度規則，再相繼出臺《關于全域成都城鄉統一戶籍實現居民自由遷徙的意見》等用于填補現行規制性制度規則與愿景性制度規則之間“縫隙”的協調性規則進行制度銜接，從而使得作為配套性制度規則而存在的《關于做好來蓉就業人員和本市戶籍跨行政區域居住就業人員隨遷子女接受義務教育工作的通知》發揮功用。

與之類似，醫療衛生方面的制度架構，成都市委、市政府同樣首先出臺《成都市深化醫藥衛生體制改革總體方案》等愿景性制度規則，提出推進基本公共衛生服務均等化的總體方略，然后據此制定例如《成都市基本公共衛生服務項目績效考核辦法》等用于規范城鄉基本公共衛生服務領域具體行為的規制性制度規則，再相繼出臺《成都市建立基層公益性醫療衛生服務體系綜合補償機制試行辦法》等用于填補現行規制性制度規則與愿景性制度規則之間“縫隙”的協調性規則進行制度銜接，從而使得作為配套性制度規則而存在的成都市《城鄉基層醫療衛生機構基本公共衛生服務項目》發揮功用。

三、基本公共服務均等化的制度性梗阻表現

中央和地方層面的高度趨同使得當前我國基本公共服務均等化制度架構呈現為一整套具備內在理性關聯的“目的-工具”性設計，其中，高層次的規則與低層次的規則相互制約，正式的規則與非正式的規則交互作用。基于“多層嵌套的”制度分析思想①[11]，從頂層設計規則到具體操作規則、從正式規則到非正式規則，我國基本公共服務均等化的制度體系可分為四個層面：一是涉及基本公共服務均等化頂層設計的“法律規范制度”，通過決定誰具有資格制定用于影響具體政策的特殊規則，包括基本公共服務相關的憲法、法律、法規、規章；二是涉及基本公共服務均等化具體實施的“政策制度”，由決策當局制定具體政策時使用，包含中央和地方層面出臺的有關義務教育、就業社保、醫療衛生、養老服務、住房保障、文化體育、社會救助和殘疾人服務等方面的具體政策規制；三是涉及基本公共服務均等化配套保障的“配套制度”，通過決定誰來調配各種資源進行具體操作，以及由誰來監督其他人行為，包括中央與地方間的事權財權配置、監督問責、戶籍/土地管理等方面配套制度；四是涉及基本公共服務均等化軟規則的“非正式制度”，通過制度外部環境和非正式制度予以約束，例如經濟社會發展環境、政府-市場-社會關系、政治文化、行政倫理與官員激勵、政府行動邏輯等非正式規范。

對應上述四類規則，基本公共服務均等化的制度性梗阻主要表現為四個方面。

（一）“法律規范制度”層面的梗阻表現

1.立法層次整體偏低

當前我國基本公共服務均等化的制度架構中，中央層面出臺的法律、法規只占制度文件總數的四分之一，其余大部分為行政規范性文件，效力過低。立法層次整體過低導致基本公共服務均等化制度設計無章法可循，產生“下位法”優先于“上位法”的悖論：理論上依法治國要求“法律優先”，立法先行引領制度建設；現實中往往用效力層次較低的行政規范性文件指導實踐，隨意性強，制度建設缺乏穩定性和拘束力。

2.法規規章條款泡沫化

我國擁有行政立法權的機關過多，使得立法質量總體不高且難以落實。目前涉及基本公共服務均等化的行政法規、政府規章大部分屬于愿景性、協調性制度規則，而非規制性制度規則。例如，《國務院關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》與人社部、國家發改委等部門聯合印發的《關于做好進城落戶農民參加基本醫療保險和關系轉移接續工作的辦法》中的許多條款都采用“規范”“建立健全”“落實”之類的原則性表述，這些模棱兩可的規定在實際操作中很難遵照執行，容易淪為一紙空文。

3.程序性和配套性規范缺位

基于文本內容分析：首先，涉及基本公共服務均等化的規范性文件大部分屬于上級機關對下級機關的指導性文件，在制度設計上遵循“內輸入”模式，公眾難以有效參與規章制度的制定過程；其次，許多基本公共服務均等化的制度改革尚處于試點探索階段，例如城鄉居民基本養老與基本醫療保險統籌，尚未出臺專門的投融資服務、運營管理、質量監管辦法予以配套；再次，基本公共服務均等化相關法規規章很多條款泡沫化，對于公民權利與義務規定模糊，致使其合法權益受到侵害時缺乏對應的行政法律責任追究與救濟機制。

（二）“政策制度”層面的梗阻表現

1.“條塊分割”的碎片化公共決策體制

長期以來，從中央到地方“條塊分割”的公共決策體制雖然取得了一些積極成果，但也導致基本公共服務均等化政策制定的“碎片化”問題。比如國務院建立的全國社會救助部際聯席會議制度，聯席會議由民政部、發改委、扶貧辦等23 個部門和單位組成，其中民政部為牽頭單位。該制度設計存在兩個問題：一是由于民政部與其他部委是平級單位，在研究制定最低生活保障與其他社會救助政策的銜接方案時，并無最后“拍板權”，只能匯總同級單位意見上報國務院主管領導決定，導致“政出多門”問題有增無減；二是由于全國社會救助部際聯席會議制度的參與方都是國務院職能部門，與地方政府相應職能部門間屬于業務指導而非垂直領導關系，雖然國務院賦予其督導推進全國社會救助體系建設的職能，但在實際運行中仍然需要靠直線部門主管領導從上到下層層加碼的“壓力型”體制開展工作，很容易陷入“一刀切”的政策誤區。

2.公眾需求表達渠道受限

基本公共服務均等化相關政策落實難，與公眾需求表達渠道受限有關。比如筆者通過實地調研發現，許多農村居民在享受新農保、新農合等基本公共服務時面臨的最大困難是對國家具體政策不了解，有村民反映：“村委會只管收錢（指新農保、新農合繳費），至于交錢后可享受哪些國家政策，我們也不是很清楚。”②這是因為公共決策過程中部分地方政府習慣于“替民作主”，不重視對社會公眾需求的調查與吸納，僅從公權力機關如何方便自身管理的角度出發進行制度設計，雖然在一定程度上提高了決策效率，但對于政策受眾而言缺乏認同感和參與感，可能致使一些民眾產生“信權不信法”“不鬧不解決”等非理性行為。

3.地區間橫向協同機制缺失

由于缺少橫向協同機制，基本公共服務均等化相關政策在不同地區之間難以有效銜接。比如城鄉流動人口社保轉移接續就面臨三大阻礙：社保“屬地管理”原則和“分灶財政”體制，使得各地產生利益博弈；社保統籌層次總體較低，導致各地社保制度對接困難；城鄉居民社保制度銜接缺乏法律法規支持，致使實際操作中隨意性較強。假設農民工李某在A 省參加城鎮職工基本養老保險，后因故到B省工作，按照《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》規定，他可以帶走基本養老保險費中全部的個人賬戶儲存額以及12%的統籌基金（單位繳費）。對社保轉入地而言，新的單位需為其補足差額，一般而言，發達地區的單位繳費比例更大，比如《上海市城鎮職工養老保險辦法》規定，用人單位繳費比例為本單位職工工資總額的25.5%。這顯然會抬高發達地區企業的用人成本，導致其不愿為外來務工人員辦理城鎮養老保險。對社保轉出地而言，城鎮職工基本養老保險異地轉移接續會造成個人繳費所占份額清零，用人單位繳費所占份額縮小，政府補貼所占份額增大，因此社保轉出地也無意推動此事。上述“囚徒困境”博弈致使城鄉流動人口“棄保”現象屢有發生。

（三）“配套制度”層面的梗阻表現

1.政府間基本公共服務事權和財權不匹配

政府間事權與財權不匹配是目前基本公共服務配套制度不健全進而導致供給不均的主要原因。《中國統計年鑒2021》數據顯示，僅2020年，中央層面，教育、就業社保、醫療衛生、文化體育和住房保障事項支出僅占一般公共預算總支出的11.4%；地方層面，教育、就業社保、醫療衛生、文化體育和住房保障事項支出卻占到一般公共預算總支出的45.4%，而同年中央與地方一般公共預算收入之比僅為1∶1.2[12]。顯然，在中央與地方財政預算收入大致對等的條件下，地方基本公共服務相關財政預算支出是中央的四倍之多，地方“錢少事多”與中央“錢多事少”形成鮮明對比。

2.基本公共服務績效評估體系不完善

作為重要配套制度的績效評估體系不完善是目前基本公共服務均等化政策實施成效難以衡量的主要原因。主要表現為三個方面：評估缺乏頂層設計，各地區各部門各自為政；評估形式多為政府自查自評，缺乏社會參與；評估指標設置重投入產出，輕公眾滿意度測評。比如國家發改委《國家基本公共服務標準（2021年版）》雖然明確了基本公共服務重點領域的服務內容與服務標準，但尚未建立一套通用型基本公共服務標準實施評估機制；再比如教育部《縣域義務教育優質均衡發展督導評估辦法》在義務教育校際均衡指標遴選方面，偏重生均教學及輔助用房面積、生均體育運動場館面積之類的教育投入量指標，缺少不同地區學校學生升學率之類能夠反映義務教育均衡產出量指標，“重量輕質”“重投入輕產出”的問題依然存在。

3.戶籍制度與公共福利捆綁

目前戶籍制度改革中的差別化落戶政策由于中央與地方、地方與地方間的利益博弈已嚴重阻礙農業轉移人口市民化，居住證制度并未從根本上改變附著于戶籍之上的公共服務歧視，城市流動人口基本公共服務均等化仍面臨重重阻礙。比如國務院頒布的《居住證暫行條例》，與之前公布的征求意見稿相比仍有較大改善空間：一方面，《居住證暫行條例》在居住證持有人能否享有與當地戶籍人口同等的基本公共服務權利這一問題上表述模糊；另一方面，《居住證暫行條例》在居住證持有人申請當地落戶資格這一問題上將其配偶、子女、父母等直系親屬一概排除在外，變相限制外來人口享有所在城市的公共福利，如子女求學、老人求醫等基本公共服務權利。

（四）“非正式制度”層面的梗阻表現

1.社會資本參與基本公共服務供給存在準入壁壘

當前政府向社會購買公共服務主要存在三種阻礙：公共服務供給競標機制不完善，容易產生權力尋租性腐敗行為；社會組織信用評價機制缺失，導致其承接公共服務能力參差不齊；公共服務購買法律法規不健全，致使實際操作很不規范。比如國務院辦公廳早已出臺《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，探索引入政府和社會資本合作（PPP）模式，但該政策成效如何呢？實地調研中53.85%的社會組織負責人反映“政府職能部門不愿放權”是目前社會組織承接政府購買服務面臨的主要困難③。這表明政府-市場-社會關系尚未徹底理順，由于外部制度環境沒有有效改善，基本公共服務的多元供給機制尚未真正形成。

2.地方政府官員的雙重角色沖突

行政倫理與官員激勵是當前影響基本公共服務制度變革能否真正落地的一項重要的軟規則。國內學者趙靜等提出，地方政府官員同時擁有代理人和自利者雙重角色[13]。筆者在實地調研中發現，為調和自身雙重角色定位帶來的沖突，地方政府官員形成了四種行為模式：“守成型”官員，即側重對上代理，同時謀求個人及其所屬政府經濟利益最大化；“務實型”官員，即側重對下代理，同時謀求個人及其所屬政府經濟利益最大化；“機會型”官員，即側重對上代理，同時謀求個人及其所屬政府政治利益最大化；“明星型”官員，即側重對下代理，同時謀求個人及其所屬政府政治利益最大化。其中“機會型”官員出于自利動機往往傾向于打造“面子工程”和“政績工程”，無意推動基本公共服務均等化的深層次制度變革。比如調研中一位地方官員提到當地新農合試點改革遭遇“搭便車”難題：“我們縣作為全國新農合的試點縣，在新農合報銷方面積極創新，村民可享受先看病后繳費的服務，但是這一政策在實施過程中出現了一些問題，比如有一些患者看完病后在結賬前偷偷溜走……針對這一問題，我們只能對其加強道德宣傳教育，沒有更好的辦法。”④

四、破解基本公共服務均等化制度性梗阻的路徑選擇

當前破解上述四類制度性梗阻的關鍵著力點：一是在制度設計層面，構建基本公共服務均等化的梯度標準體系；二是在制度執行層面，構建基本公共服務均等化的政策參與機制；三是在制度評價層面，構建基本公共服務均等化的質量監測體系；四是在制度保障層面，構建基本公共服務均等化的財力可持續均衡保障機制。

（一）構建基本公共服務均等化的梯度標準體系

1.建立“三圈層”基本公共服務分區分類管理布局

依據《全國主體功能區規劃》，建立“三圈層”基本公共服務分區分類管理布局：“都市圈”核心區域，包括環渤海、長三角、珠三角等21個城市群范圍之內的城鎮和農村地區；“都市圈”外圍區域，包括毗鄰上述21個城市群的周邊城鎮和農村地區；其他區域，即除去上述兩類區域之外的偏遠城鎮和農村地區。對每一類區域內的城鄉空間進行統籌規劃：“都市圈”核心區域實現“城鄉一張圖，規劃全覆蓋”；“都市圈”外圍區域制定覆蓋核心區域及外圍區域在內的區域間協同規劃；其他區域，由中央和省一級政府根據《全國主體功能區規劃》及《國家新型城鎮化規劃（2021—2035年）》等國土空間規劃進行統籌布局。

2.建立“多層次梯度式”基本公共服務國家和地方標準體系

基本公共服務國家和地方標準體系實行“梯度分級”方案：基于“三圈層”基本公共服務需求的差異，對“都市圈”核心區域內的城鎮和農村地區，應側重平衡農村土地增值收益分配，全面推進農業轉移人口市民化，提高就業社保、文化體育和住房保障方面的指標權重；對“都市圈”外圍區域內的城鎮和農村地區，應側重中心城市與周邊地區的協同發展，有序推進農業轉移人口市民化，提高公共安全、戶籍改革、基礎設施、環境保護方面的指標權重；對其他區域內的城鎮和農村地區，應側重改善當地低收入群體的基本生活條件，加強城市失業人員和農村勞動力技能培訓，提高義務教育、醫療衛生與社會救助方面的指標權重。

3.建立地區間基本公共服務供給指標交易機制

基于“多層次梯度式”基本公共服務國家和地方標準體系，按照“總量控制、動態調整”的原則，建立地區間基本公共服務供給指標交易機制，由國家和省一級政府每年就義務教育、醫療衛生、就業社保、文化體育、住房保障、社會救助等基本公共服務事項分別預設一個供給總量，并平均分配給位處“三圈層”不同區域的城鎮和農村，在滿足本地區基本公共需求的前提下，可根據各地區的實際需求差異進行地區間冗余指標置換，在不額外增加公共預算支出的前提下，實現不同地區間公共資源的優化配置，避免公共資源的閑置浪費。

（二）構建基本公共服務均等化的政策參與機制

1.建立基本公共服務均等化政策制定的多方參與機制

一是基本公共服務公共需求調查。采取公開招標、邀請招標等方式委托第三方機構定期開展基本公共服務公共需求調查與分析，建立“需求檔案”，定期在官網、電視或公報上向社會公開調查結果，為政府重大民生決策提供民意參考。

二是政府重大民生決策協商。決策準備階段，通過新聞媒體發布會前預告，保障公眾的知情權、參與權與動議權，將專家顧問團制度引入前期調研、法律咨詢、成本效益分析與風險評估諸環節；決策制定階段，利用座談會、研討會、聽證會等形式，由決策方或其委托的第三方與企業、社會組織及公民等利益相關者進行協商對話，將共識議題備案；決策實施階段，通過質量監測和過程監控隨時糾偏，對未能依法履職者追責；決策反饋階段，運用人大代表質詢、政府督導考評、專業機構測評等手段改進決策質量。

2.建立基本公共服務均等化政策實施的多元協同機制

一是政府內多部門協同。建議地方政府實行“模塊化管理”組織機構改革，整合政府內教育、衛生、就業、社保、住建、民政等部門公共服務權責；建立“三圈層”地區間橫向協作議事機制；基于“三圈層”公共服務分區分類管理布局，利用大數據、云計算、物聯網、區塊鏈技術建立“民生檔案”分區分類管理制度。

二是政府外多主體競合。建議地方政府通過委托、采購等方式向市場和社會力量購買居家養老、就業援助、社區醫療衛生服務、公共文化體育服務、殘疾人社會救助等適合市場化方式提供的公共服務項目，引入競價談判模式提升基本公共服務供給質量和效率。

三是“政府內+政府外”協同監督。建議將政府部門自查自評、政府委托第三方專業機構監測與民間組織、公民自發監督相結合，建立多元監督機制；建議綜合運用目標達成模式、顧客導向模式、效率模式（如成本-收益分析、成本-效能分析）和職業化模式（同行評議）等手段多管齊下，實現監督方式的多樣化[14]。

（三）構建基本公共服務均等化的質量監測體系

1.建立基本公共服務均等化的質量監測分級制度

一是質量分級。劃定基本公共服務均等化質量合格標準，并以此為基準，將基本公共服務均等化質量分為高、低二級：低水平質量反映基本公共服務的“存量均等”水平；高水平質量體現基本公共服務的“增量均等”程度。另外，在相應的質量分級附上公共服務執行標準與具體參數，供后續質量改進參考。

二是質量屬性。基于三大屬性設計公共服務質量監測標準：功能屬性，即有形公共產品為達成均等化目標而必須具備的功能性要求；情感屬性，即政策受眾對無形公共服務的滿意度；社會屬性，即基本公共服務均等化的投入溢出效應。

三是標準設置。基本公共服務均等化質量監測的指標設計應包括“普惠可及”和“優質均等”兩大維度。質量監測標準應兼顧重點領域的共性要求與地區差異的個性要求，確保質量監測在橫向范圍上適中、縱向標準上適度。

2.建立基本公共服務均等化的質量監測規劃制度

一是質量監測的“頂層設計”。通過大數據分析、公共需求調查和公共服務質量監測關鍵影響因素分析，制定質量監測規劃，明確基本公共服務均等化質量監測的對象、目標、實施方案、領導主體、實施主體、監督主體以及質量監測合格標準，依流程開展“質量測評-質量分析-質量反饋與改進”工作。

二是質量監測的“關鍵環節”。監測標準設定應將公眾的主觀感知與基本公共服務均等化的客觀績效評價相結合。監測內容應涵蓋公共服務全過程的重點環節：公眾需求與政府對公眾需求的感知間的差距、政府對公眾需求的感知與基本公共服務均等化客觀績效評價設計間的差距、基本公共服務均等化客觀績效評價設計與其實際供給間的差距、基本公共服務實際供給與公眾滿意度間的差距。監測結果應通過定期發布基本公共服務均等化質量監測報告，為社會多元主體參與質量監測提供參考。

三是質量監測的“資源保障”。構建運行保障系統，依據質量監測規劃確定的職責體系、組織架構、運行流程及制度規范，有效整合人、財、物等資源。構建信息支撐系統，運用云計算和物聯網技術建立質量監測信息數據庫，分類整合有形的公共產品質量信息、無形的公共服務感知質量信息以及公共服務供給交易成本信息（如規制方、生產方與消費方間的權責關系、制度規范、業務流程與公眾信任度）。

3.建立基本公共服務均等化的質量監測運行制度

一是質量保證承諾。在“事前”階段，建立基本公共服務均等化的質量保證承諾機制，引入ISO9000系列標準，運用PDCA循環模型進行全過程質量管理，實行公共服務質量承諾制度，明確公共服務質量侵權行為的行政、司法救濟途徑。

二是質量風險評估。在“事中”階段，建立基本公共服務均等化的質量風險研判與防范機制，明確公共服務風險評估的實施主體和責任主體，規范公共服務風險評估的運行流程：風險識別—風險分析—風險分級—風險控制。

三是質量責任追究。在“事后”階段，建立基本公共服務均等化的質量責任追究機制，明確公共服務質量責任追究的依據、原則、啟動條件和追責程序，依托質量監測信息數據庫，對基本公共服務均等化的供給主體（規制方、生產方、合作方）以及供給過程實行全方位監控，對造成嚴重質量事故、屬于重大決策失誤和行政違法的行為依法追責。

（四）構建基本公共服務均等化的財力可持續均衡保障機制

1.建立財政轉移支付與基本公共服務均等化掛鉤機制

一是政府間公共服務財政支出職責劃分。依據“三圈層”分區分類管理布局合理劃分中央、省、市三級公共服務財政分攤比例：“都市圈”核心區域以中心城市財政負擔為主，中央、省財政補助為輔；“都市圈”外圍區域以省、市財政共擔為主，中央財政補助為輔；其他區域以中央、省財政共擔為主，市財政補助為輔。

二是縱向財政轉移支付向基層民生領域傾斜。逐步提高均衡性轉移支付占一般性轉移支付的比重，將民生重點領域財政轉移支付事項，如義務教育等轉移支付與均衡性轉移支付并軌運行。調整均衡性轉移支付事項，壓縮縣級基本財力保障機制獎補資金中用于人員和公用經費的比例；逐步削減救濟類專項轉移支付比重，將農村義務教育薄弱學校改造補助資金等專項轉移支付并入均衡性轉移支付。

三是民生領域省際橫向財政轉移支付機制。建議中央政府進一步研究完善東部經濟強省對中西部經濟弱省的均衡性財政轉移支付辦法，在保證東部經濟強省橫向轉移支付后的人均財力不低于全國中等水平的前提下，進行省際均衡性財政轉移支付系數測算。可先由中西部經濟弱省根據本年度民生重點領域財政缺口，向中央政府財政部門上報本地區橫向轉移支付預算，再由中央政府負責省際財政平衡資金的統籌調配。

2.建立基本公共服務供給的公私伙伴關系治理機制

一是基本公共服務分類供給制度。將基本公共服務分為保健型和激勵型兩大類：前者包括教育、醫療衛生、社會救助和基礎設施等方面，旨在保障城鄉居民的生存權；后者包括就業社保、文化體育、住房保障和殘疾人關愛等方面，旨在保障城鄉居民的發展權。修訂各地基本公共服務指導目錄，依據基本公共服務的類別差異（行政性、市場性和互助性）采取相應的基本公共服務提供方式（政府撥款、政府購買或政府托管）。

二是政府向社會購買公共服務管理運作制度。在預算編制方面，依據《國家基本公共服務標準》和各地基本公共服務指導目錄，將用于向社會購買公共服務的經費列入同級政府財政預算。在項目招投標方面，將每年度需要購買的公共服務信息在政府官網上公開，明確購買主體、購買對象、購買方式、投標方申請流程及采購合同范本。在承接主體資質認證方面，依托各地征信網絡平臺由第三方機構對參與招投標的企業或社會組織進行信用評估。在合同履行與驗收方面，購買合同雙方應事先約定最終產品（服務）交付的數量和質量、履行期限以及違約責任，并由購買方負責對項目資金使用進行全程跟蹤監管。

三是政府向社會購買公共服務“尋租”風險防范制度。在財務審計方面，以第三方審計為主，政府內部審計為輔，防止出現公共資產流失和賤賣。在風險監督方面，以政府向社會購買公共服務信息公開制度為抓手，綜合運用黨委監督、立法監督、行政內部監督、司法監督、政協監督以及新聞監督、公眾監督等手段，打造“360度”監控網。

注釋：

①美國公共選擇學派的代表人物埃莉諾·奧斯特羅姆將制度定義為工作規則的組合，她在分析公共池塘資源治理中的集體行動問題時提出，制度是多層嵌套的，具體操作層次的規則嵌套于決定如何改變具體操作層次規則的較高層次規則之內，相較于具體操作層次的規則而言，較高層次的規則更難以變更。參見埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道：集體行動制度的演進》，余遜達、陳旭東譯，上海三聯書店2000 年版，第81—87頁。基于該觀點，奧斯特羅姆提出制度分析和發 展（Institutional Analysis and Development，IAD）框架，將制度分析區分為憲制選擇、集體選擇和操作選擇三個層次。奧斯特羅姆基于“多層嵌套”的制度分析思想已被國內外學界認可和接受，并應用于流動性自然資源產權制度分析等領域。參見王亞華、舒全峰：《公共事物治理的集體行動研究評述與展望》，《中國人口·資源與環境》2021年第4期；王亞華：《自然資源產權的制度科層理論及其應用》，《公共管理評論》2006 年第2期。

②③④來源于筆者2021 年7—8 月在H 省所做的“基本公共服務均等化體制機制改革”專項問卷調查數據和訪談記錄。