新制度主義政治學視角下黨內法規制度效能提升研究

孫文飛，王立峰

（吉林大學 行政學院，吉林 長春 130012）

一、問題的提出

制度作為具體化的規范形式，不僅是政治系統的權威性來源[1]，而且是政治系統實現有效治理的基礎保障。黨內法規制度是推進全面從嚴治黨向縱深發展的根本途徑，也是提升中國共產黨執政能力的制度保障。黨的十九屆四中全會提出“將制度優勢轉化為治理效能”重大命題之后，制度如何在治理中發揮實際效能成為國內學界熱議的話題。黨內法規制度建設的關鍵在于制度與實施效果之間形成良性互動，推動制度治黨和依規治黨的深化發展，提升管黨治黨的精準度、實效性。從內涵上來說，黨內法規制度效能是指黨內法規在管黨治黨過程中產生的實際效果，即在多大程度上實現了黨內法規制定的預期目標。黨內法規的制度效能實現是形成“黨規之治”的前提條件，更關乎依規治黨的長效性。

目前國內學界很少關注黨內法規制度效能問題，相關研究主要涉及如下方面：一是強調黨內法規的制度優勢。陳松友、盧亮亮認為，黨內法規制度在全面從嚴治黨中具有內驅制度優勢，很好地體現了思想建黨與制度治黨相結合的要求，契合了政黨政治現代化的客觀要求，有助于保持黨的先進性和純潔性[2]。馬樹顏、臧秀玲通過比較中國共產黨與越南共產黨在推進黨內法規制度建設中的異同，認為中國共產黨在推進黨內法規制度建設中具有更加注重理論創新、制度實踐的穩定性、制度定位的戰略性等獨特優勢[3]。二是提升黨內法規的執行力。石佑啟、李杰認為提升黨內法規執行力需要堅持系統思維，從制度自身、制度宣傳、制度監督、制度遵守等方面著手，維護黨內法規的嚴肅性和權威性[4]。還有學者從文化的視角論述了培育黨內法規執行文化對于提升黨內法規執行力的重要作用[5]。三是聚焦黨內法規的功能作用。馮浩認為，黨內法規制度的發展使得中國共產黨自身權威實現了由卡里斯瑪性權威到法理權威的轉變，黨內法規制度不但在黨內治理中具有規范權力的配置與運作、規范黨內民主、保障黨員權利和規范黨內責任追究的重大作用，而且在公共治理中也發揮著重要作用[6]。盡管黨內法規作為一種制度設計在管黨治黨中具備良好的制度優勢，但是既有研究缺乏系統地分析黨內法規制度優勢轉化為治理效能的梗阻是什么，以及如何破解這一難題。黨內法規建設重在實效，尤其是在比較完善的黨內法規體系已經形成的時代背景下，黨內法規的制度效能問題急需進行理論回應。

新制度主義政治學關注制度績效、制度變遷等議題，為學界理解制度有效發揮作用提供了重要理論視角。新制度主義政治學“力圖把舊制度主義關注制度在政治生活中的作用和行為主義關注政治行為兩者結合起來”[7]。新制度主義政治學奠基者馬奇和奧爾森曾指出：“人類行動、社會背景和制度以復雜的方式相互作用，對于政治生活來說，這些復雜的互動過程和意義的形成是十分重要的。”[8]新制度主義政治學在研究范式上的突破，讓其能夠更加精準地揭示制度變遷和制度運行效果的因果機制。“制度變遷的原因錯綜復雜，立足單一分析視角或固定因素的現有研究無法有效解釋復雜的因果關聯。”[9]同樣，新制度主義政治學分析制度運行效果的因果機制時，也從多維度進行思考。馮務中認為，影響制度有效性的因素包括內在因素和外在因素兩個方面，內在因素主要是指制度自身層面，外在因素則強調制度與相關機制、制度環境等是否契合[10]。后續有研究者將新制度主義政治學關于制度運行有效的影響因素歸結為制度、制度相關人和環境。“在制度運作過程中，制度、制度相關人以及環境都可能影響制度的順利運作，因而也可能影響制度有效性的實現。”[11]由于新制度主義政治學分析范式實現了制度與行為、環境的有機結合，對制度有效運行問題的分析具有巨大優勢，因而國內學界不僅引入新制度主義政治學的觀點，還將新制度主義政治學的“制度-制度相關人-環境”分析框架應用于中國特色制度的有效性問題之上。作為一項制度，黨內法規的制度效能也深受制度、制度相關人以及環境因素的影響。制度、制度相關人、環境分別對應著影響制度有效發揮的內部因素、能動性因素和外部因素，制度相關人的能動性因素是連接制度內部因素和環境外部因素的橋梁[12]。借鑒新制度主義政治學分析框架（見圖1），有助于我們深刻理解黨內法規制度效能受阻的因素與表征，提出有針對性的優化路徑，增強黨內法規建設的實效性。

圖1 新制度主義政治學三維分析框架

二、新制度主義政治學視角下黨內法規制度效能的影響因素

（一）制度構成了內部因素

制度效能實現的前提條件是制定出符合科學性、民主性、合法性、程序性等原則的制度。新制度主義政治學拓展了制度的含義，“制度”不僅包括法律、組織等正式制度，還包括影響政治行為及其后果的規則、程序與機制，甚至包括習俗、習慣和慣例[13]。也就是說，思考“制度”因素對制度效能的影響作用時需要將相應的配套制度機制納入進來，體現制度的完整性、科學性。新制度主義學者羅伯特·威爾遜認為，制度自身的質量是影響制度效能發揮的內部因素，而制度的形式和內容是否具有明確性和完整性則是衡量制度質量的重要指標。就黨內法規而言，影響其效能實現的“制度”因素具體包括兩個方面：一是黨內法規的文本質量，即黨內法規的文本規定是否形式規范、指向明確與內容科學。近年，中共中央通過《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013—2017 年）》《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018—2022年）》兩個“五年規劃”極大地促進了黨內法規體系框架的形成，有效解決了黨內法規“空缺”和“重合”的局面，但是目前黨內法規在形式上仍然沒有統一的行文格式，部分黨內法規的規定具有很強的原則性，缺少具體的操作性規定，這都影響到黨內法規的文本質量。二是配套黨內法規制度的質量，這是影響黨內法規完整性的重要條件。在黨內法規體系中，配套立規主要體現為“辦法”和“細則”，其設立的主要目的是增強基礎主干黨內法規的可操作性和實用性。2019 年修訂的《中國共產黨黨內法規制定條例》第十四條明確了制定配套黨內法規的情況，要求配套黨內法規的規定范圍不得超出其上位黨內法規，并且配套黨內法規的內容規定應具有針對性、可操作性[14]。然而，實踐中很多配套黨內法規的質量并不高，也無法很好地發揮促進黨內法規落實的作用。

（二）制度相關人構成了能動性因素

“徒法不足以自行”，任何制度效能的實現都需要相關行動者來執行落實。新制度主義政治學的顯著特征是關注制度運行中的行動者，很好地揭示了制度生成和變遷中相關主體的權力關系及其所扮演的角色。“制度相關人”是新制度主義政治學對制度運行中行動者的學術化表達，它指的是“在制度產生、運作、變遷過程中利益相關人，具體包括制度的制定者、執行者以及制度的約束對象”[12]。制度相關人具有自主性，能夠依據自身的認知，對制度做出反應。影響制度有效運行的制度相關人因素具體包括制度相關人偏好和制度相關人能力兩個方面[15]。實際上，制度相關人因素的兩個方面都指向了行動者的能動性在制度效能實現中的作用，因而制度相關人因素構成了影響制度效能實現的能動性因素。就黨內法規來說，制度相關人主要是指立規者、執規者和督規者，包括黨員領導干部這一關鍵少數，還包括普通黨員。社會學制度主義從“認知層面”出發，認為制度相關人的行為偏好與其利益、觀念、認知等密切相關[16]。也就是說，黨內法規制度相關人的思想意識水平會影響其在黨內法規運行過程中的行為選擇。作為能動性因素，除了制度相關人有無意愿實施黨內法規，而更重要的是他們有無能力來實施黨內法規。由于黨內法規具有一定的專業性，制度相關人具備的能力不僅包括法治意識、法治思維等主觀能力，還應包括具體落實黨內法規工作的職業素養等客觀能力。

（三）環境構成了外部因素

“制度不是一個獨立的、失去了歷史關聯和社會環境的對象”[17]，制度效能的實現深受其所處的政治環境、經濟環境、社會環境、文化環境等外部因素的影響。新制度主義政治學認為，環境因素對制度有效運行之間的關系比較復雜，不能簡單地作出肯定或者否定的判斷，而需要看制度與制度環境之間的契合程度。契合程度是一種相互關系，可以從兩個層面來理解：一是制度是否能從環境中汲取合理因素。如果制度的制定和執行能夠立足制度環境的實際情況，從制度環境中汲取合理因素，那么二者的契合程度就較高，反之則契合程度較低。二是環境變化是否足以改變制度相關人的觀念、打破既有的權力結構，進而誘發制度的變遷。制度一經制定出來便具有相對穩定的特點，如果外部環境的變化已經改變了制度相關人的觀念，而制度自身卻沒有及時更新，制度的實際效能就會遞減。就黨內法規而言，它兼具政治性與法律性。在中國特色的政治-法律場域之中，黨內法規運行的組織依托是政黨組織，黨內法規運行的制度依托是中國特色社會主義法治體系，黨內法規的文本規定體現出“黨言黨語”和“法言法語”相結合，這些特征決定了影響黨內法規制度效能實現的環境因素中政治環境尤為重要，社會環境和文化環境次之，經濟環境則再次之。新時代以來，黨和國家面臨新的發展任務，政治、經濟、社會、文化環境也發生著重大變化。全面從嚴治黨戰略為黨內法規的有效運行提供了良好的政治環境，提升了黨內法規的權威性和黨員對黨內法規的認同感，但黨內法規仍需根據政治、經濟、社會、文化等外部環境的變化及時做出調整和修訂，保證黨內法規與環境相契合，發揮外部環境因素的正向作用。

三、黨內法規制度效能實現受阻的主要表現

（一）黨內法規的質量有待提高

在黨中央的高度重視下，尤其是通過出臺《中國共產黨黨內法規制定條例》和《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》，中國共產黨有了黨內“立法法”，黨內法規的質量得到一定程度的提高。然而，黨內法規建設只有進行時，沒有完成時。無論是與全面從嚴治黨的系統性要求相比，還是與依法治國和依規治黨有機結合的要求相比，黨內法規的質量都需要進一步提高。

首先，黨內法規的文本體例尚未形成明確統一的規定，部分黨內法規的文本規定還停留在原則性層面。規范性是衡量制度質量的重要指標，也是人們能夠自覺認知、服從和遵守制度的重要條件。“規范性”特征至少包括兩個方面的內容：一是規范陳述的各個方面是清晰且一致的；二是規范陳述所運用的各個語句的邏輯結構是可觀測的[18]。黨內法規文本是黨員學習了解黨內法規的基本方式，也是執規者執行黨內法規的依據，但是黨內法規的文本體例形式之間存在巨大差異，即使是屬于同一類型的黨內法規，在文本體例設置上也各有不同，這在一定程度上增加了學規和執規的成本。盡管“黨規姓黨”的本質屬性要求黨內法規的制度表述遵從“黨言黨語”邏輯，但這卻導致一些地方黨組織在執行黨內法規時出現選擇性執行、變通性執行、滯后性執行等現象，使黨內法規的實際治理效果嚴重打折。如《黨政領導干部考核工作條例》中關于黨政領導干部是否評選為“優秀等次”或“較差等次”的規定中缺乏明確的量化指標，代之的是“干事創業精氣神不夠”“工作實績不突出”“責任心差”“庸懶散拖”等彈性很大的標準，這種不是很明確的原則性規定給黨內法規執行和解釋工作都帶來了一定的困難，影響黨內法規的具體執行和適用。

其次，部分配套黨內法規的實際作用沒有得到充分發揮。黨內法規制度效能的實現受配套質量的影響，需要相關配套法規的配合，進而形成“前后銜接、左右聯動、上下配套”的黨內法規制度形態。如上所述，部分上位黨內法規需要制定具有針對性、可操作性的配套黨內法規，促進上位黨內法規的具體化和落實。然而，在實踐中，黨內法規配套工作尚未實現制度化，部分地區避重就輕、回避問題，層層配套、層層抄襲，使制定出來的配套法規并不適合現實情況[19]，造成了資源的浪費和實際執行效果差的局面。具體來看，一方面，目前黨內法規配套工作的制度化程度不高，地方黨委在配套立規時存在形式主義和官僚主義傾向，這致使部分配套黨內法規的規定內容并不符合“針對性”“可操作性”的要求，這些配套黨內法規的規范性較差。另一方面，地方存在“過度配套”“冗余配套”等現象，造成配套黨內法規之間相互牽制，其實際作用大大削弱。此外，黨內法規的體系結構存在比例失衡的局面，這也影響到黨內法規的有效執行。目前黨內法規體系的數量已經十分龐大，中央和地方黨內法規的總數量已經超過3500部，但是黨內法規體系的結構卻存在一定的失衡。如準則、條例等主干黨內法規的數量占比十分有限，而效力等級較低的規定、辦法等黨內法規數量巨大，這影響了黨內法規的權威性、合法性，而權威性、合法性是制度獲得認同和執行的基本前提。

（二）部分主體的思想認知落后與法治能力不強

黨的十八大以來，黨內法規制度的頂層設計得到強化，依規治黨成效明顯提升，但是目前黨內法規執行中一定程度上還存在“說起來重要、干起來次要、忙起來不要”等現象[20]。黨內法規制度效能實現的關鍵因素在于人，尤其是黨員領導干部，這些主體執行黨內法規的內在動力來主要來源于他們的思想意識和能力素質。部分主體的思想認知落后、法治能力不強等造成了黨內法規制度效能受阻的局面。

首先，部分主體的思想認知落后。新時代以來，黨內法規執行的科學化、規范化程度顯著提升，黨內法規在實踐層面已經突破了以往政策執行的“運動模式”，更加突出黨內法規執行的法治化。但是，部分黨員領導干部對黨內法規的思想認知仍停留在“臨時任務”層面，沒有深刻理解黨內法規對黨內治理的法治化塑造，相應的法治意識、法治思維并未形成。同時，中國共產黨是一種具有馬克思主義使命型特質的政黨，黨員的責任擔當意識是其能夠保持強大政黨能力的重要條件。黨章和很多黨內法規中都明確要求黨員積極承擔責任，但一些領導干部由于缺乏責任擔當意識或遵從利己主義，他們對黨內法規進行片面解讀和選擇執行，黨內法規一定程度上被“束之高閣”，停留在了制度文本層面，黨內法規的制度效能無法真正發揮。

其次，部分主體的法治能力不強。隨著黨內法規向著專業化、體系化的發展，黨內法規執行主體是否有意愿執行固然重要，但更為重要和基礎的是有無能力執行。新時代以來，黨內法規建設體現出強烈的法治價值和效能價值取向，這就要求黨內法規執行主體應當提升自身的法治能力水平和解決實際問題的能力。法治知識儲備是黨內法規制度相關人法治能力提升的基礎，黨員領導干部應積極參與到國家法律和黨內法規學習之中。習近平總書記也強調：“領導干部學習不學習不僅僅是自己的事情，本領大小也不僅僅是自己的事情，而是關乎黨和國家事業發展的大事情。”[21]然而，部分黨員領導干部的黨內法規知識儲備不足、法治思維薄弱，無法通過法治方式將黨內法規的制度優勢轉化為治理效能。此外，由于法治能力不強，很多黨員往往認為自己是被黨內法規約束的對象，而無法積極參與到執規和督規的環節之中，這種現象會延伸到黨內政治生活中，影響黨內法規制度效能的實現。

（三）黨內法規與環境的契合度有待提高

目前，黨內法規制度效能受阻的重要表現是黨內法規與其所處的政治、社會、文化等環境之間的契合度較差，而且部分黨內法規也無法根據環境的變化而及時更新。

首先，黨內法規制度效能實現所依托的社會環境、文化環境資源相對有限。制度設定的目標能否實現，離不開制度環境資源的支撐。現代社會是法治社會，但是目前黨內法規在管黨治黨過程中受法治社會環境的支撐并不充分。這與法治宣傳教育中黨內法規的內容十分有限密切相關。據筆者統計，在公開公布的21 個省級“八五”普法規劃文件中，很多省份涉及黨內法規宣傳的規定只是簡單照搬《中央宣傳部、司法部關于開展法治宣傳教育的第八個五年規劃（2021—2025 年）》的相關規定，并未作出較為詳細具體的實施規定，這導致廣大普通黨員和社會民眾對“普法”的認知還停留在“國家法律”層面，法治社會環境建設任重道遠。進一步來說，在黨內法規執行的監督機制中，社會監督還處于“缺位”的狀態，這使得部分黨員領導干部存在懈怠執行、歪曲執行等不良現象。此外，文化對人的行為起著潛移默化的作用，黨內法規的“法”屬性決定了法治文化環境對于黨內法規制度相關人認真執行和遵守黨內法規具有重要作用。然而，從中央紀委國家監委網站公布的腐敗案件來看，一些紀檢監察干部受人情文化、享樂主義等不良文化的影響，嚴重違反政治紀律、組織紀律、工作紀律，選擇性辦案，使部分黨內法規“空轉”[22]。

其次，對制度環境變化的評估反饋不及時，黨內法規制度更新的及時性有待提高。目前，黨內法規的制定和修訂工作仍然具有“高位推動”的特征，對黨內法規與制度環境變化是否符合的評估和反饋缺乏具體的程序流程和制度安排，造成部分黨內法規滯后于環境。例如，《中國共產黨農村基層組織工作條例》中都未涵蓋農村兩委“一肩挑”的選舉程序、工作責任、監督方式等，這與農村基層的實際情況具有一定的差距。制度更新不及時給黨內法規有效運行造成了負面作用，不僅增加了黨內法規的執行成本，而且不利于整個黨內法規體系的結構優化。尤其是，在黨內法規更新模式存在“地方對標中央”的情況下，地方黨內法規制定主體缺乏對當地制度環境實際變化情況進行評估和反饋的積極性，如當下大多數省級黨內法規工作機構尚未建立黨內法規評估和反饋機制。

四、提升黨內法規制度效能的路徑選擇

（一）全方位完善黨內法規制度體系

黨內法規制度體系的完備程度既決定著中國共產黨依規治黨的實際效果，也是中國共產黨成其為現代型政黨的重要標志。盡管黨的十八大以來黨內法規制度體系建設有了長足的發展，黨內法規體系的“1+4”基本框架也得以建立，但是離“前后銜接、左右聯動、上下配套、系統集成”的完備狀態還有很大差距。因此，提升黨內法規制度效能的首要路徑是全方位完善黨內法規制度體系。

第一，注重黨內法規的規范性，提升黨內法規自身建設質量。一方面，要規范黨內法規的條款內容，促進文本規定的科學化。在規范意義上，黨內法規的條款規定既要符合“黨言黨語”，又要符合“法言法語”，但是在涉及權限劃分、職能職責、督責追責等具體內容的條款規定上應當盡量滿足“法言法語”的特征，應做到內容表述具體、適用情況明確、責任關系指向穩定。在技術路線上，應當借鑒國家法律的條款設置方式，逐步形成穩定的黨內法規文本體例，這樣既便于黨內法規的學習理解，也有助于黨內法規的解釋適用。另一方面，加快黨內法規供給側結構性改革步伐，促進黨內法規體系的結構平衡。雖然制度的體量是新制度主義測量制度有效性的重要指標，但是“結構與功能互賴共生”[23]，制度的結構能夠從根本上決定著制度的功能為何以及制度的效能如何。從黨內法規發展歷程來看，黨內法規是中國共產黨為了解決黨的建設過程中遇到的問題而逐步制定與修訂的，這體現出黨內法規體系的形成具有很強的實踐邏輯。這種制度形成邏輯雖然有助于解決實際問題，但是在清理、評估體制機制不健全的情況下，很容易導致黨內法規體系的結構失衡。針對當下黨內法規體系結構失衡的問題，應當在堅持黨章為本的前提下，調整黨內法規的具體類型，盡量避免出現黨內法規類型劃分不清或重合的情況。此外，還應當加大“準則”“條例”“規則”主干法規的數量，增強黨內法規的穩定性，優化黨內法規的制度體系結構。

第二，制定科學可行的配套黨內法規。為了進一步提升黨內法規的制度效能，應積極發揮配套黨內法規的實際作用。一方面，制定的配套黨內法規應當具有現實需要性和切實可行性。制定配套黨內法規應當堅持配套立規的原則和目標，即以增強上位黨內法規的切實可行性為目標，不能直接照搬上位黨內法規的內容，使配套法規真正發揮將上位法規的“制度文本”轉化為“制度效能”的功能作用。可以從機制程序上完善配套立規工作，加強配套立規前的調研評估機制，做到在需要配套立規的上位黨內法規公布時就包含配套立規的條文規定。同時，地方黨委制定貫徹執行中央黨內法規的辦法、細則等配套法規時應組建包含專家學者在內的評估機構，對上位黨內法規是否需要配套進行論證，同時對制定出來的配套黨內法規是否符合“明確、具體，具有針對性、可操作性”進行評估。另一方面，應當加強地方配套黨內法規的清理工作，及時調整不合時宜的配套法規。由于地方黨委是落實中央黨內法規和中央規范性文件的主體，它們需要根據當地的實際情況制定很多具體的配套法規。地方黨委應依托黨內法規工作機構，定期對配套法規的實效性進行評估，清理不符合實際情況發展要求或者存在重復配套、配套模糊等問題的配套法規。并且，地方黨委制定的配套法規應更加注重整體配套類型，而地方黨的不同工作部門制定配套法規時應突出單項配套類型，從而優化配套法規的內部結構，提高配套法規的科學性。

（二）培養黨內法規制度相關人的法治意識和法治能力

作為能動性因素，黨內法規制度相關人能夠連通制度和環境，他們的思想認知和能力素質無疑將關系到制度的實施效果。黨內法規與黨的規矩等相比更加突出法治意識、法治思維和法治技術的運用，因而要不斷培養黨內法規制度相關人的法治意識和法治能力，提升黨內法規的制度效能。

第一，培養黨內法規制度相關人的法治意識。一方面，各級黨組織要善于利用大數據技術，提高黨員法治意識的培養效率。長期以來，中國共產黨注重黨的革命性、先進性建設，成功塑造了立黨為公、執政為民、廉潔奉公等政黨形象。但是，嚴峻的腐敗形勢表明，作為個體黨員的法治意識亟待提高。各級黨組織應當充當其黨員法治培養的責任主體，通過大數據技術對黨員個體的法治知識學習活動進行留痕管理，并靈活檢查他們的學習情況，從而影響他們日常的思想認知和行為偏好。另一方面，可以通過營造法治文化氛圍，鞏固黨員領導干部和普通黨員的法治意識。黨內法規制度效能發揮的理想狀態是實現“規則之治”“良法善治”。文化對人的行為具有潛移默化的作用，在實踐中，部分黨員領導干部雖然也能意識到執行黨內法規需要法治思維和法治意識，但是受傳統人治思想、家長制思想等不良文化的影響，他們還是會將自身置于黨組織和黨內法規制度之上，嚴重阻礙黨內法規的有效執行[24]。營造法治文化需要黨內和黨外共同發力，以習近平法治思想為指導原則，加大黨內法規和國家法律的宣傳普及力度。同時，還應完善法治文化建設的硬件設施，如可以給予不同層級的黨組織設立“法治文化室”等場地的權限，對不同層級的黨組織加強法治文化建設提供專項資金支持。

第二，增強黨內法規制度相關人的法治能力。目前，黨員領導干部是黨內教育學習的重點對象，可以依托各級黨校（行政學院）、“理論學習中心小組”等組織機構加強他們對國家法律和黨內法規的學習，增強其法治能力。黨員領導干部遵循法定程序來辦事是其法治能力的具體體現，可以通過發揮巡視巡察制度的“探頭”作用，加強對黨員領導干部是否遵循法定程序辦事的監督力度，反向促進黨員領導干部法治能力的提升。同時，也應當注重普通黨員的法治能力培養，因為普通黨員只有具備一定的法治能力才能夠更好地履行民主監督的義務和責任，不再僅是黨內法規執行的“受眾”。在基層法治建設中，應當重視普通黨員的作用，拓展普通黨員法治參與的機會和途徑，讓他們能夠在法治實踐中鍛煉自身的法治能力。當然，無論是黨員領導干部還是普通黨員，增強其法治能力還需要相應的制度機制加以保障，否則法治能力培養的成果很難持續保持和運用。

（三）提升黨內法規與環境的契合度

黨內法規的制度屬性要求其具有一定的穩定性，但是環境卻在時刻變化之中，這就需要不斷提升黨內法規與環境的契合度，并且需要制度機制加以保障。

第一，促進黨內法規與制度環境高質量互動。一方面，黨內法規應積極汲取制度環境中的有利因素。作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，黨內法規體系應繼續汲取國家法律體系運行中的成功經驗，促進黨內法規的制定程序、備案審查、實施評估等環節進一步規范化。黨內法規還應汲取公共政策執行的有益經驗，比如數字時代公共政策執行的創新形式、公共政策執行偏差的原因機制等，讓黨內法規的執行更加科學有效。同時，地方和基層社會是落實黨內法規制定目標的重要場域，各級地方黨委和基層黨委在執行黨內法規時應從當地社會、經濟、文化環境的實際情況，尤其是實施某部具體的黨內法規時要調研這一領域內已有的制度規范，做到不沖突、不重復。另一方面，大力營造有利于黨內法規運行的外部環境。新時代以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視黨內法規體系建設和黨內法規的實際效能，這為黨內法規建設提供了強有力的政治支撐，應當堅持全面從嚴治黨的戰略態勢，為黨內法規運行提供政治環境保障。黨內法規執行主體容易受到社會文化環境的影響，可以多開展法治教育活動，用法治案例警示黨員，營造良好的法治文化。

第二，建立健全黨內法規評估機制。中國共產黨擁有9600多萬名黨員、490多萬個基層黨組織，黨內法規的建設情況在各地可能有很大差異，但現在僅有福建省、四川省明確公布了黨內法規評估的規定辦法。作為長期執政黨，我們黨的黨內法規建設不能被動等待制度環境的變化，而應主動評估，及時把握黨內法規建設遇到的現實問題和制度環境發生的變化。為此，應當建立健全黨內法規評估機制。具體來說，可以將中央和地方的黨內法規工作聯席會議作為評估的機構主體，統籌協調不同領域黨內法規的評估工作，應明確出席會議人員的評估責任，尤其應加大不同領域的部門負責人對該領域內的黨內法規是否符合環境變化的調研力度。此外，各級黨內法規工作會議是總結和研判黨內法規實際適用情況的重要形式，應當推進黨內法規工作會議制度化。如“全國黨內法規工作會議”已經召開兩屆了，應將這一會議制度固定下來，優化各地匯報黨內法規工作的議程、程序和機制，及時掌握全國各地黨內法規建設的動態和問題，并形成意見反饋機制。