做好“1234”著力推進農村宅基地制度改革

新縣農業農村局 黃成光 高術峰

新縣作為全國新一輪農村宅基地制度改革試點縣，堅持將農村宅基地制度改革與全域旅游、鄉村建設、社會事業發展、農村集體產權制度改革相結合，通過建立一套體系、做實兩項工作、實施三權分置、構建四項機制，走出了新縣“1234”農村宅基地制度改革之路，初步實現了有償使用、有序流轉、集體增效、群眾增收的“兩有兩增”改革目標。

一、建立一套體系

（一）健全工作體系

新縣成立了由縣委書記、縣長任雙組長的宅基地制度改革領導小組和4 個專項工作組，并在改革方案中明確農業農村、自然資源、住建等行業部門職能職責，實現上下聯動、齊抓共管。同時，17 個鄉鎮參照設立相應領導組織。新縣縣委、縣政府從紀委監委、農業農村、自然資源、住建、文廣旅體等部門抽調人員成立農業農村重點工作專班和宅基地制度改革辦公室，農業農村重點工作專班負責督查推進，宅基地制度改革辦公室負責業務指導，統籌推進農村宅基地制度改革。

（二）完善政策體系

新縣聚焦關鍵環節，建立了“1+2+N”的改革政策體系：“1”是制定了《新縣農村宅基地制度改革試點工作實施方案》；“2”是出臺了農村宅基地和村民自建住房管理辦法和推動發展籬笆經濟指導意見2 個指導性文件；“N”是圍繞農村宅基地流轉、使用、退出和農戶資格權認定等問題，創新出臺一系列具體意見和辦法。“1+2+N”改革政策體系的建立讓改革有據可依，讓工作推進有章可循。

（三）建立網格化管理體系

在縣鄉層面，新縣和各鄉鎮均成立了由黨政主要負責同志任主任的規劃委員會，負責轄區內的農村宅基地審批監管工作；在村級層面，各行政村（居委會）按照“選好、用好、管好”的要求，將191 個涉改村劃分為410 個責任片區，并安排了410 名村級協管員，實行網格化管理，確保“點位到人、責任到人”。

二、做實兩項工作

（一）全面調查摸底

新縣嚴格執行農業農村部印發的工作指南和技術規程，采取“縣級指導、鄉級主責、村級主體、公司技術支撐”的工作方法，組織近600 人的工作專班，逐戶、逐人、逐項核對信息，繪制圖斑圖表，于2021年9 月在全省率先完成基礎信息調查工作，全縣191 個村93 698 宗1440.59 hm2農村宅基地都建立了詳細數據庫。根據改革需要，新縣開發了農村宅基地信息管理系統和宅基地監管助手APP，實現農村宅基地數字化管理。

（二）科學規劃編制

新縣自然資源局對全縣191 個涉改村進行科學的布局和定位，分別設計了集聚發展類村莊6 個、保留提升類村莊90 個、城郊融合類村莊56 個、特色保護類村莊29 個、搬遷撤并類村莊10 個。新縣人民政府根據村莊功能定位，結合國土空間規劃、鄉村振興空間布局規劃，聘請浙江大學設計團隊編制《新縣鄉村風貌設計導則》，為做細做優村莊規劃提供依據。目前，全縣已完成172個行政村的村莊規劃編制工作。

三、實施三權分置

（一）落實集體所有權

新縣各行政村（居委會）均結合農村集體資產年度清查工作，將農村宅基地納入集體資產統一管理，并在村集體經濟組織下設村民理事會，深入農村宅基地制度改革一線，承擔村規民約的制定和各個環節任務的落實。各行政村（居委會）都制定了農村宅基地管理章程，將農村宅基地改革和管理相關事項納入村規民約之中。

（二）保障農戶資格權

新縣出臺《新縣農村宅基地農戶資格權認定指導意見（試行）》和《新縣農村宅基地農戶資格權登記管理辦法（試行）》，提出了資格權“四取得”和“五喪失”的認定條件，規范了“兩榜公示”的認定程序，全縣共認定資格權89 566 戶315 420 人。新縣探索設立農村宅基地農戶資格權“認定基準日”，實行動態和固化相結合的管理模式，每季度對已認定的資格權人進行固化，固化期限內實行“增人不增、減人不減、不予分戶”措施。新縣根據實際情況，提出了4 條“戶”的認定原則和5 條分“戶”標準，既保障老人老有所養、戶有所居，又保障合理的分戶需求。

（三）明晰宅基地使用權

新縣不動產登記中心依據不同時期的用地政策和規劃要求，出臺《新縣農村房屋不動產確權登記頒證工作實施意見》和《新縣農村房屋不動產登記頒證工作有關問題的通知》等文件，進一步明晰產權關系，全縣現階段具備發證條件的51 294 宗已全部頒證，實現應發盡發。

四、構建四項機制

（一）健全有償使用和退出機制

新縣制定出臺《新縣農村宅基地有償使用、流轉和退出暫行辦法》《關于公布執行集體建設用地、集體農用地和國有農用地基準地價及城鎮標定地價的通知》等文件，制定統一的有償（無償）退出和有償使用協議，評定全縣農村宅基地基準價位，讓村級制定具體實施細則有據可依。新縣在探索有償退出機制上，根據范圍區分全部退出和保權退出（保留資格權）兩種類別，根據期限區分永久退出和暫時退出兩種情形，確保政策切實可行；在有償使用制度設計上，堅持保護絕大多數群眾的利益，對因歷史原因形成的超標準面積、一戶多宅的暫不收費，待其翻建、改擴建時再收取有償使用費，對鰥寡孤獨困難戶、烈士軍屬、五保戶等免收有償使用費。自改革以來，全縣共騰退農村宅基地1029 宗9.79 hm2。

（二）健全盤活利用機制

新縣始終將盤活閑置宅基地和閑置農房與發展全域旅游、鄉村建設、社會事業發展等相結合，根據各村實際情況的不同，探索出了發展“籬笆經濟”“一米菜園”等多種盤活利用模式。對城郊村和集鎮所在地村，新縣重點引導農戶將其閑置的宅基地（農房）通過租賃的方式盤活，將其打造成為寫生基地、農家飯莊、康養庭院等，發展第三產業。對旅游資源豐富的村，新縣引導適合發展產業的閑置宅基地（農房），由村集體統一打包流轉，通過合作共建、多戶聯建等形式，大力發展民宿產業；引導不適合發展產業的閑置宅基地（農房）用來建造公共基礎設施。對產業發展興旺的村，新縣重點引導其結合優勢產業，將閑置宅基地（農房）改造成廠房，增加集體收入，帶動群眾增收。對既無產業、又無資源的偏遠村，新縣重點引導其采取“拆舊復墾”或發展“籬笆經濟”的方式，將閑置宅基地復墾復綠。自改革以來，新縣共盤活閑置宅基地和農房315 宗4.22 hm2。

（三）健全收益分配機制

新縣沿用農村集體產權制度改革“四股共享”的好做法，建立集體、農戶和社會資本廣泛參與、聯結緊密、運行良好的農村股份經濟合作機制，鼓勵農民將閑置宅基地（農房）入股到集體或經營主體中，集體、農戶、經營主體以股份的形式固定各方的投資和收益分配，形成“利益共享、風險共擔”的股份合作機制，農民可從中獲得收益：一方面，農戶作為村集體經濟組織成員享受村集體分紅；另一方面，農戶以閑置宅基地（農房）入股，享受股權分紅。

（四）健全審批監管機制

新縣出臺《新縣農村宅基地和村民自建住房管理辦法（試行）》《新縣農村居民建房用地管理辦法（試行）》《新縣農村宅基地村級協管員和動態巡查管理辦法（試行）》等文件，建立完備的審批監管政策體系；統一編印《農村宅基地審批流程圖》《新縣農村宅基地及村民自建住房審批檔案》《新縣農村宅基地村級協管員巡查日志》等檔案資料5000 余份，規范審批程序。全縣17個鄉鎮（區、街道）均成立規劃委員會和綜合執法大隊，設立統一的審批窗口，嚴格落實“三到場”要求，實行“一戶一檔”。新縣在全市率先上線農村宅基地審批監管系統和宅基地監管助手APP，實現從申請到竣工驗收的閉環管理、全程監督、電子辦公。鄉村工作人員通過手機APP 實現定位簽到、現場拍照等功能，杜絕“假到場”“補到場”等現象出現，規范“三到場”行為。同時，新縣探索打通農村宅基地信息化平臺與不動產登記平臺端口，實現從審批監管到確權頒證一體化。自改革以來，全縣共規范審批農村宅基地422 宗5.78 hm2。