當前耕地保護現狀分析與對策研究

侯娟，韓云芝

1.山東省高密市自然資源和規劃局土地儲備中心；2.山東省濰坊市坊子區自然資源和規劃服務中心

一、研究背景及意義

《中華人民共和國土地管理法》第三條明確規定：“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是中國的基本國策。”[1]進入21世紀后，城鎮化進程發展迅速，經濟發展進入快車道，建設占用耕地面積數量急劇增長。從第三次全國國土調查（以下簡稱“三調”）成果數據來看，第二次全國國土調查（以下簡稱“二調”）到三調10年間，全國耕地面積減少1.1284億畝，年均耕地減少0.11284億畝，年均降幅為0.56%。二調標準時點是2009年12月31日，耕地面積是20.3077億畝；三調標準時點是2019年12月31日，耕地面積為19.1793億畝。如果照此速度減少下去，再過10年，耕地面積將成為18.05億畝，18億畝耕地紅線受到嚴峻挑戰。

古人云“洪范八政，食為政首。”中國擁有14億多人口，在極端天氣頻發等背景下，解決好14億人口的飯碗問題更加是國家治國理政的首要問題。土地是糧食生產的載體，所以當前形勢下探討如何才能切實保護耕地，對于確保國家糧食安全有著重要的意義。

二、G市耕地情況

G市是山東省的一個縣級市。2020年末，全市總戶數為330852戶，戶籍總人口為89.5萬人。2019年第三次全國國土調查，G市國土調查總面積為152349.34公頃，其中耕地面積86442.81公頃（國家統計口徑數據）。2009年二調時G市耕地面積是95912.4公頃，10年間耕地面積減少9469.59公頃，減少幅度為9.87%。

三、三調耕地減少原因分析

（一）國家城鎮化水平的提高致使耕地減少

2009年中國城鎮化水平為46.6%，城鎮常住人口為6.22億，而2019年中國城鎮化水平為60.6%，城鎮常住人口為8.48億人。隨著城鎮化水平的提高，農村人口向城鎮遷移，并且遷移人口大多年富力強，文化水平較高，否則很難在城鎮站穩腳跟。優質勞動力的轉移必然導致農村從事耕種的人口老齡化。由于年老體弱，一部分農村人口失去耕種的能力，部分耕地“非糧化”，流向林地等其他地類，致使耕地減少。自然資源部部長王廣華介紹，二調以來的10年間，耕地與林地、園地之間相互流轉，總的來看，耕地凈流向林地1.12億畝，凈流向園地0.63億畝。[2]在非農建設占用耕地嚴格落實了占補平衡的情況下，[3]耕地地類減少的主要原因是農業結構調整和國土綠化。[4]

其次隨著城鎮化水平的提升，建設用地需求不斷增加，城鎮化建設以及工業用地建設占用了部分耕地。從二調到三調這10年間，國家建設用地總量增加1.28億畝，增幅26.5%，城鎮用地總規模達到1.55億畝，村莊用地規模高達3.29億畝，城鄉建設用地節約集約利用存在較大挖潛空間。[4]

G市三調結果顯示，相對二調，三調建設用地增加3543.54公頃，增幅為13.82%，當然建設用地的增加不全是由耕地轉變而來，也有部分是由其他地類轉化的。雖然這些年一直嚴格執行耕地占補平衡制度，但由于G市耕地后備資源匱乏，所以使用了部分跨地區調節的建設用地指標，這也是造成G市耕地減少的一個重要原因。

（二）三調在耕地認定標準上與二調發生了重大變化

二調中對于利用耕地臨時種植藥材、草皮、花卉、苗木等，以及其他臨時改變用途的耕地均按耕地調查。而三調要求按現狀調查，不能有耕地、林地、園地等的交叉重疊，這也是引起耕地變化較大的重要原因之一。G市耕地面積數值變化較大的原因也在于此。嚴格區分“耕地”和“林地”“園地”地類，可以有效支撐對耕地“非糧化”的管控，更好地落實新修訂的《中華人民共和國土地管理法實施條例》第十二條“嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地”的規定，從而可以更加有效地保護耕地。[2]

四、加強耕地保護的必要性

（一）確保國家糧食安全的需要

手中有糧，心里不慌。2020年中國第七次人口普查結果顯示人口總數已超過14億。14億多人口要吃飯，這是中國最大最基本的國情。保障國家糧食安全的根本在于保護耕地，耕地是糧食生產的命根子，地安糧安。

（二）中國人均耕地占有量較低

2021年8月份自然資源部公布三調耕地面積19.179億畝，約占世界耕地總量的4.1%。2021年中國人口總數約為14.13億，占全球人口總數的18.03%，人均占有耕地約1.4畝，約為世界人均耕地占有量的1/3，也就是說中國需要以占世界4.1%的耕地養活占世界18.03%的人口，所以說相對其他國家來說，中國耕地保護壓力更為巨大。

G市三調耕地面積總量為86442.81公頃，當時人口總數為89.5萬人，人均占有耕地約為1.4畝，與全國人均占有耕地數量相當。

（三）中國耕地后備資源匱乏

中國耕地后備資源潛力約為2億畝，能開墾成耕地的約為8000萬畝，人均占有耕地后備資源0.06畝。

根據G市三調耕地后備資源調查成果更新數據統計，G市耕地后備資源面積為21.73公頃，人均占有耕地后備資源為0.0004畝，占調查總面積的0.01%。其中可開墾其他草地15.22公頃，占全市耕地后備資源的70.04%；可開墾內陸灘涂6.34公頃，占29.18%；可開墾裸地0.17公頃，占0.78%。綜上可知切實保護耕地對于G市來說壓力更大。（如圖1）

圖1 G市耕地后備資源分布圖

五、耕地保護存在的問題

（一）農民的耕地保護意識不強

隨著城鎮化水平的提高，給農民提供了更多的就業機會。對大多數農民來說，到城鎮打工獲得的年收入要遠高于在農村從事耕種取得的年收入，所以青壯年勞動力大多選擇進入城鎮謀求生活。筆者曾于2021年下半年做過一次問卷調查，在農村從事耕種的農民，文化水平在高中以下的大約占到91.1%，而且總體年齡偏高。農村這種狀況，致使大部分從事耕種的農民缺乏大局意識，認識不到糧食安全對于國家長治久安的重要性，也就不可能認識到耕地保護的重要性。

（二）農民種糧的積極性不高

以G市為例，糧食作物主要是小麥和玉米，一年兩季，小麥按1200斤/畝， 1.6元/斤計算，毛收入為1920元/畝；玉米按1500斤/畝，1.5元/斤計算，毛收入為2250元/畝。人均耕地1.4畝，戶均耕地不超過10畝。[5]按10畝計，再加上國家糧食補貼每年200元/畝，戶均年毛收入43700元，扣除成本，估計年純收益大約在20000元左右，再扣除生活成本，忙忙碌碌一年，幾乎沒有節余，所以農民的種糧積極性嚴重受挫。年富力強，文化水平高的農民向城鎮轉移，尋求更好的生活環境和工作環境以及更高的工資收入，農村的土地或者種樹，或者轉包給別人耕種。在經濟發展落后的地區有的耕地甚至被撂荒。

（三）耕地保護措施不完善

耕地保護工作一直以來受到國家的高度重視。從1986年以來國家多次出臺文件強調耕地保護的重要性。如中發〔1986〕7號文第一次正式將耕地保護作為中國的基本國策。中發〔1997〕11號文進一步明確保護耕地就是保護我們的生命線，并建立起以耕地總量動態平衡和土地用途管制制度為核心的土地管理制度體系。[6]中發〔2017〕4號再次明確耕地保護的重要性，建立數量、質量、生態“三位一體”的耕地保護新格局。[7]三調數據成果顯示從二調到三調10年間耕地凈減少1.13億畝，其中凈流向林地1.12億畝，凈流向園地0.63億畝。耕地面積逐步靠近18億畝耕地紅線，嚴重威脅到國家的糧食安全。這說明，之前耕地在農用地內部各地類的流轉缺少管控措施。基于三調數據成果分析，國家于2021年提出了耕地“進出平衡”策略，進一步完善了耕地保護體系。

六、耕地保護的對策研究

（一）加強耕地“進出平衡”政策的宣傳，嚴格執行耕地保護相關政策

通過分析耕地減少的主要原因，2020年9月和11月國務院辦公廳陸續印發了《關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》（國辦發明電〔2020〕24號）和《防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》（國辦發〔2020〕44號）；2021年11月自然資源部、農業農村部、國農林業和草原局聯合發布《關于開展2021年違法違規占用耕地重點問題整治的通知》和《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》（自然資發〔2021〕166號），提出耕地“進出平衡”政策，要求嚴格落實耕地用途管制。耕地“進出平衡”作為當前新出臺的一項耕地保護政策，是對植樹造綠、挖湖造景、農業結構調整占用耕地的補救措施，也是防止耕地減少的創新之舉。由于耕地“進出平衡”政策提出時間較短，所以很多人不了解這項政策，農民了解這項政策的更是少之又少。針對目前這種狀況，建議各地自然資源管理部門采取多項措施和途徑加大對耕地保護相關政策的宣傳，尤其是加大對耕地“進出平衡”政策的宣傳。G市自然資源管理部門計劃近期對農村支部書記進行一次耕地保護系統培訓，首先提高村干部對耕地保護尤其是耕地“進出平衡”政策的認識，然后通過村干部帶動全村村民自覺保護耕地。

（二）提高種糧生產效益，嚴格控制耕地“非糧化”

耕地“非糧化”的根本原因在于農戶種植糧食獲得的收益相對過低。中國農業大學教授朱道林認為，在市場經濟體系下，經濟利益是驅使耕地“非糧化”的最主要因素，也是最根本的誘導機制。[8]基于中國人多地少的基本國情，增加農戶收益的根本路徑在于提高單位面積農地的產出率和農戶的勞動生產率。目前提高農戶收益的有效途徑是大力推進農用地的流轉，實現農地適度規模經營。通過采用先進的農業現代化技術設施和裝備，降低農產品生產成本。同時提升農業信息化水平，調整農產品生產結構，提高單位面積農地收益，達到實現農戶增收的目的。如果農戶獲得的收益大于耕地“非糧化”獲得的收益，那么農戶自然會主動放棄耕地的“非糧化”，達到防止耕地“非糧化”的目的。

（三）嚴格控制新增建設用地規模，盤活利用低效閑置用地

相關部門應按照“三區三線”劃定規則，科學劃定“三區三線”，精準落實耕地保護任務，加強耕地數量、質量、生態“三位一體”保護。嚴格控制耕地特別是優質耕地“非農化”。全面查清閑置土地和低效違規土地利用現狀，做到數據準、位置明、現狀清，一地一策，依法依規，合理處置。同時加大土地二級市場的建設，為低效閑置土地的優化配置提供可能，逐步建立健全節約集約用地長效機制，[9]為經濟社會發展提供用地保障，為國家的長治久安提供有力支撐。

（四）建立耕地保護長效監管機制，加強耕地保護日常監管

從2022年開始，國家每季度下發耕地衛片，對耕地的動態變化進行實時監管。發現違規使用耕地的情況，嚴格要求整改到位。基層政府一是應當在貫徹落實黨中央、國務院制止耕地“非農化”相關部署安排的同時，成立耕地保護領導小組，黨政一把手為組長和第一責任人，保持土地執法高壓態勢，加強耕地衛片執法督導。二是充分利用現代科技手段，創新“耕地智保”，根據三調底圖以及耕地保護任務科學劃定保護地塊，加強對耕地的動態監管。

七、結語

保護耕地任務艱巨，不可言敗。當前違規使用耕地時有發生，這就要求相關部門宣傳到位，監管到位，不斷研究創新耕地保護的新方法新路徑，嚴格遏制耕地特別是優質耕地“非農化”，防止耕地“非糧化”，為實現農業現代化保留足夠多的發展空間，給子孫后代留下更多的良田沃土、綠色田園，[10]切實保證國家的糧食安全和長治久安，進一步提升人民群眾的獲得感、幸福感。