縣域綜合執法體制改革研究
——以常山縣“大綜合一體化”行政執法體系改革為例

李黃駿 宋淑溶

1．中共浙江省委黨校，浙江 杭州 310012；2．中共紹興市越城區委黨校，浙江 紹興 312000

習近平總書記在浙江省工作期間提出建設“法治浙江”，其中，行政執法體制改革成為法治建設過程中的治本之策。從城市管理相對集中處罰權到綜合行政執法，再到“大綜合一體化”行政執法集成改革，浙江對綜合行政執法改革的探索成效顯著。2022年1月，《浙江省綜合行政執法條例》正式實施，標志著浙江“大綜合一體化”行政執法改革制度框架基本確立。作為浙江省“大綜合一體化”行政執法改革的省級試點之一，衢州市常山縣統籌推進跨層級、跨部門、跨領域綜合行政執法改革，為我國縣域綜合執法體制改革積累了寶貴經驗。

一、縣域綜合執法體制的內涵

綜合執法體制改革是我國行政管理體制改革的重要組成部分，1996年《行政處罰法》頒布，正式實施“相對集中行政處罰權”試點工作，[1]這也是綜合執法體制改革開始的標志。作為獨具中國特色的一項創新探索，目前學界對于“綜合行政執法”這一概念尚未形成權威、統一的定義。大部分學者認為“綜合行政執法”是指“將部分政府機關中原有的執法權力進行整合，交由新的獨立的行政執法機關統一行使執法權力，并承擔由此產生的法律責任，原機關不再行使權力”。[2]在《浙江省綜合行政執法條例》中，“綜合行政執法”的內涵釋義為：按照整體政府理念，以數字化改革為牽引，通過優化配置執法職責、整合精簡執法隊伍、下沉執法權限和力量、創新執法方式，開展跨部門、跨區域、跨層級的行政執法活動。[3]從特征層面來講，綜合行政執法與分散執法是互相對立的關系，其旨在從根源上消除由于各執法部門分工過細、職能分散、權力交叉、多頭執法等帶來的執法越位、缺位、錯位等系列問題。從現有的實踐效果來看，將各項行政處罰權集中于一個政府機關，一定程度上能夠提高政府工作效率，減少政府執法資源浪費，也有助于政府權力的優化和制約，加強法治中國建設。

綜合行政執法體制則是指構建而成的行政執法機構和制度規范的統一體，為實際執法的機關賦予“執法資格”，確保“有法可依”，即某一個行政機關（包括具有公共事務管理職能的組織）在法律法規范圍之內，合法擁有原本多個行政機關的管理職能權，行使各項行政執法權力。[4]從國家治理角度出發，綜合行政執法體制改革是對原有行政權的一次系統性調整，是政府為積極應對日趨復雜的社會治理環境所采取的一種適應性措施，[5]是推進法治政府建設、國家治理體系和治理能力現代化的有力抓手。

縣域治理承載了我國大部分治理內容，從實踐層面看，縣域作為全面深化行政執法體制改革的關鍵節點，在綜合行政執法改革實踐探索中，不僅要貫徹落實中央頂層設計中對行政執法職能以及機構整合的整體部署精神，[5]亦需將改革的落腳點落至地方治理的現實需要。從理論研究層面來看，目前我國對于綜合行政執法改革的研究，大多集中在探究改革的頂層設計及總結經驗領域，從縣域層面出發研究綜合行政執法改革的具體實踐，不僅拓寬了對綜合行政執法改革的研究視角，同時也是從微觀角度對綜合行政執法現有的相關理論的一種補充和完善。

二、現行縣域綜合執法體系存在的主要問題

當前我國社會發展日新月異、社會矛盾也日趨復雜，這對于基層治理體系和治理能力是一項重大考驗。總體而言，縣域綜合行政執法改革進展和社會新需求仍存在一定差距。部門間多頭執法、執法主體權責不清、執法隊伍力量薄弱、執法行為監督缺位等共性問題仍然存在，縣域綜合行政執法體制正面臨挑戰。

（一）執法主體不明確

行政執法是一項多層級、多領域的管理工作，往往需要多部門聯合執法，但在多頭管理的情況下，執法主體不清現象時有發生。基層事務的多樣性、復雜性導致很多事務的處理仍分屬于多個部門管轄，而不同部門的內部審批、監管流程、行政處罰、監督程序等卻在各自體系內封閉循環，[6]這導致執法部門管理職能無法實現完全整合，部分執法資源也無法實現完全共享，“看得見、摸不著”的問題仍然存在。同時，由于相關法律法規的滯后性，相關機構合并調整難以一蹴而就，使得部門間權責模糊、各自為政、跨部門聯動協調機制運行緩慢的現象時有發生，其根源在于難以完全協調各部門間的利益平衡。此外，政府執法缺位也會導致執法主體不明確，許多事項的執法權在縣級以上，但在具體工作中往往委派下級政府代替執法，[7]由于下級政府不完全具備執法資源與職能，進而導致執法缺失，形成執法真空地帶。

（二）執法權責不對等

目前，我國對于可以劃轉至綜合執法機構的行政執法權的種類與具體內容尚未在省、市級作出統一規定，對于如何清晰劃分綜合行政執法機構與原職能部門之間的職責也未經嚴格論證，兩者之間的權力界限尚未厘清。在實際執行中，基層往往根據區域實際情況溝通協商自行劃分，這容易導致不同地區主體職責范圍不一，受部分職能分工和行政級別影響，部分職責劃轉不合理。個別職能機構基于本位主義，通常將難度大、獲利小的棘手事務劃給綜合行政執法機構，[8]或者只負責審批，而把監管、執法等日常事務性工作交給行政執法部門。同時，部分行政執法事項需要一定技術資源支撐，對劃轉的完整性和及時性要求較高。如相關技術支撐并未同步及時轉移，容易影響執法效率與效果。此外，一些部門仍保留了部分事項的行政處罰權，導致劃轉出的處罰權與保留的處罰權相互混淆，形成新的職責交叉和多頭執法，造成執法過度。

（三）執法隊伍較薄弱

在新形勢下，執法工作日益繁重復雜，且跨度大、難度高、專業性強，對執法隊伍的專業素質要求較高。但在實際開展過程中，基層執法人員不足仍是一大制約因素，編制內的執法人員數量與職責任務強度不相匹配，這就需要大量編外人員來協助執法。但是聘用制人員不具備執法資格，且具有較強的不穩定性。縣域綜合行政執法部門中的執法人員來自不同部門，專業知識學習和培訓雖有開展，但局限性較強，執法人員的積極性和參與度普遍不高，且實踐中部分執法人員法治觀念仍待提升、執法理念和執法方式也與當前的執法形勢不相適應，對于一些復雜疑難案件和群體性違法行為，執法方式單一，導致很難高效解決行政執法案件。

（四）執法監督不到位

在縣域綜合行政執法改革中，仍缺乏有效完善的執法監督機制，致使改革陷入監督困境。例如在行政執法過程中缺乏程序制約，部分執法部門的同一個辦案人員兼任案件的調查取證、處罰決定等多項重要工作，監督制約、問責機制流于形式，從而無法保證案件處理的合法性、公正性。此外，執法監督主體單一，缺乏社會監督也是使縣域綜合行政執法改革陷入困境的因素之一。當前在實際執行過程中發揮監督作用的依然以內部監督為主，社會監督機制雖然早已構建，但公眾監督渠道的不順暢致使公眾和媒體的監督依然缺位，導致監督主體的“單一性”，不能真正發揮多元主體的監督合力。

三、縣域綜合執法體制改革的常山實踐

2022年1月，《浙江省加快推進“大綜合一體化”行政執法改革試點工作方案》獲中央改革辦批復同意，浙江省成為全國唯一的“大綜合一體化”行政執法改革國家試點。作為“大綜合一體化”的省級試點，常山縣堅持“縣鄉一體、條抓塊統”的協同治理新格局，做實做優“綜合執法+專業執法+聯合執法”，探索出一條符合縣域特色的綜合行政執法改革“常山范本”。

（一）聚焦權責重構，推動執法事項集中優化

針對部門之間、部門和鄉鎮（街道）之間執法主體不明確、權責不對等、“三不管”“多頭管”等問題，按照整體政府理念重新調整執法權限，減少交叉重復、填補執法空白，推動“多部門執法”向“一個政府行政”。第一，堅持清單化管理。加快梳理行政執法事項清單，編制形成全縣行政執法事項庫。在省綜合行政執法事項統一目錄基礎上，對散落在24個部門的4100項行政執法事項梳理歸類，將跨領域、跨部門、跨層級，執法頻率高、多頭重復執法突出、專業要求不高的1367項執法事項，統一劃轉至重新組建后的縣綜合行政執法局集中行使。第二，堅持分類賦權賦能。結合鄉鎮（街道）權力清單和“屬地管理”事項清單，將綜合行政執法事項中鎮街“易發現、接得住、管得好”的46件事403項行政執法事項，賦予規模能力匹配的七個中心鎮街集中行使。對其他不宜整合或下放的行政執法事項，根據不同應用場景，建立健全“一件事”協同辦理、聯合執法機制，形成“綜合執法+專業執法+聯合執法”多層次立體化行政執法模式。

（二）聚焦隊伍重組，推動執法力量集聚下沉

針對各方面執法隊伍單兵作戰、缺乏合力等問題，堅持抓人促事、人隨事走，根據行政執法事項劃轉情況，在機構、編制、人員總量不增的前提下，同步開展事項劃轉與機構編制調整，對全縣行政執法隊伍進行優化重組，減少執法隊伍種類，加快實現“一支隊伍管執法”。首先，加大縣級行政執法隊伍整合力度。把原先的14支執法隊伍重新整合形成“綜合行政執法+市場監管、生態環保、交通運輸、應急管理+衛生健康”的“1+4+1”縣級執法架構，合理劃轉相應執法人員。其次，推動執法力量向鄉鎮傾斜。全縣60%的行政執法人員下沉，強化綜合行政執法中隊力量配備，統籌考慮執法資源分布和鎮街執法需求，將全縣14個鄉鎮（街道）劃分為七個區域，由縣綜合執法局成立7支派駐執法中隊，加強規范化中隊建設。

（三）聚焦機制重塑，推動執法體系集成完善

針對當前信息孤立、執法資源集約程度較低等問題，堅持數據賦能、打造功能平臺、優化聯動體系，統籌協調“綜合執法+專業執法+聯合執法”執法體系高效運轉。首先，打造綜合一體運行平臺。對標“整體智治、布局科學、高效集成、便民利民”原則，在縣社會治理中心打造全省首家共建共享共用的縣級行政執法集成應用平臺，集統籌指揮、執法辦案、綜合會商、法制審核、檢測受理、便民服務等多功能于一體，進駐司法、市場監管等其他專業執法力量，整合集聚資源，高效協同，開創縣域行政執法與基層治理“一站式、一體化、全鏈條”模式。其次，推動線上一網智治。通過全面接入“基層治理四平臺”、12345、智慧城管等系統，與天眼、雪亮工程等監控互聯互通，實現鄉呼縣應、協同聯動執法事項線上流轉。運行執法監管部門“常駐+輪駐”制度，統一調度、分流交辦、聯勤聯動。

四、小結

作為全面深化改革的重要措施，縣域綜合執法體制改革擔負著實現社會善治的重責大任。綜合執法體制改革常山案例為縣域治理現代化提供了新的研究視角：第一，推進縣域綜合執法體制改革需要頂層設計、縣鄉統籌。全縣域“大綜合一體化”和鄉鎮街道“一支隊伍管執法”兩個模式同頻共振，才能不斷發揮乘數效應、釋放改革紅利。第二，推進縣域綜合執法體制改革需要多部門多維度協同推進、一體指揮。在縣域范圍內建立建強指揮平臺，在改革過程中壓緊壓實執法監管，把縣鄉作為一個“戰斗單元”，各條線齊頭并進才能真正發揮改革的聚合效應。第三，推進縣域綜合執法體制改革需要更加依賴最末端基層的治理能力，做到重心下沉、服務前移。增強鄉鎮范圍內各街道“塊”的功能、統的功效，充分發揮基層組織“毛細血管”的作用，助推基層治理，才能有效放大改革的綜合效應。