補償性環境公益責任的適用問題研究

王文寧

青島科技大學，山東 青島 266100

近年來，隨著環境問題不斷突出，對于損害環境公益的責任承擔問題也逐漸引起了關注，關注的主要內容是環境違法行政責任和環境損害后果之間的比例失調問題。只有當環境污染責任主體承擔的污染治理責任等于甚至大于其所造成的環境污染后果時，環境行政法律制度才具備真正的威懾力和有效性，才能從環境治理的源頭上起到預防的效果，使得污染者承擔的環境行政責任滿足公益救濟的需要。如此說來，構建一個健全合理的環境行政責任結構就變得十分重要，可見，補償性環境行政責任在環境公益責任結構中發揮著重要的作用。而目前，不僅環境公益責任屬性呈現出二元化特征，與此相對的環境公益責任結構也呈現出紊亂的狀態。因此，本文著重關注在環境污染中對純粹的環境公益的損害，并從實際出發，探討補償性環境公益行政責任的適用價值，以及提出實際有效的完善建議。從而完善環境行政責任結構，增強其救濟環境公益損害的實際有效性。

一、補償性環境行政責任概述

“補償性責任”是指以彌補和恢復責任主體造成的損害而承擔的法律責任，被認為是一種具有“填補”功能的責任承擔方式?！把a償性環境行政責任”是指在環境保護法和行政法中，為解決環境公益損害而設置的具有“填補”功能的責任形式，只是在形式上補償性環境行政責任沒有被獨立區分出來，而是與懲罰性行政責任雜居在行政處罰的概念下，這也是環境行政責任結構紊亂的具體表現之一。

（一）環境公益責任與環境公益責任結構

“我國環境公益責任是指因損害純粹的環境公共利益而應當承擔的責任。[1]”隨著環境污染和生態破壞問題的日益嚴峻，人們逐漸意識到生態環境對人類可持續發展的重要作用，在學界和實務界對環境污染問題的關注度也在逐漸上升。環境法學界和民法界的部分學者，針對這類概念也有著不同的理解和定義。例如，馬驤聰先生認為危害環境的侵權行為，是一種特殊的侵權行為[2]。他認為環境侵權行為同傳統的民事侵權行為類似，均是侵權人對民事主體享有的財產權和人身權等利益所施加的不利影響；而環境侵權與傳統的侵權行為又存在不同之處，他認為環境侵權是通過“環境”這一媒介，作用到他人身上，因污染或者破壞環境而對他人享有的權益產生減損。盡管學者們對環境損害的理解有著諸多差異。但是我們仍可以看出，因環境污染和生態破壞而造成的環境損害不是只存在單一的類型，其不僅包括因為環境污染而造成的具體民事利益的損害，還包括對環境本身的損害。而我國“環境公益責任結構”是指針對環境公益損害救濟而構建的責任結構，對實施環境污染行為造成環境公共利益損害的主體施加環境行政責任，以期達到“誰污染誰治理”的環境治理目標。環境公益責任作為一種行政責任，主要分為補償性環境公益責任和懲罰性環境公益責任。一個合理的環境公益責任結構是以補償性環境行政責任發揮實際作用為前提，再輔以懲罰性環境行政責任。而當補償性的環境行政責任沒有實際發揮效力，其無法彌補污染主體造成的實際損失時，即使對其施加更為嚴格的懲罰性賠償也起不到具有懲罰性的威懾效果。這樣看來，研究如何發揮作為前提性的補償性環境行政責任，在環境治理中的作用就顯得尤為重要了。

（二）補償性環境公益責任

補償性環境公益責任，是指損害環境公益應當承擔的一種具有補償性的責任類型。首先，其主要是作為一種環境公益遭受損害的事后恢復性的責任，目的也是彌補污染者對環境公益造成的損害，通過支付一定的環境修復費用，從而達到對環境公益責任的承擔。其同樣不是對環境污染者施加不利的影響，而是作為代履行制度的前提條件，通過支付環境修復費用，從而間接對環境公益損害進行救濟，是代履行制度下以一定數額的金錢給付來恢復和治理其造成的環境公益損害，是對環境污染責任的一種救濟，只不過是通過間接的支付環境修復的費用來完成對環境公益責任的承擔，準確來說是一種支付責任。其次，它還包括事前或事中的禁止性責任，例如，停產整治、責令停業、關閉、責令停止建設等可以阻止環境損害行為、阻止環境公益損害進一步擴大的責任形式，屬于事前或事中的禁止性的補償性環境公益行政責任類型。

事前或事中的禁止性責任設置的目的是在污染主體持續的造成環境公益污染時，能夠及時止損，防止污染持續地擴大，以至于造成更大的環境公益責任。事前或事中的禁止性責任設置的目的不是給實施污染行為的主體施加不利的后果和影響，而是為了公共利益的考量，防止污染的持續性發展作出的止損措施。而在我國當前的立法設置中，補償性環境公益行政責任主要表現為暫時止損的禁止性責任，而支付類型的補償性事后修復責任則規定在民法中，導致環境公益行政責任結構的缺失，補償性環境行政責任無法實際發揮填補環境公益損害的效果。

二、補償性環境行政責任結構紊亂現狀

當前，我國目前的環境行政責任結構存在著明顯的缺陷，具體來說，在目前的行政責任結構中，不僅補償性行政責任和懲罰性行政責任并未作出明確的區分，并且缺少一種重要的補償性環境行政責任，即補償性環境公益賠償責任。

（一）在形式上補償性環境行政責任并未獨立

在環境行政責任結構的內部，可以根據責任設置的功能和目的不同將責任承擔的方式劃分為兩種類型，一種是補償性環境行政責任，一種是懲罰性環境行政責任。“補償性責任”是指以彌補和恢復責任主體造成的損害而承擔的法律責任，被認為是一種具有“填補”功能的責任承擔方式?！把a償性環境行政責任”是指在環境保護法和行政法中，為解決環境公益損害而設置的具有“填補”功能的責任形式，只是在形式上補償性環境行政責任沒有被獨立地區分出來，而是與懲罰性行政責任雜居在行政處罰的概念下，這也是環境行政責任結構紊亂的具體表現之一。

目前，《環境保護法》中規定的環境行政責任類型中責令其采取限制生產、停產整治，責令停業、關閉，責令停止建設，責令恢復原狀，責令停止排污，責令改正均屬于補償性環境行政責任。當責任主體實施污染環境的違法行為損害到環境公共利益時，責令行為主體“停產整治”或“停止排污”，目的是制止污染行為的“繼續”以及阻止污染損害狀態的“持續”。責令污染主體“恢復原狀”，目的也是“恢復”已經受損的環境公益損害，對應的是行為主體造成的環境公益損害量，因此，上述環境行政責任類型具有“填補”作用，而不具有實際的懲罰作用，但是卻全部納入了行政處罰的范疇，可見，補償性環境行政責任并未獨立。而在環境法中承載的最重要的責任形式就是行政責任，我國環境保護法律體系對于環境行政責任結構設置，包含了補償性環境行政責任和懲罰性環境行政責任的類型，但是將功能和作用不同的兩種責任形式全部納入了行政處罰的范疇，補償性環境行政責任在形式上和實際運用中均未獨立，因此補償性環境行政責任和懲罰性行政責任的雜居狀態，是目前環境行政責任結構紊亂狀態在形式上的具體表現。

（二）在實質上補償性環境行政責任缺少重要類型

目前，環境行政責任結構的紊亂不僅表現在形式上，在實質上也無法發揮完整有效的救濟環境公益損害的效果，對行為主體施加的環境行政責任大小與其造成的環境公益損害相較來看，責任量和損害量之間的比例失衡問題是當前環境行政責任結構面臨的最主要矛盾。具體表現為，補償性環境行政責任不具備真正填平環境公益損害的效果。從我國《環境保護法》中設置的責令其采取限制生產、停產整治，責令停業、關閉，責令停止排污等補償性環境行政責任類型來看，其主要作為一種防止污染持續進行的止損措施，而對于造成的環境公益損害不具有實際的填平效果。而根據立法現狀，針對保護公共利益而設置的環境公益損害賠償金和環境生態修復金卻設置為了一項民事責任。其產生的結果是，按照目前的環境行政責任結構的設置，因為補償性環境公益賠償責任的缺失，使得致污染主體承擔補償性環境行政責任后，根本無法彌補其造成的環境公益損害量，從而導致補償性的行政責任根本未發揮實際作用，隨之以有效的補償性環境行政責任為基礎的懲罰性環境行政責任也不具有真正的懲罰性。

三、調整和完善補償性環境行政責任的建議

（一）改變環境公益責任結構不同類型的雜居狀態

在我國環境行政責任結構中，未在形式上對補償性環境行政責任和懲罰性環境行政責任做出區分，而是將兩種功能和目的不同的責任類型包含在行政處罰的概念下，這是目前我國環境行政責任結構紊亂在形式上的表現之一。因此，在構建有效的環境行政責任結構的過程中，首先應當在形式上對責任結構進行完善。改變目前補償性環境行政責任和懲罰性環境行政責任的雜居狀態，將兩種責任類型分別做出規定和區分。隨著法律的發展，補償性已經成為法律責任的獨立性特征，在不同屬性的責任領域均有體現，針對受損的利益進行彌補體現了法律正義價值的基本內涵。目前我國《環境保護法》中規定的責令其采取限制生產、停產整治，責令停業、關閉，責令停止建設，責令恢復原狀，責令停止排污，責令改正均屬于補償性環境行政責任。雖然補償性環境行政責任和懲罰性環境行政責任都是對責任人施加的不利影響，兩者均需要責任主體付出經濟成本，但是補償性環境行政責任是對其造成的實際損失的彌補，懲罰性環境行政責任是因其違法行為而負擔的額外經濟成本，就實現對權利的救濟而言，兩者均具有重要的法律價值，補償性環境行政責任也是法律責任的基本功能。因此，應當在環境行政責任結構中將補償性環境行政責任作為一種獨立的責任類型[3]。改變環境行政責任類型雜居在行政處罰概念中的現狀，在形式上增強環境行政責任結構的有序性，在實踐中使得環境行政責任結構在運行中更具明確性、合理性、操作性。

（二）在實質上發揮補償性環境行政責任的有效性

目前我國環境行政責任結構的紊亂狀態不僅表現在形式上的不完善，在實質上也存在諸多問題。要想在根本上解決環境行政責任結構內部矛盾，首先，要將環境公益責任屬性歸為行政責任屬性，解決環境公益責任屬性二元化的現狀。其次，在此基礎上將環境公益損害賠償金歸為行政責任屬性，從而加強環境行政責任結構的完整性和有效性，解決不同屬性的責任共管環境公益損害而引發的重疊問題，最后，完善后續的程序保障、資金使用和管理監督問題，從而在根本上解決環境行政責任結構紊亂，實現對環境公益責任結構體系的完善。具體來說，應當將環境公益損害賠償金設置為行政責任。根據立法現狀，針對環境公益損害發揮有效填平功能的環境公益損害賠償金被設置為了一項民事責任，而導致環境行政責任結構內部缺少此類以金錢支付為主要類型的補償性責任類型。不僅造成了環境行政責任結構的缺陷，也使得本應當在公法序列中得到完整保護的環境公共利益不得不借助民事程序施加民事責任。因此，應當將環境公益損害賠償和環境公益修復費用設置為行政屬性，拿回行政法序列，并完善在程序設置、權利保護、資金管理、資金使用和監督等方面的后續設置。例如，責任主體也應享有提出行政復議和行政訴訟的權利、當事人有要求聽證的權利、賠償金上繳國庫用于專項環境修復等形成行政相對人的權利保護，從而進一步解決現存的環境公益賠償金歸屬爭議，以及環境修復過程中操作難、執行難、缺乏監督的問題。

四、結語

目前，我國面臨著環境污染嚴重和生態環境退化的嚴峻形勢，盡管環境污染防治已經引起了足夠的重視，相關立法和政策在環境污染防治領域均作出了努力，在綜合治理之下，環境損害問題也得到了一定程度的緩解，但我國環境公益責任體系仍面臨著嚴峻的挑戰。而本文從探究我國環境公益責任的基礎理論出發，界定環境公益責任和環境公益責任結構的概念，并研究補償性環境行政責任的適用，試圖為我國補償性環境行政責任的適用提供邏輯一致的理論框架和運行有效的調整方案。其目的是積極應對日益嚴峻的環境污染和生態系統破壞，保護和改善環境質量，更是保障公眾健康，促進經濟社會可持續發展的必然要求。