教育貸款納入個人破產免責例外之爭議

凌梓燊

廣東禪都律師事務所，廣東 佛山 528000

一、個人破產免責制度的功能與教育貸款免責例外之爭

作為全國首部關于個人破產制度的規范性文件，2021年3月1日起施行的《深圳經濟特區個人破產條例》其立法過程及條文內容受到各界廣泛關注。其中，是否將“學生教育貸款”列入個人破產免責例外范圍，即教育貸款是否屬于個人破產免責之債，是本次立法的爭議焦點之一。雖然《深圳經濟特區個人破產條例》最終允許教育貸款債務在個人破產程序中可獲得免除，但該立法選擇并非各界共識。在未來的全國性個人破產立法范疇，這個問題可能還將引發爭議。

（一）個人破產免責制度及其功能

個人破產免責是指在破產程序終結后，對于符合法定免責條件的誠信債務人未能依破產程序清償的債務，在法定范圍內予以免除責任的制度。與企業破產不同，個人債務人經破產清算后仍保留自然人主體資格，因此個人破產清算無法像企業破產清算一樣通過注銷主體資格以卸下債務承擔包袱。個人破產人經清算后雖保留一定的維持基本生存的財產，但仍可能負擔著數額較大的未清償債務，若該部分債務無法免除，就會危及其自身的生存權與發展權。同時，個人破產免責制度有利于解決司法實務中“執行難”的問題，從而提高司法效率、節約司法資源。因此，個人破產免責的出現是個人利益與社會公益的雙向選擇。在私營經濟不斷發展、越來越多的個人參與市場經濟活動、超前消費觀念越發普遍的今天，建立個人破產制度，推行個人破產免責已成為大勢所趨。

（二）教育貸款免責例外之爭

免責例外是個人破產免責規范構建的重要內容，也是個人破產制度確立與運行必不可缺的一環。如果缺乏必要的免責例外規則，將會導致部分債務人通過惡意利用個人破產制度逃廢債務，對債權人合法利益與國家經濟秩序造成消極影響。在實踐中，無論是大陸法系國家還是英美法系國家，都在個人破產立法中制定免責例外條款，以防止逃廢債行為的發生。

在免責例外問題上，教育貸款能否通過個人破產程序免除一直是理論界與學術界爭議的焦點所在。贊成教育貸款應免責的觀點認為，按照現代個人破產“拯救誠實且不幸者”的理念，只要債務人不存在濫用個人破產制度惡意舉債與逃債的情形，理論上就應被允許免責。況且從現實角度出發，近年來高校應屆畢業生就業難或者就業后收入低的情況越發普遍，若“一刀切”地將教育貸款納入個人破產免責例外，則債務人的還款壓力將嚴重影響其正常生活，不符合個人破產制度建立的初衷。甚至從宏觀角度分析，教育貸款的免責例外容易挫傷學生群體接受高等教育的積極性，進而影響國家高等教育事業乃至科研水平等綜合國力指標的發展進步。

支持教育貸款應納入免責例外的觀點認為，高等教育的成本應當由其受益者而非政府承擔，應當督促學生承擔償還責任，從而防止高校畢業生通過濫用個人破產制度惡意逃避還債義務。此外，免責例外還可以“保障銀行放貸的積極性，確保教育貸款資金池不枯竭，緩解國家財政壓力，未來的高校學子可持續獲得財務支持，最終還是維護債務人的利益”。[1]

可見，無論支持或反對教育貸款納入個人破產免責例外，均可以找到較為充分的理論依據。筆者認為，從立法層面確定教育貸款是否應當納入個人破產免責例外，應立足我國教育貸款制度的現實情況，基于合理性、可行性分析進而探索并確立符合我國國情的相關規定。

二、我國教育貸款制度納入免責例外的合理與否分析

我國教育貸款的主要形式是國家助學貸款。國家助學貸款是由政府主導、財政貼息、財政和高校共同給予銀行一定風險補償金，由銀行、教育行政部門與高校共同操作的專門幫助高校家庭經濟困難學生的銀行貸款。可見，我國的國家助學貸款由國家財政兜底，具有鮮明的非市場化色彩，明確這一特征是正確分析國家助學貸款納入個人破產免責例外合理與否的前提。

（一）國家助學貸款的實施情況

關于我國國家助學貸款政策的實施情況，本文主要從規模與違約率兩個角度展開探討。規模方面，根據教育部下屬的全國學生資助管理中心發布的《中國學生資助發展報告》，2020年全國普通高等教育資助資金來源中，國家助學貸款僅占30．4%，占比較低。同樣是依據上述報告，近五年來我國通過助學貸款繼續求學的人數逐年遞增。然而，每年獲得助學貸款大學生人數在全國年度普通高等教育資助總人數中的比例，最高仍不足15%。可見，盡管國家助學貸款發展迅速，然而其體量偏小、涉及人數較少，加之背后有國家財政兜底，債務人的違約行為的負面影響有限，故將國家助學貸款納入個人破產免責例外特別規制顯得缺乏必要。

違約率是考量國家助學貸款是否需要納入免責例外的重要因素。國家助學貸款制度運行初期，國家助學貸款違約率連年走高。不過，隨著個人信用制度的日趨完善與國家對助學貸款制度的不斷調整，部分地區在降低助學貸款違約率方面取得不錯的成果：根據2016年廣東省教育廳發布的數據顯示，廣東十年期間國家助學貸款違約率不超過1%，在全國信用體系中排名位居前列，[2]其他地區如湖北、安徽等助學貸款不良率亦長期保持在低位。由此可見，在國家助學貸款的違約問題可以通過其他途徑得到有效處理的前提下，無需再通過個人破產免責制度予以特殊規制。

（二）教育貸款納入免責例外的域外立法實踐

教育貸款納入免責例外的制度在全球范圍內的實踐效果亦是我國是否應當效仿的重要參考。全球目前只有英美等少數幾個國家采取“嚴格主義”立場，把教育貸款列入免責例外條款，以償還為原則，免責為特例。如現行的《美國破產法典》第523（a）（8）條規定，教育貸款須經法院作出認為存在“極度困難”情形的決定，方可享受破產免責待遇。[3]

美國嚴格限制教育貸款債務從個人破產中免責的模式，初衷在于解決教育貸款高違約率、低償還率的問題，保障教育貸款的持續發展。然而，面對疫情沖擊下嚴重的通貨膨脹與就業困難，美國的個人破產制度并未發揮上述作用，聯邦政府不得不繞開破產法的規定，通過行政命令暫停甚至減免教育貸款還款。自2020年3月以來，聯邦政府多次暫停教育貸款還款，暫停期間利息停止增加，拖欠債務的催收也被擱置，教育貸款事實上已被凍結了2年[4]。由此觀之，納入個人破產免責例外并非解決教育貸款追收困境的關鍵，盲目動用破產免責例外規則，甚至可能起到反效果，損害破產法的權威性。

（三）國家對教育費用問題所持立場

教育貸款的本質作用是為學生提供教育費用，對于如何保障學生教育費用充足這一問題，我國長期以來秉持“開源節流”的方針，即放寬對包含助學貸款在內的教育費用的政策限制，同時對高等教育學費的定價實行嚴格控制。

開源方面，考慮到新冠肺炎疫情影響，近兩年國家助學貸款還款政策顯著放寬，且并未特別關注國家助學貸款違約問題。同時，財政部、教育部、人民銀行、銀保監會于2021年9月聯合發布的《關于進一步完善國家助學貸款政策的通知》，大幅提升了全日制普通本專科學生與全日制研究生每人每年可申請的貸款額度，并明確助學貸款適用范圍擴展到日常生活費支出。國家對于助學貸款政策的寬松態度可見一斑。

節流方面，主要體現為對高等教育學費上漲的嚴格限制。2003年前后，隨著政府干預的加強，我國高等教育學費在度過短暫的增長期后重歸穩定，實際生均學費穩定在4700元以內。據學者實證分析，十余年時間內，不少高等學校學費并未發生改變。部分高等學校雖對學費進行了調整，但規模均不超過1000元，幅度不超過10%[5]。

綜上，考慮到我國的立法慣例，如果在個人破產立法中收緊國家助學貸款制度，與我國長期以來對教育費用所持的“開源節流”立場并不匹配，處理個人破產制度與國家助學貸款關系時，應以國家長期實行的寬松政策作為參考的依據。

三、教育貸款不納入免責例外的可行性分析

如前文所述，把國家助學貸款納入個人破產免責例外缺乏必要性與合理性，但這并非意味著個人破產法律體系無須對國家助學貸款追收問題作出相應調整。通過制度設計，個人破產法律體系同樣可以為教育貸款問題的解決發揮積極作用，提高國家助學貸款實行免責的可行性：

（一）建立健全個人破產債務免責監督與撤銷制度

實行這一措施的前提是在個人征信體系進一步發展的基礎上建立全國性的國家助學貸款信息系統，通過網絡系統對助學貸款及債務人情況進行全程監督。監督系統正常運轉時，個人破產立法可以設定一定時間的法定免責監督期，監督期內出現以下情形的，債權人可申請撤銷教育貸款破產免責：第一，債務人在申請破產前一定期限內存在隱匿轉移財產、惡意消費等不良行為，或者在監督期內實行上述行為的；第二，債務人在監督期內合法獲得大筆意外財富，用于償還債務不會影響自身及家庭成員基本生活水平的。此外，債務人也可以在監督期內自覺恢復償還教育貸款，以求刪除破產記錄、優化個人信用。綜上，健全的免責監督與撤銷制度可以有力打擊貸款人逃廢債務的行為。

（二）完善個人破產的債權受償順位體系，規定國家助學貸款債權優先于普通債權受償

對于不同性質債權的清償順位的規定一向是破產制度的重點條款，根據我國現行《企業破產法》第一百一十三條①《企業破產法》指的是《中華人民共和國企業破產法》。，直接關聯國家財政與社會公共利益的稅收債權僅次于職工債權，名列第二。未來我國個人破產立法亦可以參照《企業破產法》的立法精神，把具有公益性色彩的國家助學貸款債權受償順位適當提前，使其優先于普通債權受償。此舉可以增強對債權人合法權益的保護，提高銀行放貸的積極性，確保國家助學貸款制度的正常運行。

（三）構建個人破產立法與《刑法》相配合的追責機制，加大對逃廢債行為的懲處力度

對于惡意利用破產程序規避還債義務的行為，我國《刑法》第一百六十二條規定②《刑法》指的是《中華人民共和國刑法》。，公司、企業通過隱匿財產、承擔虛構的債務或者以其他方法轉移、處分財產，實施虛假破產，嚴重損害債權人或者其他人利益的行為構成虛假破產罪，需承擔刑事責任。該規定盡管仍有待細化，但其實現了《企業破產法》與《刑法》之間的連結，完善了對利用破產逃廢債務行為的追責體系，因此，個人破產制度構建亦不能忽略《刑法》所能起到的作用。由于我國現行的破產制度只針對企業破產，故虛假破產罪亦以公司、企業為主體，這使得個人破產中的逃廢債行為無法直接適用該法條進行追究。未來的個人破產立法應當注意對虛假破產罪條款進行適當修改，將個人破產納入其中，從而形成制度威懾，防止助學貸款債務人通過個人破產程序逃廢債。

四、結束語

個人破產法律體系可以通過多種措施助推國家助學貸款追收問題的妥善解決，而不必將國家助學貸款納入免責例外。另外，如果現實條件允許，我們亦可探索引入個人破產重整制度與和解制度的可能性，從而促使債權人與債務人之間達成如何清償助學貸款的合意，最大程度保障各方主體合法權益，亦能為國家助學貸款追收問題提供個人破產制度框架下新的解決途徑。