我國行政聽證制度的完善

史新碩

河北大學法學院，河北 保定 071000

一、概述

（一）概念

聽證這一概念不是行政法領域所特有的法律制度，王名揚教授在介紹美國行政法時提出：聽取利害關系人意見的程序，法律術語稱為聽證，其外延則涉及立法、司法、行政三大領域。[1]行政聽證制度作為行政法領域的產物，雖然國內外學者對其界定所采取的說法存在差異，然而分析其內在實質意義，不難發現各國對于行政聽證的實質把握并無太大差異，即行政主體在行政管理活動中不能忽略公眾的意見和感受，注重民主價值的發揮。我國學者在分析國外對于行政聽證的研究成果的同時，結合我國這一行政程序的現實情況，將行政聽證制度的概念定義為：行政機關在作出影響行政相對人合法權益的決定之前，由行政機關告知決定理由和聽證權利，行政相對人有權陳述意見、提供相應證據，行政機關應當聽取行政相對人的意見、接納證據并作出相應的決定等程序所構成的一個法律制度。

（二）理論基礎

關于聽證制度的理論基礎，大多數學者都達成了共識，即聽證源于英國的自然公正原則。這一原則有兩層含義，一層是任何人不得做自己案件的裁判者，另一層是在做出決定之前要聽取另一方陳述意見，第二層就是聽證制度的法理依據。作為自然公正原則的創始者，英國對聽證制度做出了直接明確的規定。在自然公正原則的基礎之上，美國又產生了正當法律程序原則，十分重視聽證這一正當程序在行政管理中的關鍵作用，聽證作為行政程序的重要組成部分，最早被明確規定在1946年美國制定的《聯邦行政程序法》之中，結合《美國憲法》相應條款，通過對行政程序進行連貫、科學的制度設計，既保證了聽取民眾的意見，又符合聽證的形式要求。

此外，大陸法系中的依法行政原則也是聽證制度的重要理論來源，行政法中的依法行政原則作為基本原則之一，貫穿于行政法各個環節之中，其要求行政主體“法無規定不可為”，行政行為在有明確的法律依據基礎之上，更要重視形式合法，也就是行政程序的正當性，而聽證制度具有天然的優勢，既可以保證公眾對行政管理活動的參與度，又可以提升行政主體工作的質量，因此，依法行政原理是行政聽證制度的理論淵源不可或缺的一部分。

（三）發展歷程

我國的行政聽證制度并不是產生于我國本土，而是向西方發達國家借鑒而來。自20世紀80年代開始，經過了40多年的發展，我國聽證制度從無到有、從發展到逐步健全。展開來看，我國的聽證制度由深圳市作為起始試點，建立我國第一個“價格咨詢委員會”，由各界人士共同組成，直接參與深圳市水價的制定與調整。隨著我國經濟社會發展水平迅速提高，對行政聽證的需求也越來越顯著，由此帶來了行政聽證制度的發展與完善，雖然我國行政聽證制度處于不斷發展之中，但仍未形成對行政聽證程序的系統性規定，而是各領域分別進行探索建設，其適用范圍不斷擴大、充實。如1996年我國在行政處罰領域建立了行政聽證制度，1997年首次進行行政價格決策聽證，2000年開啟了立法聽證制度，2002年建立了環境影響評價聽證制度，2003年在《行政許可法》中規定了“聽證”一節內容，進一步豐富了行政聽證制度的適用范圍。總體來說，我國的行政聽證制度正不斷發展完善，但還沒有形成成熟完備的體系。

二、我國行政聽證制度的反思

（一）行政聽證質量有待提升

行政聽證制度在我國起步相對較晚，因此我國在這一制度領域的探索還處于初創階段。任何社會制度的初步探索時期難免會遇到這樣或者那樣的困難，繼而導致行政聽證制度的運行可能與其本身的價值定位存在偏差，并最終影響行政聽證制度效用的充分發揮。結合我國實踐探索的經驗與成果來看，不難發現行政聽證制度為行政管理活動提供了顯著的積極效果，然而由于這項制度距離成熟完備還有較大差距，所以一些不足之處也得以顯現，具體表現為適用范圍不寬泛、適用程序不規范兩大方面內容。

1．適用范圍

從適用范圍來看，政府作為行政管理活動的直接參與者，在行政管理活動中具有優勢地位，因此保證公眾更多地參與到行政決策活動中來就顯得尤為重要。行政聽證制度確實拓寬了公民參與國家和社會事務管理的途徑和渠道，然而其適用范圍還不夠寬泛，根據現有法律法規的相關規定來看，其適用范圍具有明顯局限性，除了《立法法》對行政立法的相關聽證程序作出明確規定之外，只適用于行政許可中的聽證、行政處罰中的聽證以及環境影響評價聽證等領域，行政管理活動廣泛而復雜，行政聽證制度的適用范圍狹窄會影響公民參與政治生活的質量和水平，從而制約了這項制度本身應具有的優勢的顯現。

2．適用程序

從適用程序來看，和諧社會離不開穩定的秩序，而良好秩序的構建離不開嚴密、連貫的程序設計。行政聽證程序作為實現形式公平的必然要求，是能否順利舉行行政聽證活動的關鍵所在，通過這一形式了解公眾意愿，甚至對于行政主體后續做出的行政行為也有直接影響。雖然我國的聽證制度已經有一定程度的發展，但是具體的程序規定還沒有明確，如對于聽證參與者各自所擁有的權利、各自需要承擔的義務、聽證程序的具體展開步驟等內容都未有具體規定；此外，對于聽證主體中的主持人資格問題也需要解決，包括主持人的素質水平、獨立地位以及職責所在等內容都沒有明確規定；還有重要的一點是聽證筆錄效力問題，關于聽證筆錄的效力也沒有法律依據可以遵循，這直接導致了其未發揮出應有的證明效力，影響了權威性。

（二）缺乏統一立法規定

眾所周知，公平的實現需要兼顧實質公平與形式公平，后者的實現離不開程序作用的穩定發揮。我國針對行政程序的研究活動已展開多年，然而目前為止我國尚未形成統一的行政程序法，具體到行政聽證領域，主要是把行政行為劃分為不同的類型形式，然后在典型領域制定聽證程序，如行政處罰和行政許可這兩大領域。此外，《政府制定價格聽證辦法》對價格制定過程中的聽證程序作了詳盡的規范，但是其并沒有發揮出應有的社會效果，甚至出現了“逢聽必漲”的戲言，[2]這也從側面反映出了現有的行政聽證秩序存在局限性。

三、我國行政聽證制度的完善

（一）提升行政聽證質量

1．適用范圍

從適用范圍來看，由于目前我國行政聽證的適用范圍還比較局限，所以可以考慮將其擴大到其他的行政行為，行政行為針對行政相對人做出，影響其權益的實現，為了促進相對人對行政行為的接受程度，提升行政管理活動的質量，擴大行政聽證的適用范圍是很有必要的。尤其是針對抽象行政行為，正如大家所知，抽象行政行為指國家作為強勢主體一方所單獨做出的行政行為，從民主性進行思考，這種行政行為在民主價值層面上存在不足之處，而聽證這一形式不僅彌補了抽象行政行為這一短板，某種程度上還激勵了政府提高對自己進行行政管理活動的要求，從而更好地約束行政行為，提升為人民辦實事的能力。

2．適用程序

從適用程序來看，明確且具體的行政聽證程序對于行政聽證活動來說至關重要，這直接決定了聽證能否順利進行以及聽證活動的質量水平。如聽證主體各自擁有的權利、所要承擔的義務需要明確，明確了權利義務關系有利于提升公眾對行政聽證活動的參與意識，提升公眾積極性；關于聽證主持人資格的相關規定，可以在明確其職責范圍的基礎之上，如將其劃分為聽證前、中、后三個不同階段，借鑒訴訟程序中的回避原則，結合相關原則對其地位作用等作出規定，從而充實聽證制度中的回避制度，明確聽證主持人的定位；關于行政聽證筆錄的效力問題，聽證制度的重要價值在于聽取公眾意見，關心民眾意愿，要想提升行政行為的公平性，就要重視聽證筆錄的效力，可以考慮確立聽證筆錄的案卷排他原則，通過給予其合法地位來認可其權威性。

（二）借鑒國外經驗，推進立法進程

如前所述，我國在行政程序領域的探索活動已經開展多年，然而到現在為止還沒有形成我國自己的行政程序法典，這在某種程度上制約了我國行政法研究的進一步順利進行，而聽證制度作為行政程序的重要組成部分，離不開行政程序的規定，要想實現行政聽證活動的升華，形成我國獨特的行政程序法就很有必要。由于部分發達國家在行政聽證領域的研究有可供借鑒的經驗，本文以美國、德國為例。

1．美國

在美國，作為行政程序最為完備的國家，美國聽證制度的發展也十分成熟。美國的聽證制度建立初期就關注了對于行政權力的制約，堅持正當法律程序原則的統領作用，明確具體地規定了聽證程序，形成了較為嚴密的一套流程設計。美國在制定聯邦行政程序法的同時，延伸了許多立法活動，作為聽證制度產生的催化劑。與此同時，聽證程序的諸多制度也為行政聽證活動提供了經驗，尤其是案卷排他原則，為行政聽證制度作出了巨大貢獻。此外，由于美國屬于英美法系國家，注重判例的重要作用，因此判例豐富了行政聽證制度的研究，推動了行政聽證制度的不斷成熟。

2．德國

在德國，行政聽證的內容隸屬于行政程序的一般規定之下，其聽證制度具有獨特之處，重視法律程序流程的同時，又強調當事人權益保障。主要體現為三方面，一是聽證適用的條件，在現行的聯邦行政程序法中明確說明聽證的相關程序作為行政行為的通過條件，并且在此基礎之上規定了可以免除聽證的具體情形，兼顧了原則與例外的和諧關系；二是完備的聽證流程，從當事人主動向行政主體提出聽證要求，到當事人要求進行閱卷，再到相關人的聽證參與，都作出了明確具體的規定。此外，還規定了如當事人進行閱卷的要求有可能影響行政主體正常執行公務的，可以拒絕其要求，當然當事人可以尋求救濟；三是堅持言詞辯論原則，這屬于德國行政機關作出行政行為所必須遵循的一項原則，而且有義務根據不同的當事人來變更聽證活動的相關計劃。同時也規定了言詞審理模式的例外情況，避免過度追求公平而忽視了效率。

就我國國情來說，我國屬大陸法系國家，與德國法治理念有諸多重合之處，因此德國法治建設對我國一直具有重要借鑒意義，基于行政法的需要，德國早已形成完整的聯邦行政程序法，而我國在行政程序立法領域還處于探索階段，為了聽證制度的早日成熟，一部完備的行政程序法是必不可少的。在聽證制度建設方面，我國可以加大對國外發達國家法治建設先進經驗的汲取，完善聽證程序建設，如明確聽證參與主體的權利義務關系，促使民眾參與聽證的積極性從根本上得到提升。此外，盡管美國與我國屬不同法系，但是美國在行政程序建設領域處于領先地位，擁有先進發展水平，所以我國可以參考其在聽證制度建設領域的有益嘗試。例如在聽證制度中明確聽證活動需要遵循的原則，聽證適用范圍較為廣泛，建立一套流暢嚴密的聽證程序流程，通過保障當事人合法權益的方式來提升其對政府的信任度，進而構建公眾與行政主體的和諧互動關系。

四、結語

聽證制度作為行政程序的重要組成內容，有利于監督行政主體進行行政管理活動，是政府和公民之間的橋梁，同時從長遠來看，將促進法治政府建設目標的順利實現，進而完善我國法律制度設計，為社會主義法治事業貢獻一份力量。雖然我國的行政聽證制度起步較晚，但是不容忽視的是，它確實為我國法治政府建設發揮了重要作用，但是由于種種因素，其距離成熟還有相當一段距離，為了更好地使聽證制度發揮效用，就需要我國理清聽證制度的價值定位，在和諧社會理論框架內進行制度建設，早日形成自己獨特而完備的聽證制度，推動我國民主政治的更好發展，實現民主與法治的動態平衡。