從保護債權人利益角度看我國現行參與分配制度

謝 玲

廣東法喜律師事務所，廣東 廣州 510050

一、問題的提出

在司法實踐中，對于債務遠超其財產的債務人，如何確定受償順序、受償比例以平衡各債權人的債權多有爭議，導致執行程序陷入“執行難”的現象頻發。

參與分配制度與破產制度同為財產處置制度，自立法以來常常將兩種制度進行比較。參與分配制度相比破產制度來說，發展較晚也更為緩慢，《中華人民共和國企業破產法》（以下簡稱《破產法》）已立法多年，而參與分配制度僅散落于相關司法解釋的幾個條文之中：2020年12月23日最高人民法院審判委員會第1823次會議通過的，自2021年1月1日起施行修改后的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《2020民訴解釋》），《最高人民法院關于人民法院執行工作若干問題的規定（試行）》（以下簡稱《執行規定》）以及2021年5月《最高人民法院關于“對〈民事訴訟法〉司法解釋疑問”的回復》對參與分配制度適用過程中的部分問題進行了明確，但實務中仍然存在制度混用、規定模糊、各地法院做法大相徑庭的執行難問題。

二、參與分配制度立法概述

（一）現行參與分配制度的概念

參與分配，指的是在債權人申請對債務人進行強制執行的民事執行程序中，除申請執行人外的其他債權人（一般指普通債權人，但在現行規定表述中將享有優先權、擔保物權的債權人納入此范圍中）通過向執行法院提交申請書后經法院審查，將符合條件的申請人在同一個執行案中按照法律規定將被執行人所有的財產分配給多個債權人的制度。[1]

（二）執行參與分配制度的功能偏差

我國《破產法》遵循商人破產主義，僅在被執行人為企業法人的情況下可適用《破產法》的相關規定。故為解決非企業法人的“破產”問題，建立了參與分配制度，通過個別執行來處理非企業法人的財產分配問題。參與分配制度追求高效實現個別債權人的債權，功能定位、價值選擇與破產程序均存在本質差異。

對于債務人來說，兩制度最本質區別體現在即便對被執行人財產進行了參與分配，仍不能免除其無法清償的債務。在被執行人的財產被分配完畢無財產可供執行時，未能全部受償的債權人或者執行法院仍可以在發現被執行人有財產時恢復對其的執行，直至債務清償完畢。

而對債權人來說，參與分配與《破產法》的制度構建的不同主要體現于適用條件、清償原則等方面。[2]2020年發布修訂的《執行規定》刪去第九十六條關于企業法人“參照適用參與分配程序”的規定，以嚴格排除企業法人適用參與分配制度，督促已經符合破產條件的企業法人通過破產程序處理其債務問題，解決實踐中當作為債務人的企業法人出現“破產原因”而不破產，濫用參與分配程序的問題。與此同時，《破產法》修訂使得申請人未支付的案件受理費、執行申請費均作為破產債權清償，也可改變以往因需申請人預交費導致債權人怠于申請債務人破產的困境。

三、適用參與分配制度的條件

第一，基于參與分配制度系填補《破產法》空缺的基本屬性，參與分配的適用對象應當排除企業法人，嚴格限制在自然人或其他組織的范圍內。

第二，基于部分特殊行為無法替代的特性以及物權獨占的特性，進行參與分配的債權種類一般限于能夠進行分配、給付的金錢債權。

第三，僅在多債權人且債務人財產不足清償全部債務時，才需要法院對被執行人財產進行分配。債權人唯一或債務人財產足以履行債務的，債權人通過強制執行程序實現債權即可。

第四，不論是為實現個別執行、高效執行，還是因債權真實性不確定，防止債務人串通、虛假訴訟，申請參與分配的債權均應當符合沒有爭議、數額確定、具備可執行的條件，即申請參與分配的普通債權人不能只是已經提起訴訟，而是必須已經取得生效裁判作為執行的依據。

第五，因參與分配制度內嵌于民事執行程序之中，故其他債權人提出申請應當是債務人已經作為被執行人之后，即執行程序開始之后。如果債務人尚無執行案件正在進行或債權人未掌握債務人是否有執行案件，債權人直接向執行法院申請對債務人進行執行即可。如債權人已經了解到債務人正在被執行，應當在被執行人財產執行終結前向執行法院申請。

四、從民事執行程序原則看參與分配制度原則

從現行法律和司法解釋來看，我國處理民事執行競合問題主要適用保護優先受償權與有限優先、有限平等相結合的原則。

（一）保護優先受償權的原則

現行規定中已經明確，享有優先權、擔保物權的債權人不同于一般債權人，其債權受到特殊保護，該部分債權人在申請參與分配被執行的人財產、主張其所享有的權利時不被要求必須取得執行依據。并且，該部分債權人在債務人財產的具體分配中享有優先分配權，其債權能夠先于一般債權獲得清償。

（二）有限平等原則

為在被執行人財產有限的條件下公平保障一般債權人的債權實現，《民訴解釋》第五百零八條對適用平等分配原則的范圍進行了明確。依照平等原則，無論債權人的民事主體類型、申請采取保全措施，以及法院采取執行措施的時間是何種情況，普通債權人均按照其享有債權份額進入參與分配總債權的比例受償。

（三）有限優先原則

根據《民事訴訟法》第一百零三條以及《執行規定》第五十五條規定，對于普通債權之間的民事執行競合，被執行人不符合參與分配或破產條件時，法院按照已經采取的執行措施先后順序分配被執行人財產，即普通債權人有權按照查封順序受償。

五、參與分配制度在實施中存在的問題

（一）參與分配的啟動

被執行人已經存在多個終結本次執行案件，當其中一件或部分案件中的債權人發現被執行人具有新的可以強制執行的財產，案件恢復執行時，法院是否能夠依職權將前述其他終結本次執行案件剩余未能實現的債權一并進行參與分配？又例如，多個普通債權人依據不同執行依據向同一法院申請強制執行該被執行人，法院是否能夠依職權啟動參與分配程序，將不同執行案件的不同債權，依照平等原則統一進行分配？

本文認為，適用參與分配必須經申請，執行法院不享有主動適用的權利。第一，《民訴解釋》第五百零七條規定，其他債權人通過參與被執行人已經在進行的執行程序分配其財產，應當提交申請書。《最高法院執行局關于參與分配的辦案指引》一文中也已經明確，執行法院在收到參與分配申請后，經審查發現申請人不符合條件的，應告知不準予參與分配，而對于符合條件的應準予其參與分配。即，現行規定已明確在執行程序中須由其他債權人書面申請，執行法院審查處理，法院主動適用參與分配于法無據；第二，法院依職權將多個執行案件并案處理不符合參與分配程序屬于個別執行的特點；第三，依據法律規定，在個別進行的執行程序中應當按照采取執行措施的先后順序執行被執行人財產。依據優先原則，順序在先享有被執行人財產保全的權利人實現債權的比例及可能性更高。若執行法院主動適用參與分配，按平等原則分配被執行人僅有的財產必然損害先采取執行措施的債權人的債權實現；第四，一般來說，即便債權人調查到被執行人的財產，也無法全部以個人受償，如法院主動適用參與分配會致使不利于債權人積極調查被執行人財產、配合法院執行工作，同時也不利于執行工作效率提升。

綜上所述，法院主動依職權適用參與分配制度于法無據，執行法院應當嚴格依照法律規定，根據申請人提交參與分配的申請書啟動參與分配程序。

（二）法院的告知義務

1．法院應當告知享有優先受償權的債權人，債務人已進入執行程序的信息[3]

根據《最高法院執行局關于參與分配的辦案指引》一文中關于通知參與分配的規定：“對被執行的財產享有擔保物權、優先權的債權人未提出參與分配申請的，執行法院應通知已知的擔保物權、優先權人，如果債權尚未清償，他們可向執行法院提出參與分配申請。”

例如，在（2020）粵執復875號、（2016）蘇執監398號等案中均已明確：對于享有優先受償權的被執行人，法院應當依法通知。這也是在民事執行中保護優先受償權的體現，否則將會造成優先權人以及已經參與分配的債權人利益被損害的情形。

2．是否設置法院應當主動通知、公告的義務

廣東省高級人民法院提出：主持法院分配前應向已知債權人發出通知并面向全社會發出公告，公告內容應當包括參與分配申請截止時間以及召開聽證會的時間[4]。《佛山市中級人民法院關于規范執行程序中權利主體參與分配會議紀要》指出，主持法院通知僅限于在本案已經立案執行的其他債權人，而且法院僅進行通知，啟動參與分配仍以其他債權人提交申請為條件。

本文認為，不應對法院設定通知義務。第一，設定通知義務不符合個別執行的特點，系與參與分配制度、執行程序高效、公平的價值追求背道而馳；[5]第二，依照現行法律規定，法院采取保全措施時，保全數額限于法律文書確定的債權額。據此，債權人保全財產的數額至多與其債權數額一致，法院主動告知“躺在權利上睡覺的人”來分割積極調查債務人財產的債權人本能夠實現的債權，將大幅削減債權人申請執行、調查財產的主動性，使得其債權實現更為困難，同時也會導致執行程序更為繁瑣、拖延；第三，不對法院設定通知義務不會損害其他債權人的合法債權，其他債權人仍能夠通過申請執行主張其權利；第四，執行法院應通知的“已知債權人”的概念不明，且另負有公告義務，勢必造成程序的繁瑣，甚至因為程序的瑕疵導致執行程序受阻，損害現有申請執行人的合法權利；第五，目前實踐中的執行案件均進行公告，對于其他債權人而言，完全有途徑通過公告了解被執行人的執行情況，并自行決定是否參加某個案件的執行；第六，實踐中存在大量被執行人的債權人不唯一，或者在多地均被法院立案執行的情況，如果設定通知（公告）義務，對法院來說，會進一步加劇執行工作的壓力。同時，對債權人來說，在公告期間極有可能發生債務人轉移財產等不利于債權人利益的情形。

總之，要求執行法院進行公告或主動告知，不僅不利于法院的執行工作，也無益于債權人的債權實現。故，不應對法院設定難以實現的公告或主動通知的義務。

（三）其他債權人申請參與分配的截止時間

《民訴解釋》第五百零七條明確限制參與分配限于被執行人的財產執行終結前。但如何在理解這一時間截點，各地法院做法不一。《廣東高院關于執行案件法律適用疑難問題的解答意見》中認定在執行財產尚未實際支付到債權人之前，其他債權人仍有權申請參與分配被執行人財產。

實踐中，執行程序耗時長、難執行，各地法院都存在大量的被執行人財產難以覆蓋其債務的情形，對于債權人數量不唯一、債務人財產卻有限的參與分配中，針對分配方案產生的爭議幾乎無法避免，執行推進的難度可謂是更高一級。如依據廣東高院的意見，不能排除在法院已經制作完成復雜的財產分配方案，處理各種異議之后，出現另外的債權人主張債權。此時，執行法院不得不重新進行分配，執行工作難有進展，甚至進入“制作分配方案”“異議”和“通知”工作的惡性循環之中。

本文認為，基于參與分配遵循效率優先的理念，應當收緊針對普通債權的申請時間截點。將申請參與分配截止時間設置在參與分配方案送達第一個債權人之日以保證執行工作的效率，防止執行程序的過分拖延，同時能夠起到限制法官自由裁量權、避免當事人對法院執行的質疑的作用。

總而言之，如何平等實現債權，保證債權人合法利益仍然是參與分配制度亟待解決的問題。對于現行法律法規中尚未規定又多發爭議的問題，應當以民事執行立法原則為基本要求，從參與分配的立法目的和基本屬性出發，通過細化制度規定，以及完善參與分配制度，解決執行程序推進難、耗時長的問題，保障債權人利益。