基層有效承接執(zhí)法權下移面臨的困境及對策

丘紅珍

中共上杭縣委黨校，福建 龍巖 364200

行政執(zhí)法直接面對社會基層，它與市場主體和人民群眾的切身利益密切相關，它是政府大量的、日常性的行政活動，因此基層理應是行政執(zhí)法的重心。但由于我國行政執(zhí)法的權限和力量在設置和分配方面與執(zhí)法實踐之間長期存在矛盾，基層的執(zhí)法力量反而是最為薄弱的，形成了“看得見的管不了，管得了的看不見”的矛盾現(xiàn)象。為了解決我國行政執(zhí)法長期存在的問題，相關部門正著力推進行政執(zhí)法權的重心向基層下移。

一、我國行政執(zhí)法權重心下移的背景

行政執(zhí)法權重心下移是當前我國行政執(zhí)法體制改革的一項重要內容，同時也是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的關鍵著力點。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央統(tǒng)籌推進全面依法治國和全面深化改革，在行政執(zhí)法領域尤其是在推進基層的行政執(zhí)法體制改革方面取得了一系列重要成果。2015年，中共中央、國務院印發(fā)并實施了《法治政府建設實施綱要（2015－2020年）》《關于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》；2019年，在江蘇等地前期試點取得顯著成效的基礎上，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于推進基層整合審批服務執(zhí)法力量的實施意見》，等等。在《法治政府建設實施綱要（2015－2020年）》中關于“改革行政執(zhí)法體制”有明確表述，要求執(zhí)法重心要從中央、省向市縣兩級政府下移，完善市縣兩級執(zhí)法管理體制，加強統(tǒng)一領導和協(xié)調。同時要充實市縣兩級執(zhí)法力量，執(zhí)法力量重點源自機構改革、政府職能轉變調整出來的人員編制。而在《關于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》中，則對“行政執(zhí)法權重心下移”的相關內容有了更為詳細的闡述。在此基礎之上，2021年4月28日印發(fā)的《中共中央、國務院關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》則進一步明確要求“增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)行能力”“根據本地實際情況，依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法權，整合現(xiàn)有執(zhí)法力量和資源”。習近平總書記強調指出：“‘十四五’時期，要在加強基層基礎工作、提高基層治理能力上下更大功夫。”推動包括處罰權在內的行政執(zhí)法權限和資源向基層延伸下沉，是統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化的關鍵環(huán)節(jié)，也是強化基層治理能力、夯實國家治理根基的必然要求。但由于改革存在適應期和滯后性，同時社會的快速發(fā)展又衍生出各種新的社會問題，這些都將影響基層行政執(zhí)法有效性的發(fā)揮，因此，面對行政執(zhí)法權重心下移，基層執(zhí)法依然問題叢生。[1]

二、基層有效承接執(zhí)法權下移面臨的現(xiàn)實困境

（一）執(zhí)法權責范圍不清晰、運行機制不順暢

隨著行政執(zhí)法權下放到基層，基層的行政執(zhí)法開始實施屬地管理原則，而事實上我國的政府職能采用自上而下的行政管理體制，因此行政執(zhí)法如果一味強調屬地責任，則會導致行政執(zhí)法主體的權限交叉過多，“條”與“塊”對接混亂無章，條塊關系復雜，進而導致執(zhí)法機構權責不清、職責不明，“縱向多級管理、橫向政出多門”的現(xiàn)象時有發(fā)生。基層執(zhí)法還存在運行機制不順暢的問題。一方面，執(zhí)法權下放之后，基層的行政執(zhí)法不僅需要上級有關部門指導，還需要與相關部門建立起順暢的資源信息共享以及協(xié)同聯(lián)動等工作機制。但實際上，許多地方政府仍然缺乏與上級和其他職能部門長期有效的聯(lián)系溝通，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）至今尚未健全完善適應基層特點的執(zhí)法機制。另一方面，行政執(zhí)法權重心下移之后，許多地方并沒有按照基層執(zhí)法的特點和需求來制定內部相關的執(zhí)法管理規(guī)定，造成對內管理秩序混亂，對外辦事程序繁瑣，行政執(zhí)法的效率大受影響。行政執(zhí)法權重心下移之后，基層執(zhí)法隊歸所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管理，各基層執(zhí)法隊根據本區(qū)域情況安排執(zhí)法任務、執(zhí)法時間等，因此組織全區(qū)域范圍內的統(tǒng)一執(zhí)法行動則存在一定難度，而這也將影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）所在區(qū)域整體目標的實現(xiàn)，嚴重的還會影響政令暢通。有些地方政府還會將基層執(zhí)法隊當成是自己的“機動隊”，不論是否屬于執(zhí)法隊的職責范圍，甚至無論是否合法，都調用鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的執(zhí)法力量，這些都將影響基層執(zhí)法的效果。[2]

（二）缺乏一支數(shù)量充足、專業(yè)性強的執(zhí)法隊伍

1．基層執(zhí)法隊伍人員專業(yè)能力不強。隨著行政執(zhí)法權重心下移，基層行政執(zhí)法案件的法制審核、復議應訴案件辦理以及規(guī)范性文件審查等事務將會大大增加，這對法律等專業(yè)人才的依賴進一步加大。但目前基層的專職法制人員、崗位或科室配備嚴重不足。同時，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務期過長、晉升途徑有限等原因，基層往往難以吸引高素質的專業(yè)人才或是常常“留不住人”。此外，上級縣市對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的對接支援不足。在一些地方，按照有關規(guī)定上級司法部門應該指派指導人員負責指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法相關工作，但事實上指導人員也可能同樣沒有執(zhí)法經驗，無法進行專業(yè)性指導，這就加劇了基層行政執(zhí)法人員專業(yè)性不足的問題。而且隨著一些專業(yè)管理部門的職能轉移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），基層則承擔了相應的專業(yè)管理的監(jiān)督處罰職能。但相關的專業(yè)人員卻并沒有一起下沉，這就造成基層執(zhí)法能力與執(zhí)法事項無法匹配，從而降低了執(zhí)法的效率。[3]

2．基層執(zhí)法隊伍人員數(shù)量不足。隨著行政執(zhí)法權限和力量向基層延伸和下沉，基層將迎來新一輪壓力。原本由于基層“服務期過長，晉升途徑有限”“日常工作任務多、責任重”等原因，很多人不愿到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，基層干部隊伍往往面臨“青黃不接”“留不住人”的困境。再有就是原有執(zhí)法部門的執(zhí)法人員并沒有隨執(zhí)法權一起下沉到基層，或者上級部門并沒有考慮到執(zhí)法重心下移的現(xiàn)實情況而及時給予基層更多的執(zhí)法人員編制數(shù)，基層事務項目繁多，基層執(zhí)法人員則疲于應付，這些導致了基層執(zhí)法隊伍力量不足的狀況。

（三）執(zhí)法監(jiān)督機制尚不健全，執(zhí)法監(jiān)督力量較弱

“有權必有責、用權受監(jiān)督”是現(xiàn)代法治政府的基本要求。[4]自黨的十八大以來，習近平總書記多次強調要“把權力關進制度的籠子”。黨的十九大報告強調“切實做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”。在實踐中，基層往往具有點多面廣人員少的特點，行政執(zhí)法重心下移之后，其面對的執(zhí)法活動將會更加密集，同時基層的執(zhí)法隊伍中個體的執(zhí)法能力和執(zhí)法水平也是參差不齊，原來在執(zhí)法過程中常常出現(xiàn)的履職不嚴、該為不為、不該為亂為甚至徇私枉法等問題也只會更加凸顯。而對于基層執(zhí)法的監(jiān)督制約機制和追究責任制度等卻并沒有及時完善，基層的執(zhí)法監(jiān)督體系尚未建立完善，這些都使基層的執(zhí)法行為缺乏必要的監(jiān)督制約。

此外，基層執(zhí)法還存在問責壓力大、執(zhí)法條件簡陋等問題。行政執(zhí)法重心下移之后，基層執(zhí)法性事務數(shù)量必然增大，行政執(zhí)法權集中在基層，雖然在一定程度上解決了相互推諉的老毛病，但也直接將問責壓力集中到了一處，面臨“干得多，錯得多”的困境。基層還存在執(zhí)法條件簡陋、執(zhí)法的硬件配備標準不夠明確等問題，許多地方仍然還未明確基層綜合執(zhí)法的辦公用房、執(zhí)法執(zhí)勤用車等硬件配置的相關標準和依據。在一些地區(qū)，基層執(zhí)法的信息化建設長期滯后，基層執(zhí)法辦案平臺亟待搭建升級。

三、執(zhí)法權重心下移，基層如何有效承接

（一）加強制度建設，提供基層執(zhí)法制度保障

面對執(zhí)法權重心的下移，原來相關的上級業(yè)務部門仍然需要加強與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的聯(lián)系以及指導其在相關領域的執(zhí)法工作，建立健全有效溝通以及開展業(yè)務培訓等工作機制。要建立健全符合基層特點的“統(tǒng)一指揮、部門協(xié)同、整體聯(lián)動”的執(zhí)法機制，暢通各責任主體之間的溝通銜接渠道，促進基層執(zhí)法的協(xié)同聯(lián)動。不僅如此，按照“屬地管理”原則，應加快各項制度建設，制定關于基層執(zhí)法事項的具體實施方案或者工作指導意見，進一步明確各執(zhí)法崗位的設置及職責，確保基層執(zhí)法的流程及標準明晰。對于涉及兩個及以上基層行政區(qū)域的執(zhí)法事項，應當建立首問責任制。對涉及特定區(qū)域調整管轄的，要對其執(zhí)法事項和執(zhí)法部門的職權邊界、執(zhí)法范圍等一系列事項作出明確規(guī)定，從而理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）之間以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與原職權部門之間的關系。要嚴格規(guī)范明確不同部門及機構以及各崗位執(zhí)法人員的執(zhí)法責任，構建常態(tài)化、全覆蓋的基層執(zhí)法責任追究機制。同時，建立健全執(zhí)法全過程記錄制度，實現(xiàn)基層執(zhí)法工作可追溯、可倒查。在基層執(zhí)法人員管理考核方面，應該建立健全基層執(zhí)法人員考核制度，針對基層的實際，科學合理設計考核指標體系，將考核結果作為基層執(zhí)法人員職級調整、交流培訓、獎勵懲戒的重要依據。

（二）建設基層執(zhí)法隊伍，增強基層執(zhí)法力量

為了改變基層執(zhí)法隊伍“數(shù)量少、能力弱”的局面，一方面，要將縣（區(qū)）編制資源下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)籌調配執(zhí)法相關的人、財、物，確保基層的事情有人辦。完善“下沉”人員人事管理制度，規(guī)范健全“下沉”人員任免、晉升、交流程序，上級有關部門應該指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）做好“下沉”人員的日常考核管理和提拔晉升工作，確保“下沉”人員在基層同步實現(xiàn)能上能下、能進能出。另一方面，加快組建和強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法隊伍的同時配齊配強基層的法制部門。要按照規(guī)定嚴格執(zhí)行執(zhí)法人員持證上崗有關制度，同時嚴格審查有關人員執(zhí)法資格，整體提升基層執(zhí)法隊伍的法治素養(yǎng)和執(zhí)法能力。可由上級司法部門牽頭，統(tǒng)籌各級司法部門力量，按照相關要求對負責領導、內設機構負責人、執(zhí)法隊員以及其他相關的工作人員進行分級、分類培訓，采取崗前教育、集中培訓、線上學習、現(xiàn)場教學等多種培訓形式，對相關人員開展法律法規(guī)知識學習和行政執(zhí)法規(guī)范教育，增強綜合執(zhí)法能力。[5]

（三）加強信息化建設，提升基層執(zhí)法能力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）可以通過信息化建設，搭建升級信息化執(zhí)法平臺，讓數(shù)據多跑腿，讓基層執(zhí)法人員少跑路，提升基層執(zhí)法的能力和效率。首先要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的執(zhí)法裝備、設施等配置，特別是配備、完善執(zhí)法記錄儀、車載監(jiān)控儀、存儲設備、數(shù)字化中心服務器等設備，確保實現(xiàn)基層執(zhí)法過程的全程留痕、可視監(jiān)督。為解決基層執(zhí)法“數(shù)據孤島”的問題，基層要強化與公安、城建、安監(jiān)、市場監(jiān)管等相關部門的資源整合，做好數(shù)據對接工作，實現(xiàn)執(zhí)法信息共享。同時要在視頻監(jiān)控、人工智能技術、物聯(lián)網技術應用等方面進行積極的探索，建立符合基層執(zhí)法特點和需要的基礎數(shù)據庫。為了能使大數(shù)據及信息化執(zhí)法平臺應用于基層執(zhí)法行動，基層執(zhí)法人員應配備與之相對應的智能化執(zhí)法終端，便于其在執(zhí)法過程中對相關數(shù)據進行科學分析、研判或進行執(zhí)法力量的調配，從而實現(xiàn)執(zhí)法快速有效處置以及基層執(zhí)法的規(guī)范化、標準化。當然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）除了需要提高執(zhí)法硬件水平之外，還應該通過專家授課、座談會、模擬執(zhí)法以及典型案例教學等形式，對本區(qū)域執(zhí)法工作者進行信息化執(zhí)法的專項培訓，指導其如何有效進行信息化執(zhí)法。[6]

（四）完善基層執(zhí)法監(jiān)督體系，加大執(zhí)法監(jiān)督力度

首先，針對基層執(zhí)法的特點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應制定一系列便于實際操作的各項規(guī)章制度，用于嚴格規(guī)范基層執(zhí)法者的執(zhí)法行為。盡快建立和完善相應的執(zhí)法監(jiān)督制度，只有通過建章立制，才能明確基層執(zhí)法的執(zhí)法目標和執(zhí)法責任，從而提高基層的執(zhí)法水平和執(zhí)法效果，進而強化對基層執(zhí)法的監(jiān)督。基層工作具有直接面對社會群眾的特點，因此應該積極探索加強社會監(jiān)督、群眾監(jiān)督的新途、新方法，加大外部監(jiān)督力度。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設立相應的法制機構及聘用法制工作人員，具體負責基層相關文件的審核及執(zhí)法等工作的指導和監(jiān)督。同時制定科學合理、切實可行的基層執(zhí)法考核辦法，建立和完善基層執(zhí)法評議考核制度，對基層執(zhí)法人員進行綜合考核和民主評議。

其次，針對基層執(zhí)法任務繁雜的特殊性，也需要探索包容審慎監(jiān)管，推出“免罰輕罰”清單，大力推行精準執(zhí)法、柔性執(zhí)法。根據各地執(zhí)法信息化建設發(fā)展的情況，大力提升數(shù)據匯集質量和信息共享水平，逐步健全完善基層執(zhí)法綜合管理監(jiān)督系統(tǒng)，提高各地對于基層執(zhí)法的信息化監(jiān)管水平。

最后，基層政府還應該要加強法治宣傳，提高群眾法律意識，為基層營造懂法、守法的良好氛圍，以此來優(yōu)化基層的執(zhí)法環(huán)境。