內控視角下高校合同管理的困境及出路

時文藝

南京鐵道職業技術學院，江蘇 南京 210031

近年來，隨著高等教育事業的不斷發展，高校采購、基建工程、合作辦學等教育經濟活動與日俱增[1]。相應的，高校內外部審計業務也隨之增加，但是，審計監督視角下的高校合同管理存在許多問題。教育經濟活動同其他經濟活動一樣，存在風險性和不確定性，因此，應從內控視角下探討學校合同管理的能力提升路徑，實現學校內控管理的常態化，切實保障高校的利益。

一、高校合同管理的法治化進程及內涵

（一）關于高校內控管理的規范性文件梳理

財政部2012年頒布的《行政事業單位內部控制規范（試行）》，強調單位內部控制的五大目標同樣適用高校內部管理，分別是合理保證單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果；2015年印發了《財政部關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》，為各事業單位內控建設指明了方向，要求參照該意見，抓好整改落實；教育部于2016年頒布《高等學校內部控制實施指南》，專門針對高校合同管理內控建設提供指導，規定高校應建立健全合同內部管理制度，進一步提高內控管理水平，促進高校實現發展目標；《教育部關于進一步加強高等學校法治工作的意見》中第六點，要求完善學校法律風險防范體系強調健全合同管理制度，加強對外簽署合同的審查，維護學校合法權益。因此，規范合同管理與高校內控建設從來都不是孤立、割裂的關系，高校合同管理不僅是依法治校的重要體現，更是內控建設的重要組成部分。高校通過加強內控來強化合同管理，不僅可以規避風險，更加全面有效地維護學校合法權益，還可以促進依法治校和法治隊伍建設、營造良好的法治校園環境。

（二）高校合同管理的內涵

高校的合同管理是指高校依據國家部門文件精神、學校內部制度指引，對合同的簽訂、履行、變更及監督等活動的全方面管理。合同管理的每一環節都與學校的切身利益密切相關，一般包括合同簽訂的前期調研、審查，合同正式簽訂的會簽審核，合同履行中的變更、解除、違約及爭議事項的處理，合同履行完畢的歸檔等。因此，高校合同管理是一個動態的系統性工作，根本目的在于風險防范，通過層層把控讓合同的履行合法合規，確保合同內容正常履行，保障學校的既得利益不受損失。

二、高校合同管理面臨的困境

（一）尚未建立全面的高校合同管理制度

制度是高校一切活動的根本依循，也是學校開展各項工作的保證和依據。實踐中，部分高校沒有建立符合本校特色的合同管理制度，照搬照抄其他高校的合同管理辦法，容易引起合同管理工作無序散亂、無章可循[2]，加劇了合同簽訂及履約過程中的不確定性，導致合同倒簽、缺少會簽記錄、歸檔缺失等系列問題。不僅如此，現有的合同管理制度缺乏規范性、可操作性，體現在合同管理辦法不完善、會簽審查制度不完整、合同糾紛跟蹤處理不健全，缺乏全面的合同管理制度，導致合同審查人員把關不嚴格、履職盡責不到位，甚至致使簽訂的合同中某些條款對學校明顯不利、顛倒雙方權利義務等造成學校嚴重損失。高校的合同管理本身就集主觀性和客觀性于一體，統一的合同管理制度的缺失，將造成各部門權責不一、相互推諉的局面，使得合同管理變成一句空話，合同糾紛處理無章可循，充滿不確定性，加大合同管理的難度，影響學校的內控建設。

（二）缺乏嚴格的合同審查

把控合同質量、提高合同履行能力的關鍵在于合同審查。許多高校的合同承辦人缺乏基本的法律知識，沒有對相對人的主體資格、資質信息、履約能力進行調研和把控，以至于合同草稿甚至合同正本都出現錯誤，具體表現在合同缺乏違約、解除約定、知識產權約定等必備條款，當事人前后主體不一致，具體內容說法前后矛盾等，眾多潛在的法律漏洞極有可能帶來嚴重的內控風險。一些承辦人憑借個人多年工作慣例，認為訂立合同僅僅是“走形式”和“跑過場”[3]，采用對方提供的預先擬好的格式合同，甚至連已經廢止的法律文件也不修改，完全把合同內容的審核責任推給法務；還有的承辦人憑借雙方長期的合作關系，在合同中不明確約定違約責任和履行時間，導致合同履行拖沓，發生糾紛給學校帶來不必要的經濟損失；合同簽訂的書寫不規范現象頻發，部分合同的簽字時間早于系統中的會簽審核時間[4]，出現審核流程和簽訂時間倒置的情況。

合同的正常履行依賴于嚴謹規范的合同審核，合同管理具有專業性強、法律要求高的特點[5]，但是目前部分高校尤其是高職院校并未設置專門的合同審核崗位，合同文本審核主要由校外聘請的律師兼任法律顧問，或者本校的法學教師代理，無法達到合同專職審核或管理，合同管理人員很難全心全職投入審核，合同文本內容疏忽在所難免，審核不及時現象時有發生，最終導致合同審核流于形式。

（三）合同履行監控不到位

合同管理作為一個長期的動態化過程，涵蓋前期的項目考察、對其履約能力及資信背景的調查、合同文本的擬定、履行情況的監督、爭議事項的處理等方方面面。許多高校的合同管理雖然具有規范的管理辦法、完善的會簽審批流程，卻忽略履行監控這一關鍵環節，出現合同履行“顧頭不顧尾”現象，對合同進度、付款情況、條約變更沒有相應的跟蹤監督，例如未將財務付款和合同管理系統銜接關聯，承辦人只需憑借報銷單即可支付合同金額，無法確定合同是否倒簽，一度出現重復付款情況；還存在財務并沒有按照合同中約定的付款條件，先收質保金再打款，而是直接依照合同及報銷單一次性付款，無視合同約定的支付條件。以上不規范操作帶來無限的后續風險，高校在面對合同履行過程中的監控不足，以至無法應對新情況，全部將責任與風險推給法務，增加不必要的訴訟風險和經濟損失。

（四）合同管理信息化程度低

部分高校雖然建立了合同會簽系統，但是該系統并不完善，無法與其他辦公系統相銜接，信息化管理程度偏低。不僅如此，各部門間無法共享合同信息，就無法對經濟合同進行有效監督。而且，信息化抓手的缺失不便于合同信息數據的查詢、統計分析，無法發揮出數據的預警功能[6]，難以達到通過數據分析來提升管理的目的。歸檔工作在合同管理中也不容小覷，由于信息化系統的落后，以至部分高校的合同歸檔管理還停留在紙質稿手工流轉階段，工作效率極低，紙質合同不易存檔，保管時間有限，合同遺失時有發生。現在高校的大多數涉訴案件都是合同履行問題，一旦相關合同及資料保管缺失，就會帶來證據不足而敗訴的后果。

三、內控視角下對高校合同管理的建議

（一）健全高校合同管理制度

當前，大多數高校意識到合同管理對學校高質量發展的重要作用，但部分管理制度不完善，過于原則化、空洞，因此，高校需健全合同管理制度體系，包括完善的合同管理辦法、不同層級的會簽審查制度、授權委托書的管理以及合同糾紛處理制度，使得合同管理做到科學規范、有規可循。

首先，更新并完善現有的合同管理辦法。高校實行合同管理工作的指導文件主要是本校制定的合同管理辦法，及時依據內控要求更新管理辦法，遵循“統一指導、分類歸口、分級授權、權責統一”的原則，列出各部門審查合同的權限及歸口管理單位，明確合同的起草、審查、簽署、糾紛處理等方面的流程[7]等；其次，規范合同審查會簽制度。完整的會簽流程必須包括部門負責人、財務、審計、法務、分管領導及校長的相關意見，其中，財務處主要負責收付款、違約金、質保金比例等商務條款的審核，黨政辦負責審核是否通過校長辦公會、招投標程序等合規性審核，法律部門負責審核合法性與完整性，重點查驗合同主體的履約能力（或資質）、必備條款有無缺失、雙方權利義務是否均衡等，進而增加合同的嚴謹性，減少不必要風險的發生；最后，完善合同糾紛處理制度。因合同履行發生爭議時，承辦部門需及時將情況向法律部門提交書面說明，承辦人全程參與糾紛處理并配合提供相關合同資料，法律部門提供可供參考的意見，優先采用雙方協商的方式，協商不成的，爭取在學校所在地訴訟，最大程度維護學校的利益。

（二）依規嚴格審查合同

合同審核是合同履行過程中的重中之重，依規嚴格地審查合同文本，能夠最大程度地將法律風險、經濟損失控制在簽訂合同的過程中，提升合同的質量和執行效率，減少后續因爭議條款帶來的糾紛。

1．加強承辦人的業務能力和培訓力度。合同承辦人是合同審核的第一步也是關鍵一步，合同前期的磋商、文本的擬定、簽約主體的資信調查都會影響到合同的履行效果，因此，合同管理從來都不是法務一人的工作，高校應重視對合同承辦人業務能力的培養，統一進行合同管理制度及合同管理流程的學習，線下答疑解惑，線上提供咨詢，不斷提升高校內合同管理的能力，形成校內合同管理的完整閉環，最大程度地提升合同管理、履行效果。此外，高校應組織教職工及時學習《民法典》和相關法律法規，使得承辦人具備基本的法律通識，減少法律名稱書寫錯誤的情況，敦促承辦人自覺更新業務管理水平。

2．設置專人專崗管理合同。正如上文所述，高校合同管理具有專業法律化特點，但是卻缺少專門的崗位管理合同，往往存在兼職或代理管理合同，雖然出發點在于節約人力成本，但也帶來一定的內控風險。從源頭上控制合同履行風險，必須保證簽訂的合同文本條款規范完整、雙方權利義務清楚明確，因此，高校應設置專門的校內法務崗位專職管理合同事務，包括合同示范文本的起草、草稿審核、歸檔管理以及校內教職工合同管理業務培訓事項，將不特定的法律風險轉化為內控管理能力的提升，源頭上降低糾紛的發生頻率。另外，各部門及二級學院也可因需設置合同管理員，負責本部門內的合同正本的歸檔管理、建立部門內完整的合同臺賬、整理記錄合同簽訂及履行情況。高校可結合部門合同管理情況納入年度考核，通過獎勵機制，鼓勵合同管理崗位工作人員提高責任心、積極性。

（三）監督把控合同履行全過程

高校應跟蹤合同履行全過程，形成動態化、全面化監督，切實提升合同履行過程的管理工作能力。尤其是簽訂合同后到支付價款前的階段，承辦人應承擔經辦合同的跟蹤履行義務，隨時掌握合同動態變化情況，當相對方出現違約行為，需及時止損，停止支付相應價款，避免承擔更大風險；當合同變更履行時，應按規定決議并報部門負責人及分管領導簽字，依據法律及有利于學校的原則修改，還應將所有的書面材料整理歸檔、妥善保管。另外，應加強支付環節的動態監管。財務部門需嚴格依照付款條件收付款，嚴控對外付款，尤其是超進度付款。實現合同管理系統與財務系統的對接，依據“先簽訂合同后申請支付”的原則設置資金支付程序，由財務通過審核系統中合同的付款條件、預算項目、發票信息、簽約時間，從根本上杜絕出現先付款后開票的情況，以合同作為付款的唯一依據。

（四）強化合同信息化管理平臺建設

升級信息化平臺，實現合同數據的綜合利用和監管。在大數據時代下，傳統的紙質合同管理方式會招致更多的經濟合同風險，借助信息化管理平臺實現對合同的簽訂、執行、驗收到綜合查詢、監督管理等主要環節的管控，能夠有效降低合同風險，提高資金使用效益[8]。對于合同審批人員的不同權限設置差異化查詢功能，提高合同驗收及歸檔環節的管理效能，建立合同檔案數據庫，實時跟蹤合同的履行狀態，登記管理合同變更，進一步完善線上管理合同檔案的查詢、借閱等程序，未經學校允許，任何單位或個人不得擅自出借合同相關資料；引入電子簽章系統，在線完成合同簽約，要求簽約主體上傳附件關于授權委托書、營業執照等證明，實現合同歸檔電子化管理，定期對合同檔案的保管情況進行檢查，確保合同檔案保管可靠安全、查詢方便快捷[9]。

四、結語

高校合同管理不僅是依法治校的題中之義，更是高校內部控制的重要組成部分。為推進高校高質量發展，應結合高校具體實際，制定并完善合同管理制度體系，有效發揮合同管理的價值，依規嚴格把控合同審查，監督把關合同履行全過程，強化合同信息化管理平臺建設。此外，定期抽查合同管理臺賬，及時發現問題，繼而不斷消除可能引發的合同風險，促進高校法治建設的健康持續發展。