美國貿易政策新思維映射下的“印太經濟框架”*

陳 靚

2022年5月，美國總統拜登與印度、澳大利亞、日本等舉行了“印度洋—太平洋經濟繁榮框架”（Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity,IPEF，簡稱“印太經濟框架”）的啟動儀式，宣布正式啟動建立“印太經濟框架”的進程，聲稱以此為美國和“印太地區”的家庭、工人及企業創造一個所謂更強大、更公平、更有韌性的經濟。①Briefing Room,“Fact Sheet: In Asia,President Biden and a Dozen Indo-Pacific Partners Launch the Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity,” White House,May 23,2022,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/23/fact-sheet-in-asia-presi dent-biden-and-a-dozen-indo-pacific-partners-launch-the-indo-pacific-economic-framework-for-pr osperity/.作為拜登政府“印太戰略”在經貿領域的主要著力點與載體，“印太經濟框架”將不會以自由貿易協定的方式推進，也不會回歸《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP），而更像是一份“許愿清單”。然而，美國貿易談判代表戴琪卻明確表示，盡管沒有像傳統貿易協定那樣承諾更多進入美國市場的機會，但“印太經濟框架”是一個增強“印太”經濟和相互投資的穩固和全面的方法。②David Rising,“NG The AP Interview: US Trade Rep.Sees Opportunity in Recovery,”Associated Press,May 21,2022,https://apnews.com/article/russia-ukraine-biden-covid-health-620d26bf2babf56ba3c3a7f7b6a0aaa9.美國貿易政策的重點已經從為全球化而全球化，轉為優先考慮其國內政治和經濟利益。本文認為，面對世界經濟進入再平衡階段、中美經貿關系結構性調整，以及新冠肺炎疫情持續對全球供應鏈產生沖擊的交織影響，“印太經濟框架”的設計和推出所代表的不僅只是美國貿易政策重心的轉移，更重要的是其背后深層次的變化——美國貿易政策思維邏輯的重塑。由此產生的貿易政策新思維將從根本上決定“印太經濟框架”的本質、特征及未來對區域經貿的潛在影響。

一、“印太戰略”演變及美國貿易政策背后的思維邏輯重塑

近十數年來，隨著美國自身實力的相對下降和亞洲部分國家“群體性崛起”③吳心伯：《論奧巴馬政府的亞太戰略》，《國際問題研究》2012年第2 期，第62—77 頁。，亞太區域對美國的安全和經濟繁榮變得日益重要，尤其是中國經濟的快速增長以及與區域經濟的融合，也進一步引起美國的矚目。奧巴馬政府提出“重返亞太”和“亞太再平衡戰略”，并試圖在軍事和安全的基礎上，加強和發揮美國在亞太經濟中的主導作用。自此，亞太經貿領域已成為歷屆美國政府貿易政策的重要實施對象區域。

（一）“印太”地緣經濟戰略的演變

隨著亞洲重要性的日益增長，“重返亞洲”一直伴隨了美國的數屆政府與亞洲的交往，但在亞太地緣經濟領域的實際進展卻比較有限。

在奧巴馬政府時期，美國大幅提升了對亞洲的資源投入，總體行動基本在“亞太再平衡”戰略的目標和框架下展開。除了在地緣政治方面增強地區軍事存在之外，更重要的是在地緣經濟上借助TPP 加深與亞太區域的經貿聯系。在美國主導下，參與TPP 協定談判的成員由最初的4 個擴展至12 個。談判內容不僅包括關稅削減、貿易便利化等傳統的貿易自由化，還包括電子商務領域的跨境數據流動等，而諸如競爭政策、勞工、環境、監管一致性等內容則更多涉及邊境后措施的協調，突出了奧巴馬政府貿易政策中推行所謂公平貿易的理念。其核心目標是通過直接參與亞太區域貿易自由化進程，由美國制定區域規則，甚至是21世紀的全球經貿規則。①Mohammadbagher Foroug,“America’s Pivot to Asia 2.0: The Indo-Pacific Economic Framework,” Diplomat,May 26,2022,p.1.

特朗普政府延續了美國對亞太地區的高度重視。為提升區域內印度對中國的牽制作用，同時呼應日本、澳大利亞，特朗普正式用“印太”一詞代替“亞太”，地理空間從太平洋擴展至印度洋，提出“印度洋—太平洋戰略”以及“自由開放的印太”愿景。②韋宗友：《拜登政府“印太戰略”及對中國的影響》，《國際問題研究》2022年第3期，第29—46 頁。但在貿易政策領域，特朗普在競選之初便宣稱“現在應是美國主義，而不再是全球主義”③Donald J.Trump,“Remarks to the Detroit Economic Club,” American Presidency Project,August 8,2016,https://www.presidency.ucsb.edu/documents/remarks-the-detroit-economic-club-1.，否定了美國多年來極力推行的“全球化”政策和往屆政府的各類貿易協定，并提出要“重新談判北美自由貿易協定和退出TPP”④Donald J.Trump,“Remarks to the Economic Club of New York at the Waldorf Astoria in New York City,” American Presidency Project,September 15,2016,https://www.presidency.ucsb.edu/documents/remarks-the-economic-club-new-york-the-waldorf-astoria-new-york-city.。在特朗普于2017年1月簽署退出跨太平洋伙伴關系協定的行政令后，美國貿易代表辦公室（United States Trade Representative,USTR）發布了《2017年總統貿易政策議程》，將實現所謂“對所有美國人更為公平和自由的貿易”作為首要目標。①Office of the United States Trade Representative,“The President’s 2017 Trade policy Agenda,” March 1,2017,p.1.特朗普政府在“印太”區域經貿領域的主要戰略便轉為以“美國優先”為目標，以“對等貿易”為原則，通過單邊方式推行“對等市場準入”的貿易協定。②該戰略不僅缺乏系統性方案，而且也因實施中缺乏協調、“脅迫”盟友配合的單邊主義做法，使得總體進展甚微。僅僅與印太區域傳統盟友日本和韓國之間分別完成了《美國—日本自由貿易協定早期收獲》和《美國—韓國自由貿易協定》的修訂。

由于在“自由、開放”理念和“經濟參與、安全合作、區域治理”等中長期目標上的契合，③閻德學、李帥武：《“印太戰略”升級版及其對中國的威脅》，《社會科學》2021年第11 期，第40—53 頁。拜登政府執政后繼續沿用了“印太戰略”的表述和所謂“自由開放的印太”之價值理念，在地緣政治秩序方面也保持了繼續延伸和加強的態勢，如升格四方機制和建立澳英美聯盟（AUKUS）。由于《全面和進步的跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）和《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）已先后簽署和生效，退出TPP 協定的美國在亞太經貿領域出現戰略失位，這促使拜登政府將IPEF 作為其“印太地區”經貿戰略的核心，并作為“印太”區域國家安全目標的補充，試圖通過實施所謂“以工人為中心的”貿易政策，協同所謂“共同民主價值觀”的盟友，在高標準承諾的基礎上制定貿易政策的新方法，推進一系列以“美國工人”為中心的優先事項。④Office of the United States Trade Representative,“Testimony of Ambassador Katherine Tai Before the House Ways and Means Committee Hearing on the President’s 2022 Trade Policy Agenda,” May 30,2022 https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/speeches-and-remarks/2022/march/testimony-ambassador-katherine-tai-house-ways-means-committee-hearing-presidents-2022-trade-policy.其最終戰略目標是恢復美國在“印太地區”的經濟領導地位，重新構筑區域乃至全球經濟規則。至于最終效果，則需假以時日。

（二）美國貿易政策思維邏輯的重塑

從較為系統的內容設計，尤其是貿易支柱——互聯經濟部分來看，拜登的IPEF 的目標和愿景似乎有回歸奧巴馬時期之勢，但卻拋棄了TPP 協定中各成員均高度重視的市場準入，⑤2022年3月10日，USTR 征求利益相關者對印太經濟框架意見的聯邦公報中明確提出，“在這個時候，政府不尋求解決關稅壁壘。”只保留了旨在實現所謂公平貿易的相關議題。結合執政一年多來的貿易政策實踐看，拜登政府實際上更多地接受并延續了特朗普時期的貿易政策，即特朗普和拜登連續兩任總統都在積極“去全球化”。出現這一現象的根本原因是，在經歷了特朗普主義對全球貿易體系的沖擊之后，拜登政府正在對美國貿易政策制定的內在思維邏輯進行重塑。①“過去的一年中，USTR 與政府各部門的伙伴合作，推行了一種新的貿易政策方法，賦予工人權力，維護他們的權利，并阻止全球逐底競爭。”參見Office of the United States Trade Representative,“2022 Trade Policy Agenda and 2021 Annual Report,” March 1,2022,p.1。

拜登政府之所以重視貿易政策，是因為在開放經濟下，貿易是國內經濟循環和國際經濟循環的關鍵連接點。經濟全球化的歷史經驗表明，一個國家貿易政策的成敗，直接關系其國內經濟能否健康發展以及與世界經濟能否形成良性互動。拜登政府在重新定義國際貿易本質之前，以WTO 為代表的多邊貿易自由化進程的停滯、特朗普發起對華大規模經貿摩擦、新冠肺炎疫情全球蔓延對世界經濟的沖擊等重大事件均對美國貿易政策產生了較大影響。但如果將時間軸盡可能向前延伸，并站在全球化歷史的前沿來看待這個問題，拜登政府啟動對美國貿易政策思維邏輯的重塑，其根源可以追溯到全球價值鏈的出現與興起之時。

在全球價值鏈革命出現之前，盡管在貿易政策制定的背后，國會與以總統為代表的行政機構之間爭斗不斷，且不同黨派出身的總統對貿易政策的偏好也存在著較大差異，但總體而言美國貿易政策制定的思維邏輯基本上是保持一致的。在實踐上，美國對外簽署貿易協定多以推動貿易自由化作為主要目標，商業利益、產業和經濟成長以及就業是衡量貿易政策成敗的關鍵。其暗含著若干相互支撐的觀念作為邏輯支柱。首先，在產品生產地與消費地的物理隔離下，貿易利益即出口利益，能夠促進國內優勢產業發展、就業的增加和社會福祉的增長。其次，對全球貿易自由化進程的推動、以關稅削減為代表的國外市場準入，是擴大出口利益的重要途徑。再次，在本土市場準入擴大當中，需要采取各類救濟措施保護國內弱勢產業，避免進口激增沖擊國內同類產業的產出與就業。

而20世紀90年代前后出現的全球價值鏈革命，將經濟全球化從“商品全球化”變為“資本全球化”。跨國公司將原本處于一個國家內部價值鏈的各個環節進行分拆，在全球范圍內布局生產力，并追求更大范圍的貿易自由化。此時，國際貿易領域的競爭已不再是各國之間比較優勢的競爭，而是跨國公司之間在重組不同國家比較優勢資源能力上的競爭。由此，跨國公司全球化利益與其母國本土政治經濟利益開始出現偏離。一方面，全球價值鏈階段的貿易自由化帶來的市場準入，越來越多被跨國公司用來深化全球生產力布局，全球供應鏈日益細化，以達到全球利潤的最大化；另一方面，形成以美國為代表的發達經濟體本土產業尤其是制造業向海外轉移趨勢，導致持續失業和國內收入分化以及國家總體競爭力的弱化。隨著跨國公司全球化利益與其母國政治經濟利益失衡的逐步積累，人們不得不開始反思，貿易政策制定背后的三大邏輯支柱是否還與經濟全球化的現實相匹配？

與此同時，中國融入經濟全球化并快速崛起，以中美巨大貿易逆差為標志的中美經貿關系結構性矛盾凸顯。美國認為其在技術、產業以及貿易等領域面臨著與中國競爭的巨大壓力，同時又無法從其傳統的貿易政策工具庫中找到系統的解決方案。其國內開始出現將中國的經濟崛起和美國的實力衰落歸咎于美國貿易政策失誤或失效的聲音。①Scott Lincicome,“Globalization Is Alive,Well,and Changing,” CATO Institute,June 7,2022.

繼奧巴馬政府在試圖修補其認為的全球化弊端失敗后，2017年執政的特朗普政府正式放棄美國多年來的全球化政策，采取了一系列被外界稱作“逆全球化”的行動。首先，否定80年代以來美國參與的幾乎所有貿易協定，以“美國優先”為目標，通過單邊行動，達成對自己最有利的雙邊或小范圍的貿易協定，以求能夠為美國企業和產品獲取便捷的國外市場準入條件。其次，在國內稅改振興本土經濟的基礎上發起301 調查，對3 600 多億美元的中國產品豎起關稅高墻，企圖打破世界貿易既有格局，迫使跨國公司改變固有投資路徑，資本回流本土或移出中國。再次，與“志同道合的伙伴”針對所謂“非市場經濟的政策與做法”形成共同的系統規則。特朗普四年任期內的貿易政策和實踐，不僅嚴重沖擊以WTO 為代表的全球貿易體制，也嚴重沖擊了美國貿易政策傳統思維邏輯的三大支柱，從而間接地為拜登政府重塑美國貿易政策的思維邏輯打下了基礎。

（三）拜登政府的貿易政策新思維

客觀而言，無論是特朗普還是拜登，皆未明確表示過“反對全球化”，他們反對的是美國的全球化政策，認為“過去的政策造就了今天的挑戰”。對于未來的經濟全球化，美國究竟應當采取何種貿易政策組合，已成為拜登政府需要解決的重點問題。其難點在于，面對立場和態度日益分裂的各種國內利益集團，如何同時兼顧效率、勞工、環境以及安全等問題，設定貿易議程目標。顯然，國會授權的傳統貿易工具無法系統解決諸如供應鏈韌性、氣候變化以及所謂非市場經濟模式等新問題。拜登政府對貿易政策思維邏輯的重塑，便緊緊圍繞著“提出新思維和制定新工具”。

通過梳理拜登執政以來美國貿易政策的實踐和貿易談判代表戴琪、國家安全顧問沙利文、“印太”事務協調官坎貝爾等關鍵人物的對外表態和發言，可以發現，拜登政府對貿易政策思維邏輯的重塑，主要建構在四個相互關聯的“新觀念”之上。首先，經濟全球化的基礎信仰——“貿易自由化產生理想之國”①Kai Ryssdal and Sean McHenry,“U.S.Trade Representative Katherine Tai: Globalization 1.0 was ‘Fragile,’ Will 2.0 be more Resilient?” Marketplace,May 2,2022,https://www.marketplace.org/2022/05/02/u-s-trade-representative-katherine-tai-worker-centered-policies/.是錯誤的，英國脫歐、特朗普執政、新冠肺炎疫情大流行以及俄烏沖突等事件對世界貿易體系的沖擊說明，更多、更自由的貿易并不一定直接帶來繁榮與和平。其次，在自由貿易時代的資本利益優先之下，勞工、環境、企業責任等領域的“逐底競爭”②逐底競爭一般是指各國為吸引國外投資在稅收領域競相降低所得稅稅率，戴琪認為，以低勞工待遇或低環境標準參與國際貿易獲得的競爭力，最終也會導致勞工和環境標準的逐步降低，也是一種逐底競爭行為。，嚴重侵蝕了美國以工人為代表的利益，美國貿易政策需要摒棄“自由貿易等同于善、保護主義等同于惡”的二分法，改變思維范式。③“Tai: Recent Shocks Demand Rethink of Free Trade,” World Trade Online,April 26,2022,https://insidetrade.com/daily-news/tai-recent-shocks-demand-rethink-free-trade.再次，重塑經濟全球化急需新的全球化政策，不僅應當解決效率問題，也應同時能夠解決經濟的韌性問題，以重新建立全球經濟的安全感和信心。最后，貿易政策的信心急需貿易工具的現代化和執法保障，以抵制國外不公平的貿易行為，確保美國在重塑后的全球經濟中處于“公平”的競爭環境。顯然，其中的一些理念，并非國際社會所公認，但卻是美國重塑貿易政策思維邏輯的基礎。

美國重塑行為的思維邏輯似乎更能夠清楚解釋幾個令人困惑的問題。一是在2021年7月貿易促進授權（TPA）到期后，拜登政府至今未尋求新的授權。二是2022年4月，拜登政府拒絕了國內工商業界尋求傳統自由貿易協定安排的呼吁，包括在IPEF 中增加市場準入的內容。因此，拜登政府貿易政策的新思維可以簡要概述為：放棄傳統方式的貿易自由化，以其國內需求為中心，通過構建高標準的國際經貿規則體系，抑制所謂“逐底競爭”，維護“公平”；采用新的機制和系列措施，引導跨國公司從追求效率和最低成本，轉為追求“最優成本”①“The Tides Are Turning—2021 Reshoring Index,Research Report,” Kearney,May 2022,https://www.kearney.com/consumer-retail/article/-/insights/the-2021-reshoring-index-the-tides-areturning.的生產布局模式，鼓勵資本回流以重塑全球價值鏈，并實現安全和韌性；創新貿易工具，加強執法，抵御所謂國外不公平的貿易行為，尤其是抵御針對美國工人、企業和關鍵領域的所謂不公平貿易政策，以捍衛美國經濟利益和價值。此外，在貿易政策的具體實施中，考慮到當前美國國內急需提高經濟復原力、提高關鍵技術領域的競爭力等現實需求，“新思維”強調應協同價值觀、體制以及意識形態，與美國“志同道合”的市場經濟伙伴一起行動，以對抗所謂從根本上與現代全球貿易體系相悖的政策和做法。②Office of the United States Trade Representative,“Testimony of Ambassador Katherine Tai Before the House Ways and Means Committee Hearing on the President’s 2022 Trade Policy Agenda,” May 30,2022,https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/speeches-and-remarks/2022/march/testimony-ambassador-katherine-tai-house-ways-means-committee-hearing-presidents-2022-trade-policy.顯而易見，美國的新思維，其觀點是和全球化時代的世界經濟的要求相背離的。

二、美國貿易政策新思維映射下IPEF 的本質與特征

“印太經濟框架”的設計和出臺，正是美國貿易政策新思維產生和成形的過程之中。IPEF 的戰略目標可以概括為執行以美國國內政治需求為中心的貿易政策，協同具有所謂“共同民主價值觀”的盟友，制定貿易政策的新方法，在高標準貿易承諾的基礎上，重新訂立區域乃至全球經濟規則。從具體內容上看，IPEF 將重點關注四個關鍵領域，即互聯經濟（貿易）、有韌性的經濟（供應鏈）、清潔經濟（清潔能源、去碳化和基礎設施）、公平經濟（稅收和反腐敗）。考慮到區域內同時還存在著中美經貿關系結構性調整這一重大因素，可以說，IPEF 幾乎涵蓋了貿易政策新思維的所有要素。作為美國“印太戰略”的關鍵一環，IPEF 是拜登政府“印太戰略”在經貿領域的戰略支柱，同時本質上也是美國貿易政策新思維在地區內的戰略映射。其核心特征包括若干方面。

特征一：非傳統貿易協定，尋求“更明智”的貿易

美國傳統的貿易政策是最大限度地實現自由化，追求盡可能多的貿易，并激勵美國公司將效率置于所有關切之上。其結果是，在美國經濟幾十年來從貿易協定獲取的贏利（資本全球化利益的提高）和遭受的“損失”（產業外移和工人失業）之間出現了巨大的不平衡。因此，以擴大市場準入為目的的傳統貿易協定已不再是目標。同時，兩年多的疫情對全球供應鏈的巨大沖擊也顯示出傳統全球化極大的脆弱性。探索供應鏈的安全與韌性，在全球經濟中重新建立安全感和信心，“不是為了更多的貿易，而是為了更明智的貿易”①“Rewind: Tai,in Her Own Words,” World Trade Online,April 26,2022,https://insidetrade.com/trade/rewind-tai-her-own-words.，成為IPEF 的重點。

IPEF 將在區域內著手解決“如何以更明智的方式開展貿易”：從貿易政策的角度思考、設計一套政策、規則和激勵措施，讓跨國公司在關注效率和成本的同時，納入對韌性和可持續等因素的考量，從而使其全球化目標從追求“最低成本”轉向“最優成本”。為此，需要強有力的規則保障。顯然，在IPEF 中，美國將以超越傳統貿易協議的方式與盟友和合作伙伴展開接觸與合作。其內容不涉及通過關稅減讓方式的市場準入，重心將放在高標準規則的建設上，關注點包括供應鏈韌性（建立早期預警系統）、勞工標準、環境保護、數字經濟及基礎設施等。

特征二：抑制所謂“逐底競爭”，推行“新涵義”的市場準入

拜登政府貿易政策的新思維將重點落實在“互聯經濟”（貿易）領域，制定勞工和環境以及企業責任的高標準規則以防止世界范圍內的所謂“逐底競爭”，將是其核心目標之一。在此情形下，IPEF 下的市場準入不再是關稅削減帶來的市場開放，而是不符合規則標準的產品將無法再獲得市場準入，傳統的市場準入將因此被“賦予新的涵義”。高標準帶來市場準入的高門檻，不僅影響產品的準入，也會直接影響各國公司的區域投資和貿易布局。這將為美國重構全球供應鏈格局打下規則基礎。最終實現以美國國內政治需求為中心的貿易政策目標。正如戴琪所言，“我們希望利用貿易來將世界各地的標準提高到我們的水平，避免產業的流失，使我們都能享受到所期望的生活和機會。”①“Rewind: Tai,in Her Own Words,” World Trade Online,April 26,2022.

特征三：以行政協定的方式推進，分模塊磋商

與傳統的多邊、雙邊貿易談判框架不同的是，IPEF 所涵蓋的四個領域并非一攬子方案。即每個領域都被視作單獨模塊，每一模塊均有各自相應的原則和具體目標，框架內的成員并不需要參加所有的四個模塊，而是可以選擇其中的一個或幾個；同時，每個模塊的推進速度也將根據加入成員的不同而有所差異，且對于新成員保持開放性。這一安排較為符合當前美國推進貿易戰略的現實需求。

同時，在總統貿易促進授權（TPA）過期、國內政治環境以及中期選舉臨近等現實因素的影響下，考慮到創新的貿易工具箱不一定能夠很快獲得國會認可，應當盡可能減少冗繁程序。拜登政府大概率會通過行政協定的方式來高效推進IPEF，尤其是盡快解決所謂供應鏈的安全問題。

特征四：短期內極具戰略和象征意義，實際意義取決于早期收獲成果

IPEF 暗含的前提是美國首先要在內部建立復原力，然后領導盟友一起通過集體之力來塑造中國在亞太區域的戰略環境。顯然，這并非欲為之即可為的。因此，從現階段來看，IPEF 可以更多地被理解為一個愿景，一個美國宣布重返亞太區域的戰略宣誓和承諾，更具有象征意義和戰略意義。

拜登政府計劃在2023年2月至2023年8月期間敲定具體協議。但從框架所涉及的議題范圍、現有成員已經表達出的擔憂以及以往區域協定談判成功的實踐來看，這一時間安排過于樂觀。2023年11月（美國將主辦APEC領導人非正式會議）可能是一個較為重要的時間節點，大概率的結果是屆時就某一具體議題達成早期收獲式的協議，并就四大模塊形成較為清晰、可供談判的“議題和原則框架”，以指導后續推進。未來IPEF 的實際意義將取決于早期收獲成果的多少和質量。

特征五：與其他區域戰略相呼應，聯合域外盟友，重視“集體能力”

在“印太戰略”中，美國追求每一個地區目標都與盟友和伙伴以及區域機構合作。美歐貿易和技術委員會（Trade and Technology Council,TTC）以及拜登2022年6月宣布的美洲經濟繁榮伙伴關系等區域機制，與IPEF 一起組成了一幅遏華全球拼圖。美國建立的IPEF 等區域機制在借鑒美國盟友區域戰略的基本理念和方法的基礎上相互呼應，包括在內容議題上也有著諸多重疊，以期通過協同盟友和伙伴的行動，形成集體能力的“影響力平衡”，塑造符合美國及伙伴共同價值觀和利益的戰略環境。

例如，IPEF 在范圍和意圖上與美歐貿易和技術委員會（TTC）較為相似，兩者均欲確保美國的貿易參與能夠專注于可持續性、復原力、包容性和競爭力領域，均不以最終達成一項有約束力的貿易協定為目標，而是針對盟友和伙伴所面臨最緊迫的問題的“全面處理”。此外，美國不僅強調了域外盟友尤其是歐洲盟友在參與亞太地區的重要性，同時也欲推動其亞洲和歐洲伙伴之間的更多互動。

三、IPEF 對中國的潛在影響及應對

美國貿易政策新思維的形成和實施，尤其是在“印太”區域的實施，始終繞不開一個重大的問題，即中美經貿關系結構性調整。或者說，中美經貿關系同時必然是美國貿易政策新思維的核心組成，美國貿易政策本身也必然同時承擔著美國對華政策戰略目標。對于美國當前的對華政策，布林肯將其概括為“投資”“協同”和“競爭”，即投資、夯實美國國內實力基礎，協同盟友和伙伴采取共同的政策和措施，在此基礎上展開與中國的競爭。而且，布林肯承認美國改變中國行為的能力有限，因此美國對華政策戰略重點和目標將轉向塑造圍繞中國的戰略環境。①Antony J.Blinken,“The Administration’s Approach to the People’s Republic of China,”Department of State,May 26,2022,https://www.state.gov/the-administrations-approach-to-the-peoples-republic-of-china/.

這一戰略通過美國貿易政策新思維而映射到地區經濟框架上，可以抽象為兩件事情。一是與盟友、伙伴協同形成集體影響，并通過“高標準”規則抑制所謂的逐底競爭，調整區域供應鏈布局，實現“去中國化”。二是在數字經濟及相關高科技領域，從基礎設施建設到治理規則，竭力對華脫鉤。因此，長遠來看，假定IPEF 各模塊內的具體議題和高標準承諾能夠通過早期收獲的方式逐步落地，勢必對區域貿易和投資格局產生重大影響，改變甚至重塑區域內經貿規則，將對中國經貿發展與亞太區域經濟合作產生較大壓力和挑戰。對此，應及時應對。

（一）IPEF 對中國亞太區域經濟合作的潛在影響

第一，加快區域供應鏈調整的“多元化”“友岸化”和“去中國化”。對關鍵和重要商品建立更具韌性和安全的供應鏈，是美國投資國內實力基礎的重點目標之一。IPEF 的關鍵作用則是幫助美國實現供應鏈的“多元化”，即在部分制造業無法實現本土化的情況下，盡可能將從中國的采購轉為從區域內其他地區進口。從另一個維度看，多元化也是“友岸化”，是指供應鏈盡可能轉向在價值觀、體制以及意識形態等方面與美國“志同道合”的伙伴，這實際上是將價值鏈調整為地緣政治化。在美國主導下進行的“印太”區域供應鏈調整的“多元化”和“友岸化”②“友岸化”是美國政府提出的概念，已成為美國價值鏈調整的方向。（friend-shoring）本質上將是“去中國化”。由于與傳統的區域自由貿易協定相比，美國將不會提供關稅削減方式的市場準入。因此，未來IPEF 將通過兩個主渠道來實現這一目標。首先，以抑制所謂逐底競爭為目標，提高勞工標準、環境標準以及企業責任等指標，為中國產品設立新的、高規格的市場準入門檻，從而造成中國已有市場準入利益的喪失。中國產品進入美國市場的機會將進一步減少，美國市場在我出口市場中的比重進一步降低。③2021年美國在我總出口中的比重已下降到17.12%。貿易統計數據來自IHS MARKIT CONNECT 數據庫。同時也會造成中國向IPEF 其他成員出口的減少。“印太”區域的IPEF 成員在我總出口中的比重，從2017年的27.26%增長到2021年的28.18%，2019年曾達到28.86%，是我目前最大的區域市場，遠遠大于歐盟、美國和東盟在我總出口中的比重。①IHS Market Connect 數據庫。其次，IPEF的推進仍處于中美大規模經貿摩擦的背景下，美國對華高關稅壁壘將大概率維持。②David Lawder,“USTR Tai Calls U.S.Tariffs on Chinese Goods ‘Significant’ Leverage,”June 22,2022.這已經被美國作為中美經貿關系的“重要杠桿”，試圖轉化為一項戰略計劃，以加強美國的競爭力，強化美國經濟在中長期的競爭地位。因此，美國對中國產品的高關稅壁壘也將成為美國供應鏈在亞太區域去中國化的“重要杠桿”，將中國產品因高關稅而無法進入的那部分市場，在IPEF 伙伴之間重新分配，來彌補美國在IPEF 中不提供傳統市場準入的缺失。

2018年中美大規模經貿摩擦所引發的貿易轉移，已經在“印太”區域產生了美國供應鏈調整“友岸化”和“去中國化”的結果。在2021年的美國總進口中，來自中國進口的比重為17.9%，與2017年的21.6%相比，下降3.72 個百分點；同期，美國自IPEF 伙伴的總進口比重則從2017年的18.7%持續提升至2021年的21.1%，提高了2.4 個百分點；美國對IPEF 成員的貿易逆差從2017年的1 895.87 億美元，擴大到2021年的2 926.82 美元，約增加1 030.95 億美元。③IHS Market Connect 數據庫。美國供應鏈在“印太”區域來源的多元化主要集中在越南、印度、馬來西亞和泰國等，尤其是越南。與2017年相比，2021年越南在美國進口中的比重為3.6%，提升1.61 個百分點，成為IPEF 成員中美國第二大進口來源。④同上。而行業調整則主要集中在紡織服裝、家具、橡膠和塑料、電動機械以及化工產品等行業。

數字的此消彼長可以理解為，美國進口“去中國化”中的65%轉化為在“印太”區域的“友岸化”。持續的中美貿易轉移，的確從某種程度上彌補了美國不提供市場準入的缺失。這一趨勢的繼續，將對中國在區域供應鏈，甚至是全球供應鏈中的地位產生較大沖擊，對我進一步深化與RCEP 成員等重要貿易伙伴的產業鏈、供應鏈和價值鏈的融合進程帶來挑戰。

第二，在硬件、軟件、標準以及數字經濟監管規則等領域的去中國化，是美國的最終目標。構建一個“高標準”的“印太”數字貿易規則，在IPEF貿易支柱中處于突出位置。美國將基于所謂開放原則，整合與統一“印太”區域數字經濟規則，推行高標準承諾，實現以所謂“民主價值觀”為標準的“可信數據自由流動”，試圖在數字經濟治理領域與中國脫鉤，并在“印太”區域將中國“孤島化”。針對中國在數據經濟治理中施行的合理數據流動模式，美國力推的印太數字規則基本輪廓大致將包括成員間原則上放開數據自由跨境，尤其是增加區域內與美國“志同道合伙伴”之間的數據流動；禁止強迫披露私有（非開源）計算機的源代碼和算法；禁止對通過電子方式發送的數字產品征收關稅；就勞工權利、數字包容、為中小企業提供數字市場便利等問題協調政策，如將勞工標準納入數字貿易規則，強化爭端解決條款，以幫助弱勢群體參與數字經濟，并鼓勵中小企業的發展。①李莉：《美國的印太數字經濟外交：推進與前景》，《印度洋經濟體研究》2022年第2 期，第1—18 頁。

尤其需要注意的是，IPEF 中隱藏著數字基礎設施與中國脫鉤的企圖。盡管沒有明確的公開解釋，但這卻可以從美國的實際行動中找到端倪。首先，2018年以來美國通過密集立法，以國家安全為名全面排斥中國通信科技企業進入美國，同時加強數字基礎設施投資，率先實現美國本土基礎設施的去中國化。其次，幫助盟友減少信息通信技術（ICT）及供應對中國的依賴，支持盟友對華為5G 的技術替代。例如，根據《美國創新與競爭法案（2021）》設立公共無線供應鏈創新基金，促進“美國創新”；2022—2032年，每年撥款15 億美元，加快開放式無線接入網5G 網絡的部署和使用，并協助盟友替代華為和中興制造的設備。再次，在“印太”區域，促進所謂有彈性和安全的全球電信，重點關注5G 供應商的多樣化和開放式無線接入網絡（O-RAN）技術，改變區域內網絡供應受華為、諾基亞等企業主導的局面，實現數字基礎設施軟硬件供應商的多元化，并允許新的所謂值得信賴的進入者加入。

第三，“清潔經濟”可能的“碳關稅化”將沖擊中國現有產業的布局和升級。尋求在應對氣候變化領域的合作，是“印太戰略”中美國將尋求與中國合作的少數領域之一。但從2021年以來歐盟和美國在全球氣候議程下的單邊行動來看，美歐傾向于認為較低環境標準下生產的碳密集型產品必然獲取出口競爭力。因此，將氣候問題的核心轉化為“公平競爭”問題并與貿易掛鉤，已成為氣候議題中歐美國家公開的秘密。歐美國家將貿易與環境掛鉤的核心意圖有二：一是通過構建涉及眾多行業的高“碳關稅”壁壘，扭轉本土競爭力劣勢，以改變貿易格局來重塑全球產業鏈和供應鏈格局；二是同步加快國內清潔能源和去碳/低碳技術的產業化進程，構建以美歐為主導、新的低碳技術全球供應鏈和產業布局。

需要注意的是，當前碳排放密集型產品的全球市場中，中國是主要的供應方之一，且在全球供應鏈中所占份額不斷上升。如歐盟排放交易系統“碳泄漏清單”中列出的六大類碳排放密集型產品中，2021年，中國除能源之外的其他五類產品的出口占全球出口總額的20.0%。①IHS Market Connect 數據庫。其中，“玻璃、水泥、陶瓷”和“金屬制品”產品均占到2021年全球出口總額的38.5%左右，而“有機化學品”“造紙和印刷”“基礎金屬”等三個行業則分別占22.8%、15.7%和10.9%。②同上。

基于美國貿易政策新理念，抑制所謂環境標準“逐底競爭”的焦點也將集中在中國碳密集產業上。因此，在IPEF 的實質性推進過程中，清潔經濟領域與貿易掛鉤的可能性極大。一旦在“印太”區域出現環境標準的“碳關稅化”，將對中國碳密集型產品貿易格局和未來新型產業構建帶來較大挑戰。

（二）中國在亞太區域經貿合作中的總體原則

與以往傳統區域貿易協定不同，IPEF 最終究竟會達成何種程度的協定無法得知。在上述對中國可能性影響的分析部分，更多的是基于美國貿易政策新理念，結合美國已有和正在推進的標準和規則進行判斷。因而，對于IPEF這一“框架”的應對，應該是在戰略上的總體應對，并以擴展和深化中國在亞太區域經貿合作為抓手。而且，應對的主要目標不能僅聚焦在IPEF 的四大支柱領域，更重要的是應對其背后的貿易政策新思維，并將其與中美經貿關系結構性調整的戰略緊密結合。因此，需要有中長期應對的準備，并在亞太區域經貿合作中預先進行全局性戰略安排。

第一，堅持多邊治理和高水平對外開放戰略，同時避免陷入美國“高標準”規則的陷阱。美國貿易政策新思維代表了美國對未來經濟全球化政策的大轉向——通過貿易實現全球勞工、環境等領域標準的“逐優競爭”，期望在“印太”區域直接引入經貿規則競爭的模式，以高標準規則反作用于區域投資和貿易格局調整。而經濟全球化的歷史規律則是各國通過市場開放，擴大貿易和投資，在經濟增長的同時逐步提升各類標準。這一規律適用于世界各國，尤其是發展中經濟體。因此，中國應繼續堅持多邊治理和高水平對外開放的戰略。同時，在參與亞太區域經貿合作中，應采取務實的態度，從自身和亞太區域實際發展水平出發，選擇推行合適的貿易規則，而不應將追求“高標準”作為主要目標。

第二，在新發展格局下實現以我為主的亞太區域供應鏈安全和韌性是根本，推動外向型供應鏈向結構升級方向調整。目前，中國依然是IPEF 成員（除美國之外）最大的出口市場，占其總出口份額近20%；而中國最大的進口來源（37.6%）也是來自這些國家。①IHS Market Connect 數據庫。因此，應對區域供應鏈的“去中國化”，對于需求主要在國內大市場的產業，可考慮在亞太區域讓渡一定份額的國內市場需求，實現區域供給來源的多元化，以國內大循環帶動區域內的國際循環，形成以我為主、安全和有韌性的亞太區域供應鏈。而對于最終需求主要依靠國外市場（尤其是歐美國家）的產業，則將處于供應鏈生產端的環節適度向周邊區域布局，國內生產轉向微笑曲線兩端，實現結構升級。

第三，立足RCEP，積極加入CPTPP 談判，以“亞太區域內供應鏈基本閉合”為構建目標，深化亞太區域一體化。以關稅削減和服務與投資開放為主要內容的貿易協定，仍是亞太區域認可的經濟全球化模式，尤其是包括東盟成員在內的發展中經濟體。利用RCEP 生效契機，積極加入CPTPP 談判，不僅可以進一步擴展與亞太區域伙伴經貿一體化，同時也可以逐步適應高標準規則。從恢復區域經濟和供應鏈復原力的角度看，中國應當以鞏固和加深亞太區域內“供應鏈的基本閉合”為主要目標，即供應鏈的主要環節和終端的需求應主要分布在亞太區域內。這種“基本閉合”可以為中國本土供應鏈的穩固和韌性提供外圍防護。

第四，結合對IPEF 進程的跟蹤和研究，針對不同議題及時設計短、中、長期的應對戰略和輕重緩急的策略組合。近期需及時做出應對方案的是區域數字經濟治理規則領域。在數字經濟存在著巨大的數字鴻溝和監管裂痕，全球經貿規則尚未建立的背景下，中國應堅持充分保證數據主權和網絡安全的主基調，利用國內數字市場優勢，盡快構建和完善中國數字經濟治理規則；同時，應借助RCEP 的實施，盡快加入《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA）談判，以對沖美國基于“民主價值觀的可信數據自由流動”孤立中國的企圖。而在清潔經濟領域，中短期內中國應以靜觀和保持接觸與合作為主要策略，并提前做好未來可能出現的“氣候與貿易掛鉤”的總體預案。

第五，需要清楚地認識到，中美經貿關系結構性調整是諸多問題的源頭和決定因素。疫情下的世界經濟再平衡的最終走向，取決于主要經濟體之間的經貿關系調整，中美經貿關系結構性調整是其中最為關鍵的一環。這是當前諸多挑戰的源頭，也是IPEF 背后的基本坐標系。中美經貿關系結構性矛盾如果能消除，其余一系列問題也自然迎刃而解。因此，中國應保持與美國在多邊框架和雙邊層面的溝通與磋商，做好雙邊經貿關系中長期的機制性安排，努力實現雙方經貿關系的良性互動。