變局中開新局：中非戰略合作向更高層面邁進

黎文濤

2021年11月29日至30日，中非合作論壇第八屆部長級會議在塞內加爾首都達喀爾舉行。會議召開前夕，國務委員兼外長王毅同塞內加爾外長艾莎塔舉行會談。

過去的2021年對中非關系是不同尋常的一年。2021年11月29日至30日，中非合作論壇第八屆部長級會議在塞內加爾首都達喀爾舉行，習近平主席在北京以視頻方式出席。習近平主席和非洲領導人擘畫了未來三年中非合作的具體規劃以及2035年愿景，我國政府發表了《新時代的中非合作》白皮書。面對百年變局和世紀疫情，中國和非洲向國際社會展現了共克時艱、攜手共進的合作姿態。從戰略全局角度看，在中國由大國向強國邁進的歷史進程中，需要創造和維護對自身發展有利的外部環境，非洲的作用至關重要;而非洲要想擺脫發展瓶頸，盡快實現自立自強，中國將是最重要的外部推動力之一，雙方在更高層次的戰略合作訴求將引領和塑造未來的中非關系。

中非是命運與共、志同道合的好朋友、好伙伴、好兄弟。中非友好植根于深厚的歷史積淀之中。在20世紀50至70年代，中國和非洲國家在反殖、反帝問題上傾力合作。中國援建的坦贊鐵路、派遣的醫療隊、培訓的非洲軍事人員都成為中非友誼的象征。2021年是中國恢復聯合國合法席位50周年，這離不開非洲朋友的支持。1971年7月15日，阿爾及利亞、阿爾巴尼亞等23個國家向聯合國提出了恢復中華人民共和國在聯合國組織中的合法權利議案，史稱“兩阿提案”。提案的23個國家中有11個來自非洲。同年10月25日，恢復中國在聯合國席位的2758號決議以76票贊成（26張來自非洲）獲得通過時，聯合國會場上非洲兄弟為中華人民共和國歡呼起舞的場景讓人動容，因此毛主席在接見中國聯大代表團時指出“是非洲兄弟把我們抬進聯合國”。1989年政治風波平息后，西方借機向中國施壓，對華大搞“外交封鎖”。在此背景下，非洲成為中國打開外交局面的突破口，政治風波后第一位訪華的總統和外長均來自非洲，中國領導人第一個外訪的國家則是埃及。當前，我們對中國外交全局的定位經常表述為“大國是關鍵，周邊是首要，發展中國家是基礎”，非洲則是“基礎中的基礎”，在關鍵時刻往往能起到戰略穩定作用。這也是為何從1991年至今連續30多年我國外長新年首訪都必前往非洲。

當前中國面臨的外部形勢更趨復雜嚴峻，非洲的戰略意義更加凸顯。美國在特朗普時期對中國開啟了全政府、全領域的打壓遏制，新冠疫情更是加劇了這種緊張局面，美國鼓動部分西方國家頻頻在國際場合向中國發難，操弄中國內政議題。在國際社會，非洲國家成為維護中國核心利益的重要支持力量。2020年7月，非洲25國在聯合國人權理事會上公開支持香港國安法，有力地反擊了美西方抹黑。2021年7月，20多個非洲國家聯合致函世界衛生組織總干事譚德塞，反對將新冠病毒溯源問題政治化。在2021年第46屆和第47屆人權理事會上，30多個非洲國家又在涉疆、涉藏問題上明確支持中國，占了全球挺華陣營的半壁江山。近年來，美國以冷戰思維在全球構筑反華排華的“小圈子”，但在非洲卻未能奏效。冷戰期間，美蘇在非洲搞零和博弈和“代理人戰爭”，非洲深受其害。此外，美國政客屢屢要求甚至脅迫非洲國家在中美間“選邊站隊”，但都遭到拒絕，體現了非洲堅定的對華友好立場。

疫情暴發后，中央提出加速構建國內國際雙循環相互促進的新發展格局。在新發展格局下，非洲對中國的供應鏈、產業鏈安全的重要性更加凸顯。長期以來，中非資源合作為中國經濟發展提供了支撐，而中國也逐漸把非洲的資源優勢轉化為發展優勢，帶動了一批非洲國家建成了上下游一體化的資源產業鏈。目前，中國高度依賴進口的鋁土礦、鐵礦石等資源在非洲儲量極大，因此非洲是我實現資源進口多元化、保障供應鏈安全的重要一環。2021年6月，美國政府發布“供應鏈百日審查報告”，該報告把目標直指中國在剛果（金）的鈷礦開發，認為“鈷是美國供應鏈的弱點，而中國是這個弱點的根源”。鈷作為一種戰略稀缺資源，是研發動力電池和電動汽車的關鍵材料，其70%以上產量在非洲。中方和非方的相關合作，對于保障中國在新一輪能源革命和產業革命中的優勢地位以及實現“雙碳目標”（即碳達峰、碳中和）都具有重大意義。

《新時代的中非合作》白皮書提到，“中非合作為世界發展與合作樹立典范”“中非合作興，則南南合作興”，并多次強調中國在國際對非合作中的引領和示范作用。在實踐層面，中非合作在很多領域走在了時代的前面。

中非合作論壇作為中國與非洲國家之間最重要的合作機制，有20多年歷史，迄今已舉辦了八屆，成為國際對非合作的“一面旗幟”。中非合作論壇雖然不是最早成立的大國對非合作機制，但其影響力和口碑卻得到國際社會的公認，其對中非關系的全面快速發展起到了巨大推動作用。中非合作論壇的成功產生了國際示范效應，之后又有了印度、俄羅斯、土耳其等國與非洲的“論壇外交”“峰會外交”，而日本借鑒了中非合作論壇相關經驗對“非洲發展東京國際會議”進行了改革。2021年11月，就在中非合作論壇第八屆部長級會議召開的前一周，美國國務卿布林肯訪問本次會議的東道國塞內加爾，并宣布2022年美國要再召開一次“美非峰會”。另外，中非合作論壇也為中國與拉美、阿拉伯國家的機制化合作提供了借鑒。最新一屆論壇雖然受到疫情影響，但習主席宣布的中非合作“九項工程”，每一項都包含著實實在在的合作舉措，再次向世界展現了中非合作的信心和韌性。

新冠疫情是世界各國面臨的最大現實考驗，而非洲又是抗擊疫情能力最脆弱的地區之一。截至2021年10月，非洲有一半多國家的疫苗接種率不足2%，整體疫苗接種率不足全球平均水平的1/5，離非盟制定的2022年實現非洲60%人口接種率的目標相差甚遠。在這種嚴峻形勢下，中國回應了非洲的緊迫關切。習近平主席在中非合作論壇上宣布向非洲提供10億劑疫苗，其中6億劑為無償援助，4億劑是與非方聯合生產，這是疫情后由一國單獨承擔的最大規模對非疫苗援助計劃，向全世界做出了表率。

中非關系的國際示范作用，還體現在雙方在戰略規劃層面的對接與融合上。國際合作講究平等尊重，但非洲國家作為弱勢一方，歷史上在和很多大國的合作中往往是扮演“配角”，大多時候只能接受和配合其他大國提出的合作方案，“非洲聲音”和“非洲自主戰略”難以體現。中國對非合作秉承的理念之一就是尊重非洲選擇、聆聽非洲聲音，主動對接非洲提出的戰略。中非合作論壇第八屆部長級會議通過的《中非合作2035年愿景》中第一條，就是中國支持非盟《2063年議程》及其旗艦項目的落實，積極參與非洲基礎設施發展計劃、非洲礦業愿景、非洲科技創新戰略等全非計劃落實。同樣，中非戰略對接是雙向的，目前52個非洲國家和非盟委員會同中國簽署“一帶一路”合作協議，基本在非洲實現了全覆蓋。中國對非外交秉持這種尊重平等的精神，提升了非洲的自主意識，也促使西方世界逐步改變對非洲的敘事。近年來，歐盟、美國各類對非戰略或政策都開始強調“伙伴關系”“平等關系”。

可以說，正是因為這些實實在在的實踐基礎，才使得中非命運共同體的理念更加具象，中非關系也為推動構建人類命運共同體樹立了榜樣。

進入新時代，習近平主席提出“真、實、親、誠”對非政策理念，其中“誠”就是像朋友般坦誠地去面對和處理問題。在過去20多年，中非關系全方位飛速發展，在這一進程中必然也會產生一些問題，而且，更緊密的利益交錯也增加了中非關系的復雜性。在疫情和百年變局下，中非合作的內外條件發生變化，以往推動中非關系發展的動能會出現邊際遞減效應，這就需要雙方從更高水平、更高層次的戰略維度去處理這些發展中的問題。

2021年11月7日，中國政府援助盧旺達的第二批國產新冠疫苗運抵盧旺達首都基加利國際機場。

首先，新形勢下非洲對華的戰略期待在上升，這將考驗中國的外交能力。近兩年來，不少非洲國家經濟發展遇困，希望中國出手，提出了更多的援助和項目合作需求。但同時，中國經濟以國內大循環為主，也需要爬坡過坎，對非洲既有的投融資以及援貸模式進入到“增長瓶頸期”，中非經濟合作亟待新舊動能轉換。新形勢下，中非之間在援助或項目合作上，更需要根據輕重緩急進行系統梳理，對市場效益較好或關乎非洲基本民生的項目予以重點考慮。與此同時，雙方也要打造新的合作增長點。近年來，中非在互聯網經濟、綠色低碳、服務貿易等方面的合作呈現出了潛力。

其次，中非合作要統籌好發展與安全的關系，特別是中方在非洲的安全利益要得到保障。中非關系面臨的內外復雜因素增多，特別在安全層面各種可以預見和難以預見的風險因素明顯增加。2021年，非洲政治與安全局勢出現了惡化之勢，埃塞俄比亞內戰、南非大騷亂、薩赫勒極端恐怖勢力全面沖擊著非洲穩定。疫情之下，仍有大批中國企業和公民堅守非洲。近一年多來，在非洲的中國公民被綁、被殺等惡性案件增多，集中在薩赫勒、幾內亞灣、尼日利亞、剛果（金）等地。目前，中國外交愈發強調“人民至上”理念，海外公民安全成為中國政府的重大關切，在非洲安全脆弱性短期內難以改變的情況下，中非需要強化相關合作以彌補安全短板。

第三，中非在治國理政、文化理念層面的交流與認知仍有較大的提升空間。長期以來，非洲在治國理政層面受制于西方“教師爺”，很少有非洲國家能從自身發展實際出發，制定出符合本國國情的治國發展方略。中國發展道路的成功，為非洲自主發展增添了信心。近十年來，中國共產黨在黨建、反腐、減貧方面取得的巨大成就，提升了非洲國家對“中國經驗”的認同與借鑒，因為這些問題正是非洲以及廣大發展中國家亟待破解的國家治理難題。同時，治國理政交流應該是雙向的，非洲國家每年都派出大量官員和留學生來華交流學習，中方也需要加強對非洲本土知識理念的了解，只有互學互鑒，才能真正產生思想共鳴，最終達到理念認同。此外，中國和非洲在文化、習俗方面有較大差異，隨著中非間人員流動的增多，之前的“距離美”減少，差異性的碰撞在民間層面產生了認知上的偏差甚至誤讀，這就需要中非雙方政府、智庫、媒體以及企業發揮引領作用，呈現一個真實、友好、發展的中國和非洲，從而形成社會民間層面的理性認知。

中非關系正處在新的歷史階段，面對百年變局和世紀疫情，中非間的戰略倚重正加速上升。過去60年，中非從階級弟兄發展成全方位的戰略合作伙伴，中非合作論壇經歷了不平凡的20年，期待著下一個“黃金二十年”。展望未來，中非之間的戰略互信互助需要邁向新的高度，以開創中非關系新局面。