大國對非政策的調(diào)整與中國的應(yīng)對之策

殷悅

受疫情影響，2021年各大國內(nèi)傾自顧趨向加強，一些國家對非政策的針對性和功利性更加突出，呈現(xiàn)“有所收縮但保重點，宣傳道義但謀實利”的傾向。需注意的是，在大變局背景下，各國借助非洲競逐地緣政治影響的意愿并未減弱，運籌非洲過程中的“排他性”與“競爭性”更為突出，對華競爭更是成為某些國家的重要考量。然而，各國對非合作不搞你輸我贏的零和游戲，不做唯利是圖的狹隘之舉，才能最終實現(xiàn)合作共贏。

受疫情影響，2021年西方大國對非高訪頻度降低、涉非峰會數(shù)量減少、規(guī)模縮水，對非外交不如以往熱絡(luò)但總體仍保有一定“溫度”，對非運籌更聚焦于重點國家、重點領(lǐng)域，更講究在道義外衣下謀取實利。

政治上搶占道義高地，不放松對重點國家運籌。美國黑人人權(quán)問題、歐洲對非殖民暴行的歷史責(zé)任問題是西方大國各自發(fā)展對非關(guān)系的重要障礙。美國在2021年2月第46屆人權(quán)理事會上發(fā)表“反種族主義”聲明，拉攏非洲國家聯(lián)署，強化政治共識。法、德搞“道歉外交”，試圖以此了結(jié)“殖民舊賬”，重塑在非形象。德國同年5月發(fā)表聲明，承認(rèn)曾對前殖民地納米比亞的赫雷羅族和納馬族犯下種族滅絕罪行。法國總統(tǒng)馬克龍同年5月“破冰”出訪盧旺達(dá)，稱“懷著謙遜和尊重承認(rèn)在大屠殺中的責(zé)任”，還宣布?xì)w還貝寧文物。10月，法國舉辦“新型法非峰會”，未邀請任何非洲政要，而是邀請青年代表與會，試圖擺脫舊模式影響，謀求對非關(guān)系新突破。為進(jìn)一步搶占對非合作道義制高點，法國還在疫苗和非洲債務(wù)問題上做足姿態(tài)。法國舉行非洲融資峰會，呼吁國際社會對非減債。

美歐集中力量，撬動重點國家。美國于2021年內(nèi)頻繁派遣非洲之角特使、大湖地區(qū)特使、兩蘇問題特使進(jìn)行穿梭外交，重點加強對埃塞俄比亞提格雷問題和復(fù)興大壩問題的介入，拉近與剛果（金）、蘇丹新政府關(guān)系。尤其在提格雷問題上，美國對埃塞阿比政府施壓直至制裁，試圖重塑地區(qū)戰(zhàn)略平衡。法國重點關(guān)注薩赫勒地區(qū)，并突破傳統(tǒng)勢力范圍，加強與埃塞、肯尼亞、南非的務(wù)實合作。

經(jīng)濟(jì)上收縮援助，關(guān)注貿(mào)易。歐盟表示將超越“援助—受援”模式，與非洲建立“平等伙伴關(guān)系”。2021年3月，歐洲議會指出，由于疫情下經(jīng)濟(jì)承壓，很多成員國不僅未按要求將國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的0.7%用于援助，還將之進(jìn)一步削減。英國約翰遜政府以經(jīng)濟(jì)衰退為由削減對非援助，于同年3月發(fā)布新版對外戰(zhàn)略，提出外交重點向“印太轉(zhuǎn)向”，非洲權(quán)重下降。各國關(guān)注點轉(zhuǎn)向自貿(mào)合作，注重謀求實利。歐盟加大推進(jìn)后“科努托協(xié)定”（即《非洲、加勒比以及太平洋地區(qū)國家與歐共體及其成員國伙伴關(guān)系協(xié)定》）談判，謀求建立“歐非大自貿(mào)區(qū)”。英國脫歐后舉辦對非投資峰會，同近20個非洲國家簽訂新貿(mào)易協(xié)定。美國拜登政府力爭扭轉(zhuǎn)對非經(jīng)貿(mào)合作倒退局面，搶抓非洲大陸自貿(mào)區(qū)發(fā)展先機，承諾給予自貿(mào)區(qū)大力支持。有“美非貿(mào)易基石”之稱的《非洲增長與機遇法案》將于2025年到期，美國希望用雙邊自貿(mào)協(xié)定取代單方面優(yōu)惠政策。美國正在與肯尼亞商簽美非首個自貿(mào)協(xié)定，但推進(jìn)艱難。為推動非洲向美企開放市場，拜登繼續(xù)推進(jìn)“繁榮非洲”倡議，設(shè)年度預(yù)算7500萬美元，并計劃啟動五億美元的“繁榮非洲貿(mào)易和投資計劃”，擴展美非商業(yè)聯(lián)系。

軍事上大幅收縮，轉(zhuǎn)移安全責(zé)任。美國國內(nèi)對軍事介入非洲的反思增多。美外交關(guān)系委員會2021年5月發(fā)布報告稱，美安全部門在對非外交上權(quán)重過大，導(dǎo)致美非政策呈“軍事化”傾向。美國合并駐歐非司令部，整合在非軍事存在，從索馬里進(jìn)一步撤軍，對非介入手段轉(zhuǎn)為以軍事援助、聯(lián)合演習(xí)和反恐合作為抓手打造地區(qū)戰(zhàn)略支點國，優(yōu)化前沿部署和對戰(zhàn)略通道控制。收縮撤出亦是2021年法國在非洲的主要動向。法國于2013年起介入馬里沖突，2014年啟動薩赫勒地區(qū)反恐行動，然而不但未能撲滅恐怖主義，反而導(dǎo)致地區(qū)國家反法浪潮不斷涌現(xiàn)。法國計劃實現(xiàn)薩赫勒反恐的“國際化”和“本地化”。6月，馬克龍宣布將結(jié)束在薩赫勒的“新月形沙丘”行動，關(guān)閉多個位于馬里的軍事基地，將法軍從5100人減少至2500到3000人，代之以歐洲聯(lián)合部隊執(zhí)行任務(wù)。

西方對非合作在爭取道義制高點的同時行“甩包袱”之實，對非合作“真金白銀”越來越少，“理念口號”越來越多。

新興國家逆勢而上，不斷拓展在非影響。俄羅斯在軍事上多渠道介入非洲。據(jù)媒體披露，俄羅斯計劃在非洲六個國家籌建軍事基地。同時，俄羅斯積極擴大與非洲軍事技術(shù)合作規(guī)模，近兩年與莫桑比克、安哥拉等多國簽署軍事合作協(xié)議，已占據(jù)非洲逾三成軍售市場。俄羅斯私人軍事公司瓦格納集團(tuán)介入利比亞內(nèi)戰(zhàn)，并為中非共和國政府提供軍事服務(wù)，還積極回應(yīng)馬里政府訴求，計劃進(jìn)駐填補法國撤軍后空白。土耳其在非洲基建領(lǐng)域?qū)矣袛孬@，帶動土非關(guān)系發(fā)展。海灣國家中的沙特、阿聯(lián)酋、卡塔爾等正擴大對非洲之角地區(qū)事務(wù)的參與和影響。印度在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域強化與非洲國家合作，積極推動對非“疫苗外交”。日本在民生援助、對非洲小微企業(yè)扶持上持續(xù)發(fā)力，籠絡(luò)非洲人心。

非洲在大國競爭時代的戰(zhàn)略價值凸顯，大國在非博弈持續(xù)深入。在后疫情時代，西方與新興國家對非洲將更加重視，中非合作面臨的競爭壓力或?qū)⑦M(jìn)一步增大。

俄羅斯介入非洲事務(wù)，引發(fā)西方警惕與排擠。法國6月指責(zé)俄羅斯在中非共和國“煽動反法情緒”，進(jìn)而宣布暫停對中非共和國的預(yù)算援助和軍事合作，迫使其“選邊站隊”。9月，法國外長警告俄羅斯不得讓瓦格納私人軍事公司介入馬里事務(wù)。俄羅斯有意在蘇丹港設(shè)立海軍后勤補給基地。美國立即強加反制，頻繁派軍艦訪問該港，并派遣非洲司令部高級將領(lǐng)訪問蘇丹，要求其中止與俄合作。蘇丹意見搖擺，俄羅斯基地規(guī)劃面臨擱淺風(fēng)險。

中國是非洲主要經(jīng)貿(mào)合作伙伴和影響力快速上升的大國。法國高度關(guān)注中國在非洲的影響力，對非政策中針對中國意味愈益增強，頻繁挑起非洲對華債務(wù)話題，并發(fā)起“疫苗援助競賽”，牽制中非抗疫合作。作為中非合作支點的埃塞俄比亞、肯尼亞等國亦已成為各大國運籌重點，土耳其等重點推動的基建合作與中國的優(yōu)勢領(lǐng)域重合，形成同質(zhì)競爭。

美國在非洲進(jìn)行對華地緣競爭的戰(zhàn)略部署正在全面展開。政治上，美國將與中國在非競爭上升到“制度之爭”“模式之爭”，聚焦蘇丹、埃塞俄比亞和剛果（金）政治轉(zhuǎn)型，頻繁撬動非洲友華國家。經(jīng)濟(jì)上，美國借助“藍(lán)點網(wǎng)絡(luò)”“重建更好世界”等規(guī)劃挑動美西方企業(yè)搶占市場，排擠中國對非投資。如，美國國際發(fā)展金融公司承諾為埃塞5G項目提供五億美元低息貸款，要求其禁止使用華為或中興設(shè)備。安全上，美國非洲司令部還多次渲染非洲的“中國威脅論”。

當(dāng)前，百年變局和世紀(jì)疫情交織共振，全球治理體系正經(jīng)歷深刻調(diào)整，多邊主義和單邊主義激烈博弈，國際各方開展對非合作的形式與心態(tài)亦受到影響，突出表現(xiàn)為大國在非博弈競爭的喧囂正在逐漸壓過友好合作的聲音。

中美貿(mào)易戰(zhàn)之前，國際第三方與中國在非洲開展共同合作曾是熱門議題，歐盟、法國、德國乃至美國都曾與中國商討在非洲開展三邊合作。無論是企業(yè)層面還是政府層面，具體的合作成果與合作機制都不斷涌現(xiàn)。然而，在特朗普上臺后，其推行單邊主義政策、對華開啟全面打壓，中美之間的博弈與競爭迅速傳導(dǎo)至包括非洲在內(nèi)的全球?qū)用妗９P者曾赴非洲多國開展以“三方合作”為主題的調(diào)研，對美西方駐非官員的態(tài)度轉(zhuǎn)變印象深刻。同樣的官員，在幾年之前熱情地談?wù)撆c中方開展在非三方合作的益處，但在短短幾年間迅速變臉，對合作議題三緘其口。事實上，一些建成的第三方合作項目，有力地促進(jìn)了非洲可持續(xù)發(fā)展。喀麥隆克里比深水港就是其中一個典型案例，中國港灣工程有限責(zé)任公司作為該工程總承包方，在深水港項目建成后與法國、喀麥隆組建公司聯(lián)合運營集裝箱碼頭。參與合作的三方各自發(fā)揮所長，使克里比港成為了中西非地區(qū)重要樞紐，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新活力。

非洲作為全世界發(fā)展中國家最多的地區(qū)，其最突出的需求是發(fā)展紓困，而不是在大國競爭中“選邊站隊”。自中美進(jìn)入“競爭時代”以來，非洲媒體和學(xué)者就擔(dān)憂中美在非洲的競爭將導(dǎo)致“大象打架，草地遭殃”。所謂的“中美在非競爭論”在非洲不得人心，多位領(lǐng)導(dǎo)人公開表達(dá)過無意在中美間“選邊站隊”的觀點。

在后疫情時代，在經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇任務(wù)最艱巨的非洲大陸，開展多方合作空間廣闊。非洲的發(fā)展需求足夠龐大且多元，非洲的市場足夠廣闊。國際各方都可以在非洲發(fā)揮自身所長，與非洲開展互利共贏的合作。開展對非經(jīng)貿(mào)合作不應(yīng)懷著將其他國家擠出非洲市場的心態(tài)，而應(yīng)該把非洲自主可持續(xù)發(fā)展同自身發(fā)展需求緊密結(jié)合起來，實現(xiàn)合作共贏。非洲面臨的全球治理問題突出，氣候變化、傳染病防治、反恐等問題不僅是非洲的問題，也是全世界的問題，需要國際各方積極合作，多方施力。無論是從非洲自身的需求來看，還是從全球的發(fā)展與穩(wěn)定來看，非洲都應(yīng)該成為多邊合作的示范區(qū)，而非大國博弈的競技場。

在《新時代的中非合作》白皮書中，中國提出對非合作“四個堅持”，其中就包括“堅持開放包容、兼收并蓄”。習(xí)近平主席在中非合作論壇視頻講話中強調(diào)，“中國愿同國際合作伙伴一道，支持非洲和平與發(fā)展”。《中非合作2035年愿景》指出，中國愿意與世界各國，在充分尊重非洲國家意愿的原則下，廣泛開展對非三方合作。秉持友好互利、開放包容原則的中非合作順應(yīng)了非洲的需求和時代發(fā)展的大勢，一定能夠在大變局背景下保持平穩(wěn)發(fā)展，繼續(xù)向前。