中國從普惠制“畢業(yè)”影響有多大

陳兆源

中國海關(guān)總署2021年第84號公告顯示，自2021年12月1日起，對輸往歐盟成員國、英國、加拿大、土耳其、烏克蘭和列支敦士登等已不再給予中國普惠制關(guān)稅優(yōu)惠待遇國家的貨物，海關(guān)不再簽發(fā)普惠制原產(chǎn)地證書。消息發(fā)出后，部分人士將此解讀為這是歐洲追隨美國對華發(fā)起貿(mào)易戰(zhàn)的最新舉動，這種理解有失偏頗。

普惠制是發(fā)達國家（給惠國）對發(fā)展中國家（受惠國）的出口制成品和半制成品給予的關(guān)稅優(yōu)惠制度。當受惠國或其特定產(chǎn)品達到一定條件時，給惠國可選擇取消對受惠國或其特定產(chǎn)品的普惠制待遇，也就是通常所說的受惠國“畢業(yè)”。1978年以來，先后有40個國家給予中國普惠制關(guān)稅優(yōu)惠，目前仍保留此類待遇的僅剩澳大利亞、新西蘭和挪威三國。不過，無論從國際規(guī)則還是企業(yè)出口來看，中國從普惠制“畢業(yè)”帶來的不利影響都相對有限，不應(yīng)被夸大。

在國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則中，不少人將普惠制和最惠國待遇混為一談。盡管普惠制和最惠國待遇之間存在字面上的聯(lián)系，所涉議題也有部分重疊，但兩種規(guī)則安排之間仍存在諸多本質(zhì)性區(qū)別。相較于最惠國待遇，普惠制具有如下四方面特點。

一是非互惠性。普惠制是發(fā)展中國家在20世紀60年代聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議中集體努力爭取到的一項關(guān)稅優(yōu)惠政策。事實上，在關(guān)貿(mào)總協(xié)定及其后的世貿(mào)組織框架下，普惠制恰恰代表了最惠國待遇原則中針對發(fā)展中成員的豁免條款，是“特殊與差別待遇”的一部分，是發(fā)達國家給予發(fā)展中國家的一項特殊優(yōu)惠待遇，并不要求發(fā)展中國家向發(fā)達國家提供同等的優(yōu)惠待遇，具有非互惠性。“最惠國待遇”是指給惠國給予受惠國的優(yōu)惠，不低于該給惠國給予任何第三國的優(yōu)惠待遇。最惠國待遇原則要求締結(jié)條約的任何一個成員既是受惠方，又是給惠方。即締結(jié)條約的任何一方在享受最惠國待遇權(quán)利時，也承擔最惠國待遇義務(wù)，具有互惠性。而在普惠制下，給惠國可允許背離最惠國待遇原則，給予發(fā)展中成員比最惠國待遇更加優(yōu)惠的關(guān)稅待遇。這與最惠國待遇中的互惠性形成了鮮明對比。

二是單向性。普惠制是發(fā)達國家作為給惠國單方面給予發(fā)展中經(jīng)濟體的優(yōu)惠待遇，故發(fā)達國家亦可通過制定“國家畢業(yè)”和“產(chǎn)品畢業(yè)”等標準單方面地取消這些優(yōu)惠。最惠國待遇則是在經(jīng)貿(mào)安排締約方之間達成的平等待遇。在世貿(mào)組織框架下，特定成員方若單方面取消其他成員的最惠國待遇屬于違約行為，可能導致報復(fù)措施甚至觸發(fā)國際法中相應(yīng)的爭端解決機制。

三是條件性。普惠制待遇可能包括除發(fā)展階段之外的附加政治經(jīng)濟條件。以歐盟當前實施的“普惠制+”待遇為例，其也被稱為“可持續(xù)發(fā)展和良治的特殊激勵安排”。享受“普惠制+”待遇的國家需執(zhí)行27項與人權(quán)、勞工權(quán)利、環(huán)境保護和良治有關(guān)的國際公約，并接受歐盟對相關(guān)實施情況的監(jiān)測。作為回報，歐盟將受惠國出口關(guān)稅細目超過2/3的進口關(guān)稅削減至零。此外，部分發(fā)達國家可能因受惠國未滿足特定條件而主動取消普惠制。如特朗普政府2019年6月曾因印度未能保證“公平合理的市場準入權(quán)利”而取消其普惠制待遇。最惠國待遇則是無條件的，要求某個成員方給予另一成員方的任何貿(mào)易優(yōu)惠均必須立即無條件地給予所有其他成員。

四是局部性。普惠制待遇主要是發(fā)達國家對發(fā)展中國家出口貿(mào)易的關(guān)稅減免，牽涉面相對較窄。而最惠國待遇則包括締約各方在通商、航海、關(guān)稅、法律地位、公平公正待遇等多方面的優(yōu)惠、特權(quán)或豁免，比普惠制待遇的適用范圍更加廣泛。

由于普惠制和最惠國待遇存在上述諸多差異，故絕不應(yīng)將中國從普惠制“畢業(yè)”訛傳為中國的最惠國待遇“被取消”。總的來看，中國從普惠制“畢業(yè)”并未過多涉及圍繞國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的較量和博弈。

中國海關(guān)總署發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2021年前11個月，中國進出口總值達35.39萬億元人民幣，同比增長22%。圖為2021年9月23日無人機航拍的江蘇太倉港貨運碼頭。

歷史地看，發(fā)達國家給予中國的普惠制待遇在擴大中國商品出口和促進工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級等方面發(fā)揮了較為積極的作用。許多曾給予中國普惠制關(guān)稅優(yōu)惠的國家目前仍是中國重要的貿(mào)易伙伴。中國從普惠制“畢業(yè)”無疑可能使中國一些出口企業(yè)因失去關(guān)稅優(yōu)惠而在一定程度上影響其國際競爭力，但客觀地看，本次海關(guān)總署停止簽發(fā)“普惠制原產(chǎn)地證書”帶來的不利影響較為有限，也并非某些媒體所說的西方“聯(lián)手遏華”的新動作。

其一，從之前的經(jīng)驗看，停發(fā)普惠制原產(chǎn)地證書并不會明顯沖擊中國對特定國家的出口。海關(guān)總署發(fā)布此類公告并非首次。海關(guān)總署曾分別于2019年4月1日和2021年10月12日起不再對輸往日本和歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟中的三國（包括俄羅斯、白俄羅斯、哈薩克斯坦）貨物簽發(fā)普惠制原產(chǎn)地證書。2019年日本取消對華普惠制待遇后，雖然面對新冠疫情的不利影響，2020年中國對日出口為9883.1億元，同比仍增長0.1%;2021年1～7月，中國對日出口更是同比增長8.7%。

其二，中國從普惠制“畢業(yè)”的進程早已發(fā)生，此次公告很大程度是追認既有事實的“技術(shù)性處理”。在本次公告涉及的32個國家中，歐盟、英國和土耳其于2015年1月已取消對華普惠制待遇，加拿大、列支敦士登取消對華普惠制時間為2014年7月，烏克蘭則為2012年。這些國家雖然早已取消了對華普惠制待遇，海關(guān)總署仍繼續(xù)向出口商簽發(fā)普惠制原產(chǎn)地證書，這或用于其他用途，如作為原產(chǎn)地證明文件、用于結(jié)匯和流動證明等。

其三，發(fā)達國家的關(guān)稅總水平較普惠制實施之初已大幅降低，普惠制帶來的額外關(guān)稅優(yōu)惠逐漸減少。經(jīng)過多輪多邊貿(mào)易談判，發(fā)達國家大部分貨物貿(mào)易關(guān)稅通常維持在2%左右，甚至實行零關(guān)稅。即便中國從普惠制“畢業(yè)”，各國對中國出口商品關(guān)稅恢復(fù)到正常水平，對中國的實質(zhì)影響也不大。隨著中國出口規(guī)模的增長和在全球產(chǎn)業(yè)分工中的地位提升，放棄享受普惠制帶來的關(guān)稅優(yōu)惠很難影響到中國的貿(mào)易全局。

當前，中國正加快構(gòu)建高標準自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，已與26個國家和地區(qū)簽署了19份自由貿(mào)易協(xié)定，并著力推動《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）高標準落地實施，促成中歐全面投資協(xié)定盡早簽署生效。伴隨著中國企業(yè)數(shù)字化、智能化轉(zhuǎn)型提速，中國出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和質(zhì)量將更加優(yōu)化。中國從普惠制“畢業(yè)”，不但不會影響中國的外貿(mào)出口，相反還會推進中國的對外貿(mào)易朝著高質(zhì)量方向繼續(xù)發(fā)展。