馬斯克與世界糧食計(jì)劃署“針?shù)h相對(duì)”所為何事

孫天舒

2015年以來(lái)，中國(guó)已累計(jì)向世界糧食計(jì)劃署埃塞俄比亞辦事處提供了價(jià)值1600萬(wàn)美元的各類援助。圖為世界糧食計(jì)劃署建在蘇丹與埃塞俄比亞邊境的帳篷。

前段時(shí)間，美國(guó)科技巨頭、特斯拉公司首席執(zhí)行官馬斯克在社交媒體上以“人類”（Humankind）為題，用中文發(fā)布了曹植的《七步詩(shī)》，引發(fā)廣泛關(guān)注。有輿論猜測(cè)，此番言論與聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)世界糧食計(jì)劃署執(zhí)行主任比斯利的“逼捐”有關(guān)。比斯利此前在推特上表示：“只要馬斯克捐贈(zèng)2%的財(cái)富，4200萬(wàn)人就能免遭饑餓。”馬斯克當(dāng)即反駁稱：“如果世界糧食計(jì)劃署能夠解釋60億美元如何解決世界饑餓問(wèn)題，我會(huì)立即賣(mài)掉特斯拉股份。但（世界糧食計(jì)劃署的）財(cái)務(wù)報(bào)告必須公開(kāi)，這樣公眾才能準(zhǔn)確看到錢(qián)是怎么花的。”馬斯克和比斯利這番“論戰(zhàn)”，從一個(gè)側(cè)面反映出當(dāng)下聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)“花錢(qián)”的合規(guī)性和有效性正遭受質(zhì)疑。那么，世界糧食計(jì)劃署的財(cái)務(wù)報(bào)告究竟能不能公開(kāi)呢？

聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)當(dāng)然需要嚴(yán)格按照《聯(lián)合國(guó)資金制度和規(guī)定》使用資金，并回應(yīng)資助方和國(guó)際社會(huì)關(guān)于資金使用的質(zhì)詢，但若一一回應(yīng)則會(huì)花費(fèi)本應(yīng)用于解決全球發(fā)展問(wèn)題的資源。為了提高審計(jì)效率、降低審計(jì)成本，諸多聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)實(shí)行單一審計(jì)原則（Single Audit Principle）。

單一審計(jì)原則起源于美國(guó)國(guó)內(nèi)財(cái)政管理。20世紀(jì)后期，美國(guó)聯(lián)邦政府每年對(duì)地方政府和非盈利組織撥付數(shù)千億美元補(bǔ)助。由于受資助機(jī)構(gòu)眾多、類型各異，且各州審計(jì)規(guī)則不一，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施全面審計(jì)面臨諸多困難，因此出現(xiàn)大量聯(lián)邦財(cái)政撥款得不到審計(jì)、同時(shí)部分機(jī)構(gòu)被重復(fù)審計(jì)的情況。為了應(yīng)對(duì)這一情況，美國(guó)于1984年頒布了《單一審計(jì)法案》，規(guī)定年度審計(jì)（包括財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)和合規(guī)性審計(jì)）由聯(lián)邦政府指派的獨(dú)立審計(jì)師執(zhí)行，避免對(duì)單一主體進(jìn)行重復(fù)審計(jì)。

20世紀(jì)90年代，不少聯(lián)合國(guó)成員國(guó)或資助方提出“由資助方代表執(zhí)行審計(jì)工作或進(jìn)行管理業(yè)務(wù)審查”的條件。但聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)認(rèn)為這種條件違反《聯(lián)合國(guó)財(cái)務(wù)條例和細(xì)則》第12條中關(guān)于“審計(jì)委員會(huì)應(yīng)獨(dú)立負(fù)責(zé)審計(jì)工作”的規(guī)定，同時(shí)阻礙了聯(lián)合國(guó)從資助方募集亟需的資金。鑒此，聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)和聯(lián)合國(guó)行政協(xié)調(diào)會(huì)不贊成由資助方對(duì)個(gè)別資金進(jìn)行獨(dú)立審計(jì)。這一立場(chǎng)隨后發(fā)展為聯(lián)合國(guó)財(cái)務(wù)制度框架下的單一審計(jì)原則。2005年，聯(lián)合國(guó)管理問(wèn)題高級(jí)別委員會(huì)（HLCM）正式確立單一審計(jì)原則。依據(jù)這一原則，只有聯(lián)合國(guó)指定的外部審計(jì)員可對(duì)其財(cái)務(wù)情況進(jìn)行審計(jì)，聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)不接受資助方進(jìn)行外部審計(jì)的請(qǐng)求。

根據(jù)聯(lián)合國(guó)財(cái)務(wù)管理?xiàng)l例，聯(lián)合國(guó)審計(jì)委員會(huì)（United Nations Board of Auditors， 簡(jiǎn)稱“UNBoA”）為外部審計(jì)唯一負(fù)責(zé)主體。每屆審計(jì)委員會(huì)由三名審計(jì)委員組成，都是聯(lián)合國(guó)成員國(guó)中最高審計(jì)機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人，對(duì)聯(lián)合國(guó)審計(jì)工作負(fù)有共同責(zé)任。審計(jì)委員會(huì)每個(gè)財(cái)政年度（兩年）的審計(jì)任務(wù)總量由三名委員平均承擔(dān)。每位委員所在國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)需配備總數(shù)為30～40人的審計(jì)工作組支持委員完成審計(jì)任務(wù)。本屆UNBoA由來(lái)自中國(guó)、智利和德國(guó)的審計(jì)委員組成。這是中國(guó)代表第三次出任UNBoA委員。

單一審計(jì)原則從制度層面統(tǒng)一了聯(lián)合國(guó)資金的使用標(biāo)準(zhǔn)與管理程序;通過(guò)規(guī)定UNBoA為唯一審計(jì)主體，集中了審計(jì)資源，加強(qiáng)了審計(jì)報(bào)告的全面性和連貫性，將聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)從應(yīng)付各方面的審計(jì)要求中解脫出來(lái)，使之可將人力、物力、財(cái)力集中在項(xiàng)目執(zhí)行上。不過(guò)，這一原則也為資助方對(duì)項(xiàng)目的精細(xì)化管理和監(jiān)督帶來(lái)一定困難。雖然聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)會(huì)對(duì)項(xiàng)目逐個(gè)進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)，但審計(jì)信息并非全部與資助方共享，且每年外部審計(jì)委員會(huì)指定審計(jì)的項(xiàng)目并不能覆蓋全部項(xiàng)目。此外，大部分聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目執(zhí)行中沒(méi)有形成項(xiàng)目管理月報(bào)、季報(bào)制度，只根據(jù)協(xié)議在項(xiàng)目結(jié)束后一定時(shí)間內(nèi)提供《年度標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目報(bào)告》，因此財(cái)務(wù)信息回報(bào)顯得不夠及時(shí)。

鑒于單一審計(jì)原則并非完美，也由于資助方希望提升自身影響力，聯(lián)合國(guó)確立單一審計(jì)原則后，資助方時(shí)常嘗試突破這一原則。2010年《聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)審計(jì)功能》報(bào)告顯示，2005～2010年間，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織、開(kāi)發(fā)計(jì)劃署、教科文組織、國(guó)際勞工組織等十余家機(jī)構(gòu)都曾接到來(lái)自資助方關(guān)于進(jìn)行額外審計(jì)、核實(shí)審計(jì)記錄或是開(kāi)展單方審計(jì)的請(qǐng)求。如美國(guó)曾于2012年委托政府問(wèn)責(zé)局（GAO）對(duì)世界糧食計(jì)劃署（WFP）開(kāi)展審查，目的是評(píng)估WFP在高風(fēng)險(xiǎn)國(guó)家開(kāi)展糧食援助時(shí)資金的使用效率，但此次審查對(duì)象為WFP管理機(jī)制，并非財(cái)務(wù)審計(jì)。

歐盟委員會(huì)曾與聯(lián)合國(guó)秘書(shū)處就審計(jì)權(quán)限問(wèn)題達(dá)成協(xié)議。2003年，雙方建立合作伙伴關(guān)系，簽署了《財(cái)務(wù)和管理框架協(xié)議》，其中約定“歐盟委員會(huì)可以對(duì)由歐共體資助的聯(lián)合國(guó)項(xiàng)目進(jìn)行審查，包括實(shí)地審查。歐盟委員會(huì)代表可以對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地拜訪，聯(lián)合國(guó)工作人員將對(duì)其詳細(xì)解釋資金賬戶管理方、財(cái)務(wù)信息披露制度和反腐敗反詐騙制度”。但這一協(xié)定依然沒(méi)有就“財(cái)務(wù)審計(jì)”達(dá)成共識(shí)（協(xié)議中“審查”一詞為“check”，而非“audit”）。協(xié)議規(guī)定，如果歐盟委員會(huì)需要查閱聯(lián)合國(guó)項(xiàng)目管理文件，依舊需要得到外部審計(jì)委員會(huì)批準(zhǔn)。

中國(guó)近年來(lái)逐步加大對(duì)聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)的支持力度，除為聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)繳納會(huì)費(fèi)、參與注資外，還對(duì)聯(lián)合國(guó)信托基金、南南合作援助基金等提供多種形式的資金支持。以前文提到的世界糧食計(jì)劃署（WFP）為例，中國(guó)自2005年成為WFP捐贈(zèng)國(guó)以來(lái)逐年增加對(duì)其人道主義援助支持力度，捐贈(zèng)資金多面向發(fā)展水平低、社會(huì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)高的國(guó)家和地區(qū)。借助聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)在高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)開(kāi)展對(duì)外援助，雖然可以依托聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)讓救援物資抵達(dá)“最后一公里”，但也意味著人力、物力、資金使用情況不在中方機(jī)構(gòu)的掌控范圍內(nèi)。如果相關(guān)機(jī)構(gòu)內(nèi)控系統(tǒng)出現(xiàn)薄弱環(huán)節(jié)，我方援助資金也存在無(wú)法有效使用的風(fēng)險(xiǎn)。

隨著國(guó)內(nèi)不斷強(qiáng)化對(duì)財(cái)政資金的審計(jì)要求，我國(guó)對(duì)監(jiān)督聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)資金使用效率與合規(guī)性的要求也逐漸提高，這一趨勢(shì)難免在某些特定情況下與聯(lián)合國(guó)單一審計(jì)原則發(fā)生碰撞。中國(guó)對(duì)聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)提供核心捐款或指定用途捐款不僅需符合聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)的原則、制度，也需要申明我方立場(chǎng)和權(quán)益，這對(duì)我國(guó)建立適應(yīng)多邊合作特點(diǎn)的項(xiàng)目管理體系提出了更高要求。在理解單一審計(jì)原則出發(fā)點(diǎn)的同時(shí)，還需建立健全我國(guó)的多邊援助管理體系，推動(dòng)與國(guó)際組織對(duì)話的常態(tài)化，建立更緊密的聯(lián)系、溝通、反饋機(jī)制，提升互信和合作效率。